完善维护国家经济安全的制度和机制框架，本文主要内容关键词为：框架论文,机制论文,制度论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F110 文献标识码：A 文章编号：1000－0062（2002）04－0066－06
所谓国家经济安全，即一国最为根本的经济利益不受伤害。其具体内容主要包括：一国经济在整体上主权独立、基础稳固、健康运行、稳健增长、持续发展；在国际经济生活中具有一定的自主性、自卫力和竞争力；不致于因为某些问题的演化而使整个经济受到过大的打击和（或）损失过多的国民经济利益；能够避免或化解可能发生的局部性或全局性的经济危机。
“国家经济安全”具有七大特征：第一，国家性，即强调国家利益不受伤害，强调一国整体是国家安全的主体，代表国家利益的中央政府是维护国家安全的终极主体。第二，根本性，即强调国家的根本经济利益，如经济主权利益、生存利益、发展利益、战略利益不受伤害。第三，广泛性，即国家经济安全问题涉及较多领域，既包括经济领域问题，也涉及政治、军事、社会、科技、国际关系等领域问题，且各领域安全之间关系复杂，交集较多。第四，战略性，即国家经济安全具有十分明显的战略特征，其战略意义超出了现实意义。第五，整体性，即国家经济安全强调的是一国经济整体上的安全性，而不仅仅是某一部分或某些领域的安全性。第六，国别性，即国家经济安全具有国别差异，对于不同国家来说，国家经济安全具有不同的涵义和特征。第七，强调危机管理，即当国家最为根本的经济利益受到威胁时，一国能够采取有效措施来控制危机的发展，把损失减少到最低程度。
“国家经济安全”是一个重大现实问题，必然涉及一系列制度建设问题。一国要维护自己的经济安全，通常必须建立七大制度，即建立民主、科学的国家经济安全决策制度，建立重大国家行为、政府行为、企业行为的经济安全影响审议制度，建立关键战略资源的战略储备制度，建立敏感产品的基本自给体系，建立敏感产业准入制度，建立国家经济安全预警及重大冲突处置机制。
一、建立民主、科学的国家经济安全决策制度
在市场经济中，政府对于维护国家经济安全负有重要的责任。其主要经济安全职能是：第一，将“国家经济安全”作为“公共品”，提供给企业。特别是提供维护国家经济安全的制度化的和物化的公共基础设施；建立国家经济安全危机管理机制，即建立国家经济安全监测预警体系，建立国家经济“不安全”和“危机”的防范与化解体系。如果政府不能给企业提供安全的经济环境和维护安全的公共基础设施，那将是政府的严重失职。第二，从国家利益出发，抑制国内外市场力量、政治力量对国家经济安全的伤害。特别是在“市场失灵”或某个产业整体上处于不利境地时，代表国家来维护公共利益和国家利益，抑制恶性垄断、恶性不平等竞争、生态环境恶化、经济发展基础恶化等对国家经济安全的伤害。第三，当国家经济陷于“非安全”或“危机”状态时，采取非常手段，紧急动员国家力量，抑制危害国家经济安全的恶性因素或事件，使国家经济尽快从“非安全区”、“危机区”回到“安全区”。第四，中央政府要借助行政权力和行政组织体系，协调地方政府意志和部门意志，共同维护国家经济安全；抑制任何基于地方利益而对国家经济安全的干扰。
政府要有效地行使维护国家经济安全的职能，最重要的是应建立民主、科学的国家经济安全决策机制。“民主”是“科学”的基础，没有“民主”，就不可能有“科学”。限制经济安全决策的民主性，就必然制约经济安全决策的科学性。我国“大跃进”时期的国家经济安全决策即是一例。
