我国重复建设的形成机理与政策措施，本文主要内容关键词为：机理论文,政策措施论文,重复建设论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F123.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1006 －480X（2002）04－0026－08
一、关于重复建设的含义
什么是重复建设？魏后凯（2001）的定义为：“所谓重复建设，是指由于生产同类产品的企业数量过多，造成全国总体生产能力出现过大、生产设备出现闲置的现象。”笔者认为，这个定义基本上概括了近年来我国学术界对重复建设的基本认识。
关于“重复建设”一词，几乎无法从西方经济文献中检索出来。在传统的完全竞争理论中，由于忽略产业进入和退出障碍，重复建设的概念是不存在的，因为以利润最大化为追求目标的企业绝不会在长期得不到正常利润的情况下坚持不退出；反之，企业进入一个行业越多，说明这个行业的竞争越充分，经济就越有效率。这种理论当然不能解释随着技术进步和管理组织的发展而带来的规模效益问题，更无从解释经济竞争的动态过程。因此，依据这种理论否认重复建设的存在是没有道理的。
从发展过程来看，重复建设是我国各地区工业发展中长期存在且至今仍没有很好解决的问题。站在政府的立场，重复建设是政府对其控制企业面临的产成品大量积压、生产能力严重过剩等困境而给予的一种评价，其隐含的政策观点是不能容忍这种境况的继续存在，必须尽快进行政策干预。在这里，政府的评定标准不一定是社会福利水平，而是以政府税收减少、大型国有企业经营亏损和职工失业等为主要评定因素；非国有的一些企业，尽管在重复建设的行业中获得了竞争优势，但在某些政府领导人的心目中，它们属于典型的害群之马，是必须首先关闭的对象。（注：这些企业或多或少都有偷税漏税、非法雇工、环境污染等问题。尽管有的问题十分严重，但笔者对于政府据此关闭这些企业的理由仍然不能苟同，因为这更多的属于这类企业与社会各界的损害赔偿问题，把以合法程序进入市场的企业以民事理由强制清退是政府的一种自我否定行为。据笔者的调查，现在业已被关闭的河北省南部数百家小平拉玻璃厂与其说是造成了不可饶恕的环境污染，不如说是他们的成功直接损害了一些大型国有企业如洛阳玻璃厂、耀华玻璃厂的切身利益。）对于应当关闭哪些企业，政府领导人似乎是依据简单的“先来后到”原则，或者是根据生产规模标准将一些企业划归“五小”企业（注：“十五”计划以及中央有关文件一再强调消除重复建设的要求，国家经贸委会同有关部门也制定了一系列的相关政策法规，如《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批）、《工商投资领域制止重复建设目录》（第一批）、《关于关停小火电机组有关问题的意见》和《管理清理整顿小玻璃厂水泥厂的意见》等。）加以关闭；而对于那些无论税收还是就业量都占很大份额的老牌国企，（注：主要是国家分享大部分比例的增值税，所得税则因为这些企业的亏损无须缴纳。）政府的要求则宽松得多，甚至有的由于污染严重损害了周边居民生命健康也得到政府默许。这种带有偏见的政策调整的结果，必然造成对经济效率的损害。致使真正应当由政府管理的环境、就业问题依然没有解决，反有可能因表面上已经清退了所谓的“害群之马”，执法者变得更加麻木。（注：例如，政府关停并转污染企业的做法，实际上应当是一种环保执法行为，不应涉及企业的取消和强制退出问题。根据国际经验，对环保问题最有效的办法是进行征税和损害赔偿，但这要求相应的法律制度和污染监管体制。）
