公推公选的价值理念与制度意义——以南京市的创新实践为研究对象，本文主要内容关键词为：南京市论文,研究对象论文,公选论文,理念论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.3
［文献标识码］A ［文章编号］1672－1071（2010）02－0083－06
干部人事制度改革是我国政治体制改革的核心内容，也是推进中国特色社会主义政治文明的关键环节。胡锦涛总书记最近强调指出：要毫不动摇地推进干部人事制度改革，既要积极探索创新，又要稳妥有序推进。[1]新形势下干部人事制度改革的目标，党的十七大表述为：“形成干部选拔任用科学机制”，[2]党的十七届四中全会表述为：“形成充满活力的选人用人机制”，[3]《2010－2020年深化干部人事制度改革规划纲要》则明确提出了“逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度”的目标。[4]上述三种表述虽然文字有所不同，但其核心内容完全一致，这就是要在党管干部原则下建立民主、公开、竞争、择优的干部选拔任用科学机制。在干部人事制度改革已经取得一系列重大成果的今天，及时地完善制度创新成果并进行科学的制度安排，是进一步推进干部人事制度改革的必然要求。南京市在多年实践的基础上，率先将公推公选这一制度创新成果进行制度安排，定向、全面地运用于市管正职领导干部的选拔任用，并取得了良好的实践效果。南京的实践表明，科学的选人用人机制，应该是科学的制度理念、科学的制度设计、合理的制度适用和系统的制度安排的统一，公推公选正是在这个意义上不仅为选拔任用党、政重要领导干部提供了科学的制度安排，更为现行各种干部选拔制度的融通、整合提供了有益的思路参考。因此，不断探索、研究、完善公推公选的制度模型，为进一步推进干部人事制度改革提供科学的制度选择样本，是很有意义的。
一、公推公选：在整体推进中从局部试水走向制度安排
公推公选是一种公开推荐、公开选拔领导干部的制度，南京市是率先进行公推公选试点的地方，从2003年在全国首先用公推公选的方式选拔副厅级领导干部以来，几年中南京先后多次运用公推公选方式选拔了20余名市管正职领导干部，积累了大量的实践经验。党的十七大以来，南京市以科学发展观为指导，根据十七大提出的干部人事制度改革总体要求，干部人事制度改革向完善制度架构、推进制度安排、探索制度实现形式的方向深化，公推公选作为一种制度创新成果，也在实践创新中不断完善。
一是公推公选实现了从局部试点到制度安排的飞跃。多年的实践表明，公推公选是党、政正职领导干部、特别是选任制干部选拔任用的较好形式。在总结多年实践经验的基础上，2008年2月，南京市对公推公选进行制度性突破——新一届47名市政府组成人员全部采取公推公选的方式选拔产生，同时民主推荐区县委书记职位人选4名。2008年3月底，首次全面公推公选市政府组成人员取得圆满成功，公开推荐的人选在人大均获高票通过。自此以后，南京市又不断对新空缺的区长职位、市政府组成人员职位和其他市管正职领导职位进行公推公选，一些技术要求高的职位还面向全国选拔，均取得圆满成功。完全采用公推公选的方式产生市政府组成人员和市管正职领导干部，这在南京市是第一次，在全国也是第一次。这一举措标志着公推公选在南京已经从局部的试验成为选拔任用党、政正职领导干部的规范性的、常态化的制度性安排；这一举措以特定的干部选拔制度形式适用于特定的职位类别，也标志着干部人事制度改革在科学化方面有了一个新的飞跃。
二是制度设计注重用程序民主确保结果公正。制度安排的基础是制度设计，制度产生公信力，“只有注重制度设计，靠制度选人，才能更好地体现公平公正，最大限度上实现好中选优、优中选优。”[5]南京市公推公选的成功实践得益于日臻完善的制度设计。南京市公推公选制度充分体现了“民主、公开、竞争、择优”原则，这就是以民主为基础、公开为前提、竞争为手段、择优为目标，并形成了鲜明的制度特色，这就是以程序民主确保结果的公正性，以结果公正提升用人的公信度。保证程序民主并严格执行程序是南京市公推公选取得成功的关键环节。依据不同的情况，每次公推公选的程序可能会有不同程度的调整，但报名审查、民主推荐、驻点调研、演讲答辩、组织考察、市委常委会和全委会差额票决、任前公示、依法任命则是必经的程序。从严密的程序设计中，南京市的公推公选制度设计显现出几个鲜明的特点：第一是更加注重扩大干部任用中的民主，在公推公选的每个程序中都着力扩大民主，用程序民主保障结果公正。特别是相当数量的干部群众代表不仅参加竞职过程，而且具有评议权，保证了在干部任用上话语权的民主平等。第二是更加注重对干部初始提名方式的改革，两轮民主推荐程序是公推公选的核心程序，首次民主推荐由市管正职以上领导干部（可扩大）对资格审查入围者进行全额定向推荐和测评，根据推荐结果，按照各职位人选得票高低，按预定差额比例确定推荐人选；二次民主推荐，由市委委员、候补委员及副市级以上现职领导干部以无记名方式对初荐入围人选进行第二次民主推荐。