为实现经济安全决策的民主与科学，在信息管理上，需要有科学、有效的信息获取和传递机制。在资源分配上，要以科学的方式来选择非市场手段和市场手段的合理搭配，实现效率与公平兼顾的资源配置。在安全决策和实施管理中，要建立和完善国家层次上的民主管理机制，缩小道德风险和主体利益差别化导致的决策目标的差别，建立和完善公民对政府的监督机制。在经济安全决策的权责配置上，应建立安全决策的权责对称机制。只有当政府职能部门的责权对称时，才能真正保证安全决策及决策实施的效率，防范可能发生的道德风险。从长远看，只有逐步建立和完善这种“责权对称”机制，才可能真正保障政府的经济安全职能的逐步到位和完善。
具体而言，建立民主、科学的安全决策机制，主要应包含以下内容：第一，安全决策最终是由高层领导者做出的，领导者要乐于听取“不爱听的意见”。领导者乐于、敢于听取不同的意见，特别是对领导者的决策持反对态度的意见，才可能在安全决策上少一些失误。第二，要建立集体决策体制，如建立融国家领导人、经济部门负责人、地方领导人、军事负责人、经济学家、管理学家、科学家等于一体的“国家安全委员会”，集众人之智，对事关国家经济安全的重大问题进行集体讨论、民主决策。第三，具体的安全决策要以“安全研究”为依据。在国际上，美国自20世纪60年代以来，十分重视经济安全研究，其目的就在于为总统等政府高层进行安全决策提供依据。事实上，他们的安全研究机构确实也起到了期望的作用。
二、建立重大行为的经济安全影响审议制度
历史地看，重大国家行为、政府行为、企业行为往往会不同程度地影响一国的国家经济安全。当然，一些影响是正面的，一些影响是负面的。如一国对另一国发动战争，或者是政府采取某些突变的、甚至是极端的经济政策，或者是在处理国际关系上顾此失彼，企业或政府建设某些改变生态环境的重大工程，这都会不可避免地会影响一国的经济安全态势。
典型的是，一国对另一国发动战争，即使某次战争是正义的，也不免给本国经济带来损失。这通常包括：直接损失，如直接的军事消耗、本国沦为战区的战争损失；间接损失，如国际社会制裁、失去某些发展机会的损失。在这些损失之后，战后往往还会承受一定时期的国际社会制裁、失去现有的某些发展机会、面临国内可能出现的新问题，甚至是某些重大变故等。因此，基于战争对于一国经济的这些影响，一国在发动战争之前，就必须对这一行为进行“国家经济安全影响审议”。近年来，美国的每次境外军事行动，事实上都进行了相应的“国家经济安全影响审议”。当然，按照美国朝野的国家经济安全思想，美国常常将战争行为作为维护本国经济安全的必要手段。
从前述考虑出发，政府确实需要建立“重大国家行为、政府行为、企业行为的经济安全影响审议制度”。所谓“安全影响审议”，就是对特定对象或活动可能对国家经济安全态势造成的正负面影响进行“评估审议”；如预期会产生较大的负面影响，则应督促有关方面及时调整、改进相应的行为。在审议对象上，主要是对国家的战争行为、与其他国家的经贸冲突行为、政府的政策突变及重大政策行为、政府的重大计划行为、企业或政府推动的重大工程行为等进行“安全影响审议”。在审议组织上，审议过程应是充分民主的，应有立法机构、政府机构、业界、科技界等方面专家、学者、企业家、官员的参与。否则，安全审议就可能成为一种徒有虚名的形式。
三、建立关键战略资源的战略储备体系
关键战略资源是一国经济安全发展所必须的，同时也是最容易受制于他国的。因此，真正关心自身经济安全的国家，通常需要建立“关键战略资源的战略储备体系”。如20世纪70年代的石油危机之后，西方不少发达国家建立了“国家石油储备体系”，以应付可能发生的石油危机，不少国家都保证有可供90天或90天以上消费的石油储备量。