怎样衡量重复建设的程度？按照国际上公认的标准，一个行业的开工率若降到75％以下，就算是发生了生产过剩的经济危机。但是生产能力利用率是一个伸缩性很大的指标。（注：例如一台机器可供使用一段时间，这段时间机器的运行时间不同，就有可能获得不同程度的利用率；如果在这段时间内机器的使用时间固定不变，而机器的运转速度不同，也可能获得不同的设备利用率；即使在这段时间内机器的使用时间和运行速度都不变，还可以通过这台机器最高和最低产量所使用的投入变动来解释设备利用率。）这固然有些苛求，一个地区的某种产品甚至行业发生了普遍的生产能力过剩问题，肯定是不正常的现象。从经济理论出发，可以考虑用更为中性和符合学术规范的“过度竞争”（Excessive Competition）概念取代重复建设概念，这种考虑进入、退出障碍的做法更便于对生产过剩现象进行经济学分析，并在理论分析的基础上提出相应的政策建议。
二、重复建设产生的理论解释
考察一个拥有n（n＞2）家企业、生产同质产品、 且企业自由进入或退出的库诺特竞争（Cournot Competition ）二阶段博弈的寡头垄断市场结构。可以认为，该产业的潜在进入企业首先在第一阶段决定是否进入；假如决定进入，紧接着决定生产多大的产量。假定各个企业具有相同的严格次可加
已知反需求函数P′（·）＜0，企业i其利润随着竞争企业的总产出量的增大而下降。如果竞争企业的产量超过一个临界值Q[0][,－i]时，企业i无论选择什么样的产量，其利润也必然是负值，即
假定各企业按照库诺特方式展开竞争，由于各企业是对称的，故所设定的反应函数R[,i]（Q[,－i]）对于所有企业都是相同的。根据企业追求利润最大化的基本假设，我们可以得到下列方程式：
以qi＝R[,i]（Q）表示调整后的反应函数，则R[,i]（·）就满足：
R[,i]（Q）＝R[,i]（Q－R[,i]（Q））（4）
而且，在R[,i]（Q）＞0时， 可将其定义为满足利润最大化的一阶条件：
由于假定库诺特形式中的企业是对称的，所以谋求的库诺特博弈均衡也应当是对称的。因此，可以将（8）式表示为企业数目n和代表性企业q[*]（n）所构成的均衡配置［n,q[*]（n）］。令Q[*]（n）表示均衡时该产业的总产出量，R[*]（·）表示代表性企业的反应函数，则下面的等式必然是成立的：
Q[*]（n）＝n·q[*]（n）＝n·R[*]［Q[*]（n）］（8）
令П[*]（n）表示均衡时各企业所获得的利润，根据定义，
我们放开企业数目这一条件，考察自由进入时的库诺特分析。假设刚开始时，企业数目为n，各个在位者能够获得正值的超额利润， 必然诱发市场进入。当企业数目增大时，会产生以下效果：
第一，由于各企业之间生产的战略替代关系，当进入者进行增量生产时，各个在位企业的均衡产量由q[*]（n ）向各个企业利润为零的产量q[*]（n[,f]）趋减。
第二，产业整体的产出量增大，由此导致市场价格的下降，其原因在于企业对产业总产出的反应函数负值的斜率。
第三，代表性企业所获得的利润由垄断利润向零趋近。
假定当企业数目正好等于n[,f]时，各企业的利润为零，才不会产生新企业的进入或既存企业的退出，称为“自由进入均衡”（Free－entry Equilibrium）的均衡数目，它与代表性企业的均衡产出量q[*]（n[,f]）共同构成的库诺特形式的竞争均衡配置。根据定义，（n[,f]，q[*]（n[,f]））满足以下条件：
