反思“公共管理（学）”：公共行政的观点，本文主要内容关键词为：公共管理论文,观点论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早期的中国（包括台湾）行政学著作或教科书一般未对“行政（管理）”和“公共行政”作明确区分。“行政管理”之名，既是“为了避免政治上的敏感性，有意强调其管理性，是当时历史的产物”，也是学界多年认同的通俗称呼。其中的重要原因之一，可能是认为行政的政治或国家管理属性已内在地体现了“公共”内容：“公共”与国家、政治、政府管理，甚至权力行使是等价相关的。事实上，与“私人的”（private）相对应的“公共的”（public），虽然概念外延明确与直观，具体的内涵却远为复杂。如德怀特·沃尔多在《公共行政学研究》中强调了公共行政的“公共性”所包涵的合法性、公共理念、与社会区别的公共职能或公共活动、行政的常识性能。另一位行政学者尼古拉斯·亨利区别了公共性和私有性的三要素（机构、利益、参与），强调“公共性”体现为公共的机构、公共的利益和公共的参与[1]。我国学者彭和平在《公共行政管理》一书中，将“公共”行政词语的含义总结为：和私人行政相区别；明确了行政活动的目的和性质主要是为公众提供服务；强调行政所负的社会责任和义务；强调公众的参与性；强调行政活动的公开性。因此，“公共行政”一词本身的含义比“行政”一词要丰富得多[2]。行政的“公共性”研究，不仅是公共行政研究的前提和重要内容，更反映出政府活动的民主取向与基本的观念和信仰。而它们正是为中国传统行政管理所缺乏和忽视的，但却又是现代社会行政改革与发展研究不可或缺的。
如果说公共性表明了公共行政学科的性质或本质， “行政”则构成了公共行政学的研究旨趣，它要实现的是政府应该如何做，才能够实现公共目的。在西方学界，正是由于文官（公务员）体系及其精神——两官（政事）分途和“政治中立”的建立与完善，行政研究（包括行政的管理面研究和行政的组织面研究）才真正独立发展起来。其目标，一是培训合格的公务人才；二是提升政府的管理能力和效率，并且这一研究主题一直延续至将公共行政学的重点转向行政民主的价值、社会公平、调整与适应、顾客导向的新公共行政。对应来说，中国的现代行政发展才起步不久，即便已经借鉴和取得了许多有益的学科成果，“行政”研究不足仍然是现实的存在，它明显地表现在两方面：
一是从组织研究视角分析，“中国行政的内在文化缺陷：理性精神的阙如、 家长制的余风、法治理念的艰难植入和现代契约观念的淡漠”所造就的“官僚制不足”[3]：官僚制不是太多，而是太少。更主要的是中国的所谓官僚制还绝不是马克斯·韦伯所指的理性和法制化的官僚制。朱国云从社会学角度分析认为，中国社会组织中普遍存在的二元性结构矛盾（即社会组织的表层结构同潜层结构的并存，前者体现了现代组织管理的特性，而后者则因袭着传统的特性[4]。因此，不仅要在行政组织层面构建理性与法治精神，更需要在政治组织和社会组织层面构建理性与法治精神。
二是从管理研究视角分析，诸如市场经济社会中政府管理的职能定位，不仅包括实现政企分开与政事分开、合理划分中央政府与地方政府的财权与事权，而且还要实现行政机关内部决策职能、执行职能、监督职能的分离与调控方式的转型；还包括行政管理过程中如何兼顾效率、公平、公务员积极性三者的平衡，科学与依法的政府决策、行政执行和监督模式，以及政府能力的提升、有效有限政府的建构。而这些问题的解决对政府公共性的发展十分重要。因此，中国与西方国家相比，尚面临“行政”理论调整完善和适应转型社会变革要求的双重压力。
目前国内的“公共管理研究热”，正在引起越来越多的学者的反思，他们既要试图说明公共管理究竟是什么，也要阐明何为真正意义上的公共行政。不可否认，正是这两字之差，对公共行政的重新审视便从来没有像如今这样急迫和得到重视。例如张康之在详细分析“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”三者概念异同的基础上，认为把与新公共管理运动相联系的公共管理理论作为一种新的理论范式加以吹捧很不值得。“严格地说，公共管理到目前为止还没有什么系统的理论，它的改革政府的方案只是贯彻了工具主义精神，是实用主义哲学原则的操作演练，没有什么普适意义”[5]。毛寿龙通过制度分析的方法说明了公共行政学在中文世界里多次出现类似“名实”分离（名称与学术相分离）的问题。在所谓公共行政和公共管理的名称争论之下，“人们应更多地去关心如何发展公共政策、公共事务、公共管理、公共服务的研究与教学”。蔡立辉则从库恩范式转换理论角度切入，论证了无论从范式转换的意义上，还是从新范式形成的意义上，公共管理范式兴起的观点都不能成立，也极不符合学术规范，公共管理并未超出公共行政学的特征范围。提倡公共管理是回避中国的现实状况，是借西方公共行政学范式的转换移植我国公共行政学范式的转换。然而，中国目前却还处于从过去“行政管理学”到公共行政学的范式转换，或从政治学中分离出来建立独立的公共行政学范式的发展阶段[6]。