在一定时期内，不少国家的石油供求缺口是一定的。然而，如果该国建立了有效的国家石油储备体系，就有可能缓解当时及今后一个时期的石油供求矛盾。特别是对缺油国家来说，对付国际石油供应中断的最有效办法就是建立国家石油储备。国家石油储备体系的建立始于20世纪50年代中后期。自50年代以来，世界上发生过大大小小的石油供应中断有十多次，其中1973年和1979年两次中断构成了石油危机，给石油消费国经济造成了极大冲击。建立国家石油储备体系，即一国基于未来可能发生的石油供求矛盾，预留一定规模的可开采储量（储量储备），储备一定量的原油或其制品（原油及制品储备），并建立相应的组织和设施，配以必要的政府政策，保障可开采储量的适当预留、原油或其制品的适当储备。石油储备可分为战略储备和商业储备。战略储备又称紧急石油储备，主要是为了应付政治、经济和自然界的突发事件而进行的储备。商业储备是为了保障采油企业和炼化企业的正常生产而进行的储备。根据储备物的不同，还可分为资源储备、原油储备、成品油储备，三者之间相互影响和相互作用。一国要想保障自己的石油安全，就有必要建立国家石油储备体系。
目前，世界上不少国家已建立了国家石油储备体系，其中包括所有发达国家和部分发展中国家。国家石油储备体系的建立，对缓解这些国家的石油供求矛盾起到了十分重要的作用。其中美国作为世界上最大的石油消费国、进口国、储备国，其储备总量已占到世界经济合作组织国家战略储备总量的60％以上。储备方式以地下盐岩洞为主、地上油罐储存为辅。储备通过契约由私人公司管理，只有总统授权才能销售战略石油储备。日本由于国内资源贫乏，更加重视石油储备。1973年第一次石油危机之后的1975年，日本就颁布了《国家石油储备法》，其中一部分依法由民间储备，一部分由日本石油公司进行国家储备。法国则建立了由70多家公司作为股东的石油储备股份公司，该公司不交公司税，以股东公司缴纳会费的方式应付机构支出。
各国的具体情况不同，事关本国经济安全的关键战略资源的类别及具体内涵也就不同，一般需要就关键前沿技术、高级专门人才、粮食、石油、外汇等建立国家储备。当然，也有国家将黄金、某些稀有金属、化工原料等列入国家战略储备之列。特别是目前不少国家将外汇列入国家储备之列。近期阿根廷发生的金融危机以致于演变成政治危机，就与其外汇储备不足有着深刻的原因，这对发展中国家和转轨国家都是一个深刻的警示。
四、建立敏感产品的基本自给体系
所谓敏感产品，是指除关键战略资源之外的、其稍事短缺，都可能给一国经济的安全发展带来一定瓶颈性障碍的产品。这些产品的供给不能恪守“比较优势原则”，因为恪守了这一原则，一些国家就可能受制于另一些国家。如我国不少关键部门甚至是要害部门目前仍使用国外的信息安全产品，这不能不说是一个巨大的隐患。关于这些产品，就属于敏感产品，就应尽快实现基本自给。目前，一些国家已经有选择地在某些部门或领域对某些产品执行事实上的“自给自足”政策。如俄罗斯不允许“敏感产品”依赖进口，以防止形成对外国的“危险依赖”。为保障经济和社会安定，德国的粮食自给率保持在115％。 美国强调“避免在关键技术领域依赖外国”，减少对外国资本“不必要的依赖”。这对我们都应有一定启示。
当然，由于各国的具体情况不同，事关各国经济安全的“敏感产品”的具体内涵也必然不同。一般情况下，需要对各国的情况进行具体分析，建立基于产品的投入产出模型，分析本国经济究竟对哪些产品较为“敏感”，据此确定敏感产品范围。进而通过有关科技及生产部门的共同努力，以期实现敏感产品的“基本自给自足”。