由于前面假定的成本函数的次可加性，即存在规模收益递增，各个企业的平均成本曲线向右下降。由此我们可以发现，自由进入均衡下的各企业在生产上很难竭尽其规模经济，因而不可能成为符合帕雷托最优标准的资源配置。
如果企业数目在n[,f]的基础上进一步增加，其经济福利水平该如何变化呢？根据局部均衡分析原理，我们将消费者剩余S[c]和生产者剩余S[p]之和即社会总剩余作为判断经济福利的标准。当产业内的企业数目为n时，第二阶段子博弈的产业均衡产出量为Q[*]（n）。依据对反需求函数P（·）的积分形式，消费者剩余可以由以下公式表示：
假定政府出于各种目的诱发企业的进入，发展地方经济或者促进竞争。这样做会使产业中的企业数目增加，现有企业支配市场价格的力量下降，市场价格也相应降低。由此产生的消费者剩余的增量与价格变动之前的消费量Q[*]（n）成正比：
△S[c]＝Q[*]·（－△P）（15）
生产者剩余的变化由既存企业与新进入企业的利润变化量之和构成：
其中各个既存企业利润的变化量又可分为两部分：一是新企业的进入导致原有企业改变其供给量引起的利润量的变化，即｛P[*]（n）－C′［q[*]（n）］｝△q；二是新企业进入引起市场价格变化，因而给各个既存企业利润带来的影响，它等于q[*]（n）·△P。这样社会总剩余的变化△W为：
（17）式表示由于企业进入所引起的总剩余的增加量，亦即促进竞争所引起的经济效果。假定不存在企业按低于边际成本定价的情况，由于△q是一个负值，故上式的左项为一个负数值。对于右项，n＜n[,f]时，为大于零的正值；n＝n[,f]时，由于各个企业的利润Π[*]（n）为零，故右项为零值；n＞n[,f]时，Π[*]（n）△n应是一个负值。那么，重复建设的措施导致经济趋向劣化的配置。而在规模收益递增的行业，各个企业本来就不能用尽其规模经济，新企业的进入使这种规模经济的利益更为减少。因而不仅未能带来竞争增进经济福利的效果，反而由于生产过剩和重复建设减少了社会福利水平。
因此，根据经济福利准则，最优的企业数目应该低于前述的均衡企业数目n[,f]，否则就属于发生了重复建设。但这种结论只是限于同质的、战略上相互替代的静态分析框架。对于异质产品，特别是具有战略互补关系的产品生产，（17）式的左项将可能是正值。对生产者来说，战略上具有互补关系的新企业的进入可以促使产业整体以及各个企业平均产量的增大；对于消费者而言，可以带来已有产品消费的效用水平的提高或享受到产品多样化的好处。这些都有可能提高社会福利水平。
上面的分析并没有考虑企业生产能力的退出障碍。（注：退出障碍与行业中的企业数目以及生产能力正向相关。）根据我们的假设，在企业退出障碍不明显的情况下，自由竞争的企业一般不会发生重复生产、重复建设问题。造成重复建设的原因，主要是政府出于不同目的政策性介入的结果。而对于在国民经济中拥有大量政府控制下的企业的国家来说，重复建设似乎是一个不可避免的问题。
三、对我国重复建设产生的制度分析
1.产业放松管制与行政垄断并存
改革开放以来，随着我国经济社会发展战略的转轨和经济体制向市场经济的过渡，我国的产业管制出现了显而易见的松动。这一方面促进了原有产业规模的扩张，另一方面也造成了一些产业的过度进入。与此同时，行政垄断在我国仍然是一个普遍的现象。例如，一些资金占用量巨大的产业如邮电通信、能源、汽车、电力等行业不同程度存在着严重的准入限制；从区域看，地区封锁、画地为牢的“块块”垄断现象，近年来在一些地区也时有发生。不同于发达市场经济体制下的生产集中形成的垄断，我国的行政性垄断表现为政企合一的体制性垄断，具有强烈的超经济性、保守性和封闭性，并广泛存在于公有制经济特别是国有经济中，是当前体制转轨过程中行政权力加市场力量而形成的特殊垄断，亦即“行政性市场垄断”。