实践表明，“两轮民主推荐”的程序设计是有效解决干部选拔中初始提名权问题的好办法，为公推公选制度的成功实施奠定了基础。第三是更加注重在干部人事制度改革中的依法办事，在公推公选政府组成人员过程中，人大常委会全体成员提前介入，参与民主推荐、演讲答辩等关键环节，更好地了解到了市委推荐人选的产生过程，全程掌握推荐人选的具体情况，推荐候选人确定后，按照干部管理权限进行组织考察、依法依章进行任命，政府组成人员提请市人大常委会依法任命，党内干部任用按党章的规定进行，并实行任前公示。南京市公推公选制度有效地实现了党管干部、扩大民主、依法办事的有机统一，有效提升了选人用人公信度。
三是竞争形式更加突出公开性、公正性和科学性。干部人事制度改革的目的是选出德才兼备的优秀人才，如何在增强竞争性的同时提高竞争的科学性是能否实现择优功能的关键。为了防止高分低能的“考试型”官员占据重要岗位，并适应新形势对领导干部综合能力的高要求，南京市在总结本市和各地经验教训并借鉴中外竞争模式的基础上，对提高干部竞争的公正性和科学性进行了新探索。第一是对不同职位采用了不同的竞争内涵，对于领导干部的竞职实现了从知识竞争向能力竞争的转变。在公推公选中取消了传统的笔试环节，而代之以驻点调研、演讲答辩的形式，这样的程序安排能够更好地反映竞职者分析问题、解决问题和实际工作的能力，有效地防止了高分低能的考试型干部占据重要职位，既适应了执政能力建设的要求，也更符合领导干部的职责要求。第二是对竞争过程采取公开透明化处理，提高竞争的公正性。南京市正局级干部公推公选在全国首次以电视直播的形式进行演讲答辩，“电视竞选”引起了广泛的社会影响，这一形式将竞争的全过程公之于众，以主动接受监督的勇气昭示了竞争的公正性，受到了社会各界的好评。第三是对竞职者的评判形式进行大胆创新，大大提高了评判的科学性。十七大以来，南京市在公推公选的竞职评判上创新了两种主要形式：一种是不设考官组的无领导评判团模式，演讲答辨现场来自社会各界的群众代表、企业代表、干部代表、党代表、人大代表、政协委员和市四套班子领导一起共同组成了一个有广泛代表性的200名成员的无领导考官团，他们可以直接向竞争者提出问题，并根据自己的判断独立地为每个竞争者打分，得分排名前3位的人选，将提交南京市委常委会、全委会分别进行差额票决。另一种形式则是个人演讲和无领导小组讨论相结合的新形式，这种形式既设置考官组，又组织干部群众代表参加。考官组按照“权威、专业、公正”的原则分职位组成，每个考官组7—9人，包括国内行业权威、知名专家，国家部委和省委省政府相关部门领导，市委市政府分管领导等。每个职位另按照“知情、公正、广泛”的原则抽取各界别和职位所在单位共70名干部群众代表，演讲答辩结束时，考官组对竞职人选进行评分，干部群众代表对竞职人选进行民主推荐投票。对不同职位按不同权重综合得分和得票的情况，确定每个职位的前3名作为组织考察对象。这两种考评新形式虽然侧重点各有不同，但一个共同的特点是考官的人数更多，考官的来源更广泛，从而使评价结果集中了社会各界的意见，无疑会更加科学、更加公正。
公推公选的制度安排，较好地实现了“组织认定和群众认可的统一”，“让选人用人权在阳光下运行”，[6]既实现了使优秀人才脱颖而出的制度目标，也对领导干部形成了强大的民意压力，而当“干部觉得来自群众的压力越来越大的时候，就是我们的体制越来越好的时候”，[7]这种压力促使了领导干部执政导向的转变，并由此得到了群众广泛的认同。2009年公推公选市政府组成人员一年以后的调查数据表明，南京市各界群众对组织工作的满意度达到80％，市委全委会对干部选拔任用的满意度和对防治用人不正之风的满意度均达到94.1％，这个数据从群众公认和组织认可两个方面都肯定了公推公选作为选拔党政主要领导干部的基本制度形式是可行的。
二、公推公选：在实践创新中彰显干部人事制度改革的核心价值理念
政治录用功是执政党的基本功能，如何选人用人，既是执政党执政能力建设的重要内容，也是执政党治国理政的根本。一个科学的人才选拔任用机制就在于这个机制所秉承的核心价值理念必须既是与政党的根本执政理念相一致的，也是为实现政党的执政目标服务的，这正是干部人事制度改革的基本价值取向。南京市公推公选的成功实践表明，公推公选制度正是在党管干部的根本原则下，适应了新形势下选拔任用党政主要领导干部的内在要求，充分体现了干部人事制度改革的核心价值理念。