除了各国的具体情况不同之外，一国不同发展阶段的情况也不尽相同，敏感产品对于一国也应是动态的、变化的。因此，一国通常需要在本国经济技术发展的不同阶段，确定特定阶段确保本国经济安全发展的敏感产品，建立敏感产品的基本自给体系。甚至对敏感产品的确认，应突破国家经济安全的范畴，在维护国家综合安全的框架下，来考虑本国的敏感产品清单。
五、建立敏感产业准入制度
敏感产业事关国家经济安全，甚至事关国家政治、军事、科技安全，如一国的军事装备制造业、基础通讯领域等。因此，真正关心本国经济安全的国家，即需要建立“敏感产业准入制度”。所谓准入制度，即对界定为“敏感产业”的产业，无论是国内企业请求进入，还是国外企业请求进入，都要实行严格的资格审批或核准，甚至限制进入；即便允许进入，也要严格限制其经营范围，限制其产权变革行为。
目前，一些国家已通过各种立法和行政规定，来限制他国企业进入自己的“敏感产业”。如美国以联邦或州法律、行政规定的形式，禁止外资进入国防工业和军事相关产业，严格限制外资在通讯、广播电视、水力发电、自然资源及核能开发等方面的投资比例。日本在其某些主导产业尚乏竞争力时，即用法律和行政手段来限制“竞争性进口”。西方发达国家还充分利用《反倾销法》、《反补贴法》等手段防止外来产品和服务冲击本国某些产业，并根据不同情况，采取征收附加关税、配额管理、提高卫生及环保标准等方法，来限制他国企业进入某些产业领域。当然，其中某些领域并不属于“敏感产业”。
一般地看，通常需要将军事工业、本国企业竞争力极为脆弱的产业、较大程度涉及国家政治及军事生活的产业等，界定为敏感产业，严格实行政府准入制度。目前，我国刚刚成为WTO成员国， 在某些产业发展中，更应注意外资进入这些产业对我国安全的有益性问题。
六、建立国家经济安全态势监测预警机制
当今，在某些条件下，一国经济陷入“不安全”甚或“危机”状态，往往是难以避免的，尚且不少事关一国经济安全的问题是“远期问题”。“人是有限理性的”，对某些问题，近期可以预期到它对一国经济安全的危害；对另一些问题，如某些政策、工程、国际交往等，即使它未来确实会危害一国的经济安全，近期也可能并不会认识到其未来之危害。为此，真正关心本国经济安全的政府，就需要建立国家层次的经济安全预警机制。所谓国家经济安全监测预警机制，即能够对国家层次的经济安全态势进行监测预警的体系化的制度安排、组织安排和技术安排。
目前，美、日等国正逐步健全政府和民间机构的经济情报收集网络，以对威胁本国经济安全的各种因素进行监测，以便迅速捕捉“危机先兆”，提前采取措施。俄罗斯在先恰可夫院士的领导下，制定了符合国家经济安全要求的经济状态标准和参数，并得到了政府认可，一旦某些现实经济指标偏离了“临界值”，政府及业界即迅速作出反应。（注：2000年7月，在国家外专局的资助下， 先恰可夫院士曾应邀来清华大学与经济管理学院安全课题组进行学术交流，介绍了俄罗斯的国家经济安全监测预警体系，并对中国如何建立相应体系提出了建议，同时肯定了课题组的基本设想。）
当然，要对一国的经济安全态势进行监测预警，存在不少复杂的技术问题。通常，“监测”基本是指对于某一系统目前的运行状态进行实时性评价，以发现系统运行的非正常之处及其成因，以便为及时进行某些调控决策、采取某些调控措施提供依据，它更多的是面对目前状态的。“预警”基本是指对于某一系统未来的运行趋势进行预期性评价，以提前发现系统未来运行可能出现的问题及其成因，以便为提前进行某些决策、实施某些措施提供依据。它更多的是面对未来状态的。