行政性市场垄断从两个方面加剧了工业投资领域的重复建设问题：一方面，由于中央政府只是对已经出现过度竞争的产业放任进入，而对所谓“关系国计民生”的“重点”产业实行严格的进入限制，造成这些部门企业经营上的低效率以及对消费者剩余的剥夺，致使大量社会资金因为不能得到正确的“疏导”而被迫涌向企业数目已经过多、生产能力已然过剩的产业，反而进一步加剧了这些产业的重复建设；另一方面，政府为发展地方经济实行的干预措施加剧了一些行业的重复建设，除了上面分析的地方政府实行区域封锁外，地方政府还通过对中央政府“上有政策、下有对策”的策略性行为，帮助企业瓦解某些进入壁垒，保护地方市场，甚至通过自己与企业的“父子”式关系挽留甚至阻止严重亏损甚至行将破产的企业退出，是当前我国一些产业发生重复建设现象的最重要的原因。因此，发生于我国的重复建设并不能归结于产业管制松动以及一些人认为的政府政策性介入不足，恰恰相反，正是由于政府过多地介入了竞争过程，才造成了如此大范围的重复建设问题。
2.财税体制与地方政府竞争
改革以来，中央与地方长期实行“分灶吃饭”的体制，从利益机制上刺激了地方政府行政保护下的重复生产、重复建设。其结果是，一些本应在市场竞争中遭到淘汰的低水平小规模企业得以长期生存，而一些达到规模生产条件的大企业和优势企业由于无法冲破行政壁垒的封锁，使大部分生产能力闲置浪费。
从1994年开始，我国开始进行分税制的改革，实行以征收企业增值税为主体的流转税制度。增值税属中央与地方共享税，地方可以从多项税收中分享到38个百分点，因而地方千方百计突破中央宏观产业政策，挤上项目，开辟财源。财力的限制有可能诱使项目投资的进一步小型化、分散化以及在融资过程中采取不正当手段。由于上面的问题，分税制在调整中央和地方关系、优化资源配置和产业结构合理化等方面的作用还没有完全发挥出来。反过来，如果将对企业征收的增值税改为在产品最终消费地向消费者征收消费税，即使是中央与地方共享，也会促使地方政府把注意力转移到改善经济建设环境和市场消费环境上来，地方保护主义与地方封锁的问题也会得到解决。
3.国有企业治理机制缺陷与过度投资
我国经济中的过度投资现象，主要存在于国有经济特别是国有企业当中，而国有企业的最大问题是“所有权虚置”。这样就给国有企业在职经理或相关的政府官员提供了一笔价值不菲的控制权收益，以及对货币收益的事实上的占有权，而货币收益的占有权是通过控制权来实现的。失去了控制权，对政府部门或厂长、经理来说，就意味着失去了一切。由于在国有企业中对控制权丧失缺乏必要补偿，政府部门或厂长、经理为保证自身利益的最大化，往往对可能导致控制权丧失的企业并购等重组行为采取强烈的抵制和排斥态度，这是形成重复建设的产权基础（张维迎，1998）。因此，只有从根本上改革产权制度，使得经理的个人收益与企业价值更为对应，或创造出有赎买积极性和能力的股东，才能从公司治理机制上推动消除重复建设的公司重组行为。
大股东对中小股东利益的剥夺动机刺激了国有控股上市公司的过度投资和重复建设现象。我国大量的国有控股上市公司虽然从表面上进行了转制，但其公司治理机制同纯粹的国有企业相比并没有发生本质变化。由于上市公司中普遍存在着国有股“一股独大”的现象，公司被控制在地方政府大股东或高层经营人员手中，一个效率很低甚至会明显亏损的投资项目，只要大股东或经营层的私人利益足够高，能够抵消其应承担的现金流收益损失，对他们而言就是有利可图的。过度投资给公司价值带来损失，正是中小投资者需要额外负担的一笔成本。
4.结构性冲击与产业过剩生产能力
“结构性冲击”在这里表达的具体含义有两点：一是由于需求萎缩所导致的能力过剩为主要特征的重复建设问题，集中发生在某些时期、某些行业和某些地区；二是这些行业、地区的不景气是结构转换致使的，靠企业自身的努力不能使境况好转。国际经验表明，当一个国家工业化水平达到一定程度时，传统产业会显现出竞争力下降、出现行业性困境的问题，结构调整势在必行。当结构变化剧烈而涉及对象的范围集中时，市场的调节能力就显得缓慢和不足，需要政府制定有关政策来减少调整的阻力和冲击。在本世纪初期，伴随着经济全球化的推进和加入世贸组织，我国将要经历工业化过程中经济和社会结构变动最为剧烈和体制转轨中最为艰难的阶段，工业的产业结构、企业组织结构、区域布局和参与国际分工的形态都将有重大变化。这些变化对传统产业产生重要影响，不可避免地打破他们此前一直遵循的发展模式，迫使他们进行结构调整。当然，调整过程将是痛苦的，因为调整不仅意味新投资、新市场和重新就业等变化，而且还包括企业的退出，这对于当事的地区、企业以及相关的人员来说是非常痛苦的。
5.我国企业退出障碍的制度原因
企业退出的制度性障碍主要来源于三个方面：一是政府特别是地方政府对企业施加的压力。地方政府上各种项目的本意在于增加地方财政收入和解决就业等问题，如果企业因经营不好或困难就要求退出或申请破产，地方政府本身的利益不可避免地要受到影响，因而一般会加以劝阻或明令禁止。二是来自于国有专业银行方面的阻力。作为国有银行的领导人，一般决不希望在自己的任期内核销不良信贷的损失，必定会竭尽全力阻止企业的退出和破产，而宁愿拖后至下一任期的其他领导人。三是来自企业职工的阻力。在养老、失业、医疗保险等社会保障体系还没有得到完善之前，企业退出意味着剥夺了过去曾是“铁饭碗”的有关职工的基本生计，特别是那些家族性就业的职工所面对的生存压力更加严峻。
市场体系的相对落后带来的企业退出障碍。市场竞争是残酷而激烈的，特别是在重复建设的情况下更是如此。通过“优胜劣汰”和“适者生存”的优化选择，在竞争中失败的企业及其生产要素需要通过市场实行兼并、破产和转移。但我国的资本市场很不发达，有组织的股票市场支持产业和企业发展的目标不明确，从事证券中介服务的中间机构缺乏必要的机制约束，“包装上市”、信息造假行为倾向明显。劳动力市场也很不完善，特别在我国这样一个劳动力资源极其丰富、劳动力就业受需求约束明显的国度，劳动力流动的限制因素很多。这意味着一旦由于企业退出而使劳动力失去了工作，再就业的问题将是极为严峻的。
四、解决重复建设的政策措施
鉴于政府在我国投资领域重复建设的角色定位，政府最主要的职责是要大力发展教育、促进技术进步、加强基础设施建设投资、防止环境恶化、建立和维护社会保障体系，而至于企业进入、竞争、退出等活动要逐步由企业自己来完成，政府要逐步建立一套法律体系予以保证。
具体来说，考虑到我国多数产业特别是制造业严重的重复建设态势，通过企业兼并、转产和破产等企业退出行为减少过多进入的企业数目，将过于分散的生产能力集中起来，这是实现我国产业有效竞争的必要途径。企业转产可以通过新建形成新产品生产能力实现，也可以通过资本市场的并购进入新产品市场。转产过程中需要淘汰旧的专用设备，对企业员工进行重新培训，购置进入新市场的资本设备，需要政府给予相应的信用融资政策援助，促进资源在产业间的顺利流动。破产是企业退出的直接行为，随着产业竞争态势的日趋激烈，必然会有越来越多的企业通过破产的方式退出市场，需要相应的资产产权、劳动力市场的完善和社会保障体制改革的支持来顺应这一变化。企业兼并是企业退出的另一种重要形式，从实现有效竞争的目标着眼，在我国应该鼓励企业间的横向兼并以适当提高产业集中度，尤其是大力整合规模经济效益比较显著的产业，将原先缺乏最低有效规模的企业联合起来，促进一批代表国家竞争实力的世界级企业的成长。