现实中一些人常将“经济安全态势监测预警”与“经济景气状态监测预警”理解为一回事。但客观地看，两者是有区别的。首先，经济安全态势的监测预警立足于“态势”，更多关心的是对今后趋势的预警。经济景气状态的监测预警立足的是“状态”，更多关心的是对目前经济状态的监测，是较短期的看经济问题。严格地看，经济景气状态的监测预警称之为监测更为合理。其次，经济安全态势的监测更多关心的是目前一个时期经济中是否有危害国家整体经济安全的问题发生，近期是否会发生经济不安全甚或危机的现象。（注：美国经济学家刘遵义、格鲁德曼等人在20世纪90年代中期，预测到东南亚国家有可能发生经济危机，但他们使用的方法各异。）经济景气状态的监测更多关心的是目前经济运行“是热是冷”。如后者通常主要关心工业生产增长是否稳定，产销是否衔接；社会需求规模是增是减，市场物价涨幅是高是低，固定资产投资增长速度是快是慢；财政、金融形势是否正常，存贷款余额增长是高是低等。第三，经济安全态势的预警更多关心的是某个时期之后或某个时段之中，是否会发生国家经济“不安全”甚至“危机”的现象及其成因。经济景气状态的预警更多关心的是如果目前经济过热或过冷，是否会给其后一个时期的经济运行带来新的问题，如新的“过冷”或“过热”。第四，由于监测预警的立足点、对象、目的等不同，在具体监测预警的问题、因素、指标上，经济景气状态监测预警与经济安全态势监测预警也有较大不同。不难看到，经济安全态势监测预警与经济景气状态监测预警是不同的，监测预警的对象、目的、方式都有着重要的差异，但同时它们之间也存在某些内在的联系。在建立国家经济安全监测预警系统的具体方式上，也可以从经济景气监测预警中借鉴一些经验。如经济景气监测预警指标体系中，设立先行、同步、滞后指标，采取直接法、剩余法等数学方法对指标进行加工，编制扩散指数和合成指数，设立以红灯、黄灯、绿灯等多色灯表示的监测预警信息体系，这些方法对经济安全监测预警系统的建立也有着重要的参考意义。
客观地看，一国要建立国家经济安全态势监测预警机制，关键是要借助体系化的制度安排、组织安排和技术安排，对国家层次的经济安全现实状态进行监测，以及时报警；对涉及国家经济安全趋势的远期问题进行预警预报，以及时设计和评估预案性对策。特别是后者，需要政府的高度重视，需要学术界和政府共同努力。
七、建立事关国家经济安全的重大冲突的处置机制
当今世界，一国往往难以避免事关本国经济安全的重大冲突。重大冲突指涉及国家经济安全的国家之间的战争、经济制裁、关联经济体的经济突变，以及对一国经济正常运行或持续发展造成重大损害的国内社会动荡或重大自然灾害。一些重大冲突会直接危害一国的经济安全；一些重大冲突会间接危害一国的经济安全；一些重大冲突对一国经济安全的危害方式则兼而有之。其中，战争、以经济要求为目的社会动荡、经济制裁、外资的敌意经济行为、政府政策的剧烈变动和决策失误等，都会直接危害国家经济安全；以非经济要求为目的社会动荡，关联经济体的经济突变，都会间接危害一国的国家经济安全；而自然灾害、特别是重大自然灾害，既可能直接危害一国的经济安全，也可能间接危害一国的经济安全。