设计维护市场机制作用、实现我国产业的有效竞争目标的政策，反垄断是一个不容回避的议题。垄断有垄断结构和垄断行为之分，反垄断的指向应是垄断行为而不是垄断结构（戚聿东，1997）。在我国应特别注重消除行政性垄断行为。作为实现产业有效竞争的政策性考虑，应当严格限制出于垄断目的限制竞争并导致重复建设的各种垄断行为“合法”存在。要解决行政性垄断行为，除了通过经济立法的形式解除对一些行业的进入限制外，还需要通过完善国有企业和国家控股上市公司治理机制，改革现有的财税体制消除行政部门来自行政干预的利益激励。当然，精简政府机构，转换政府职能，建立市场经济条件下的“小政府、大社会”体制，可能是消除行政性垄断的更为“治本”的措施。
作为政府基于反垄断目的而干预市场结构的措施之一，降低进入壁垒或制止其上升是促进竞争的一项有用的手段。但是，自然的低进入壁垒或政策性降低进入壁垒可能会导致新企业的过度进入和重复建设，引起产业经营状况的恶化，这在我国已有教训。提高进入壁垒或创建政策性进入壁垒虽然可能缓解由于重复建设带来的产业经营不利状况，但剥夺和限制了潜在竞争者的进入机会，有悖于机会均等这一自由竞争的最基本的原则，因而有可能破坏竞争在促进资源配置效率方面的基础性作用；另外，提高政策性进入壁垒虽然有可能改善产业中现有企业的竞争境况，但会引起社会成员之间的再分配问题；如果政府机构以消除重复建设为借口，对企业进入进行所谓的“相机抉择”，可能会诱发政府官员的各种“创租”活动，其后果将更为严重。因此，重要的不是降低或提高进入壁垒，而是清除政策性壁垒带来的不利影响，恢复产业所既有的基于技术经济特点的自然壁垒，这是我国产业走向有效竞争的必要措施。从一个较长的时期考虑，今后应把消除过高的市场退出壁垒作为解决重复建设、实现我国产业有效竞争的关键措施。政府政策的侧重点除了坚决拆除行政性退出壁垒，还应注重完善生产要素市场特别是资本市场体系和机能，减少由于市场组织的相对落后给企业退出带来的市场成本。对于已经发生重复建设且出现持续性生产能力过剩的衰退型产业，政府政策应致力于促使该领域的劳动力和资本等向工资率、利润率更高的其他产业顺利转移的产业援助，通过对企业技术上、经营上的指导，帮助企业筹集转产资金的融资，以及对转行的劳动者进行职业培训及其他援助措施等，都是非常有效的政策。
解决过度投资所带来的产业重复建设问题，政府政策应注意将产业发展与产业布局调整结合起来。这主要涉及两个问题：一是如何处理大中小企业的竞争关系；二是如何处理农业产业化与城市工业发展的关系。借鉴国外发达国家的成功经验，解决大中小企业恶性竞争关系的出路是实行由大企业向中小企业分包零部件或生产工艺的系列下包制，即在大企业周围聚集一批为之协作配套的中小企业，建立起比较稳定、有序的协同竞争关系以替代现有的重复性竞争。农村产业化应把农村和城市结合起来，充分利用城市现有生产能力，或就地联合，或异地转移。在统一的工业化和市场下考虑产业布局。如果能够在实行规模经济的同时，通过企业间专业化协作的改组，妥善处理好生产力的合理布局问题，则以重复建设为特征的生产浪费现象必然大大减少，有序而又不失效率的产业有效竞争的局面将会尽快来临。