战争是人类社会对抗的最高形式，对经济社会的破坏性最大，它直接摧毁对方的经济基础，瘫痪对方的经济运行，对相关国家的经济安全也会产生直接而深远的影响。如科索沃危机使南联盟损失惨重，经济倒退16年；20世纪80年代韩国爆发的工潮和英国爆发的旷日持久的煤矿工人大罢工，都对所在国的经济产生了巨大影响。经济制裁是国际社会（包括国际组织和区域性组织）或某些大国因政治、经济、军事等因素对某一国突然断绝经济关系，并限制其他国家与该国发生经济往来的强制性措施。在制裁之下，被制裁国家丧失国际市场和国际资源，经济结构骤然失衡，供求关系陷入混乱，势必威胁这些国家的经济安全。如1991年后，伊拉克多年受到美国挑起的经济制裁，经济陷入崩溃的边缘，全国有150万人因药品和食品匮乏而死亡，举国上下都渴望摆脱困境。一国政府经济政策的剧烈变动、政府的决策失误往往也会使本国经济发生结构性失调，使外部对其丧失基本的市场信心，这必然在一定程度上“自己危害自己的国家经济利益”。一国国内政治体制改革的不切实际的要求、部分民族的独立运动和宗教纠纷等导致的国内社会动荡，如20世纪80—90年代非洲国家的民主化运动、东欧剧变、前苏联解体等，都导致这些国家的经济发生了不同程度的倒退。即使历经十年变革，东欧和前苏联大部分国家的经济到现在还没有恢复到十年前的水平。自然灾害是指由于自然力的作用而给人类所造成的灾难。大规模的洪灾、震灾、火山爆发和泥石流等自然灾害和人为产生的灾害，都会对一国的经济安全产生重大影响，特别是洪灾和震灾。人为灾害，典型的是核泄漏事故。1986年4月26日， 世界上最严重的核泄漏事故在前苏联切尔诺贝利核电站发生，污染了欧洲大部分地区，瑞典检测到的放射性尘埃超过正常数的100倍。西方各国赶忙从基辅地区撤出各自的侨民和游客， 拒绝接受白俄罗斯和乌克兰的进口食品。原苏联官方4 个月后公布，共死亡31人，得放射病的203人。1992年乌克兰官方公布，已有7000 多人死亡于本次事故的核污染。灾后两年之中，损失共约120亿美元。30 公里外的“安全区”癌症患者、儿童甲状腺患者和畸型家畜急剧增加。由于这次事故，大量土地、水源被严重污染，成千上万的人被迫离开家园，切尔诺贝利成了荒凉的不毛之地。专家们认为，切尔诺贝利事故的后果将延续100年。
不难看出，重大冲突对一国经济的破坏可能是硬件性破坏，也可能是软件性破坏。前者如战争，自然灾害破坏经济的物质基础；后者如社会动荡、经济制裁、外资的敌意经济行为、关联经济体的动荡、剧烈的政策变动与决策失误等扰乱一国的经济运行。基于重大冲突对于国家经济安全的前述危害，不少国家都十分重视建立事关国家经济安全的重大冲突的处置机制，一些国家的重大冲突处置机制已产生了积极的效果。如在美国近期发生的“911”事件中，尽管纽约世贸中心顷刻塌陷，不少金融机构毁在其中，但美国政府和相关机构迅速启动了其事先建立的危机处置机制，这些金融机构迅速恢复了正常运行，这对稳定人心、治理创伤、恢复经济都发挥了积极作用。在1998年罕见的洪水灾害中，我国国家计委建立的国民经济动员体系，对于治洪减灾也曾发挥了积极的作用。在国际上，一些国家为了应对重大冲突，甚至采取强制性经济安全保障手段，以美国最为典型，如对能源和原料供应国施加外交压力，对贸易对象国以经济制裁与贸易报复相威胁，对“敌对国”进行经济封锁和技术出口审查等，以防止事态发展的对己不利；强调依靠强大的军事力量，来应付对其经济安全构成威胁的外部挑战，甚至从不讳言“用武力保卫本国经济安全”的决心。
建立国家经济安全的处置机制就是要借助体系化的制度安排、组织安排和技术安排，及时处置涉及国家经济安全的重大冲突。其中关键是要借助体系化的制度安排、组织安排和技术安排，对涉及国家经济安全的重大冲突及时进行预报，进而借助民主、科学的决策机制，迅速做出处置重大冲突的决策方案，其后要借助国家权力系统、政府行政系统、甚至是军事系统，迅速贯彻高层的处置决策。