第一，公推公选制度彰显了民主的精神。干部选拔任用的过程本质上是在党的领导下由人民群众向干部授权的过程，因此，民主化是干部人事制度改革的核心目标，扩大民主始终是改革开放以来干部人事制度改革的主旋律。但是民主的真实意义在干部选拔任用实践中却常常受到挑战，干部工作中的民主常常被象征化、形式化、甚至异化为“民观”。公推公选的最大特点就是真正实现了用民主的方法选人，从而有力地推进了干部选拔任用中的民主化进程，为破解干部选拔任用中的民主难题提供了新思路。公推公选制度通过建立规范化、程序化、公开化的民意表达机制，把以初始提名权为重点的知情权、参与权、选择权和监督权真正回归群众，在“公”、“推”、“选”三个核心环节中都体现了民意的诉求、民主的选择，在每一个环节中都以阳光操作的公开性切实保证了民主的实现，从而在干部选拔任用过程中以群众公认的形式实现民主的价值开辟了一条创新之路，真正实现了由“少数人在少数人中选人”向“多数人在多数人中选人”的转变。
第二，公推公选制度彰显了法治的精神。民主的权威只有通过法治的途径才能得以实现，事实上一些干部人事制度改革措施在实践中走样的根本原因就在于法治精神的缺失，使民主的本意变成了领导的意志。通过法治精神来实现民主目标，正是公推公选制度在实践中获得成功的基本原因。严格的规则意识，严密的制度设计，是公推公选制度的重要特点。“组织行动基于规则”，“规则为适当性行为施加了认知和规范限制。”[8]公推公选制度的每一个环节都体现着法治的精神，从制度创新的逻辑起点上，就将依法办事、按章行事贯穿于制度实践全过程，就是严格用《党政领导干部选拔任用工作条例》等法规确定的原则来对公推公选这个组织行为加以认知和规范限制，从而使公推公选的创新实践既坚守法律、规章的原则要求，又在制度的意义上保证法律、法规的要求表现为实践中的刚性执行。公推公选制度创设了一套完整而科学的运行程序，民主推荐、公开竞职、组织考察、确定人选等每一个环节，都在公开性的原则下严格按照制度的规范运行，防止了程序的空转和虚转现象的产生，真正实现了制度选人的功能。
第三，公推公选制度彰显了科学的精神。干部人事制度改革中的科学性要求，就是要在民主、法制的基础上，通过有效的制度安排使人才选用机制符合人才的成长规律、培养规律和选择规律，从而在政党政治录用中实现忠诚与能力的兼得。公推公选是以竞争为基本特征的制度，其科学性突出地表现为对规律性的把握上。“公推”的制度设计将人才的选拔机制和人才的培养机制有机地结合起来，既符合人才的成长规律，也符合执政党的人才录用要求。“公选”的制度设计将人民民主与党内民主有机地结合起来，既符合中国特色民主政治发展的规律，也符合人才选用的广泛认同要求。而“公推”与“公选”共同的一个科学性基础则是公开竞争、择优录用的制度设计，这一制度设计将公开平等的竞争择优引入制度的每一个环节，成为公推公选制度的核心，这就使公推公选既符合人才选拔的一般规律，也符合人才素质的时代要求，如候选人电视答辩形式的运用，形成了更科学、更有效的综合能力竞争机制，为择优奠定了基础。科学的制度设计使公推公选制度最大限度地避免了人才选用过程中的片面性、盲目性和随意性，实现了政党意志与人民意志的统一、干部培养与干部选用的统一、政治品格与领导才能的统一。
公推公选所展现出来的制度理念，充分体现了改革开放以来干部人事制度改革的核心价值理念，是用科学发展观指导干部人事制度改革的生动实践，也是以人为本理念在干部制度中的充分体现。
三、公推公选：在科学化意境中实现了多轨制困境下的定向突围
从构建中国特色社会主义干部人事制度的意义上说，公推公选制度既为党政主要领导干部的选拔任用提供了一个有效的制度选择，与此同时，南京市公推公选制度所体现的以不同的选拔任用制度适应不同的职位要求的科学精神，也为解决目前干部人事制度改革中存在的难点问题、为“完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔班干部方式，突出岗位特点，注重能力实绩”，[9]提供了一个可行的参考路径。
改革开放以来，我国的干部人事制度改革取得了丰富的制度创新成果，丰富的制度成果在促进干部人事制度走向民主、公开、竞争、择优的同时，也形成了目前在干部人事制度中多轨并存、多元并举、选择性过强的现状，而干部选拔任用制度中多轨并行的情况一旦被人理性运用，就将产生严重的道德风险。目前在干部人事制度改革中的难点不是民主不足的问题，而是民主不真实的问题；不是公开不足的问题，而是选择性公开的问题；不是竞争不足的问题，而是竞争不公平的问题；不是监督不足的问题，而是监督虚化的问题。而所有这些问题的源头，在于干部选拔任用制度多轨并行中必然形成的制度缝隙已经日益明显，已经很容易被人借着制度的名义而理性利用。一个不容回避的现实是，近年来出现的用人腐败案件，都是在制度的名义下进行的。制度创新层出不穷，制度运行自由无序，已经成为干部人事制度改革中的一个困局。如何突破这一制度困局，如何科学整合多年来干部人事制度改革中形成的制度创新成果，将成为进一步推进干部人事制度改革的一个突出难题，而公推公选正是在科学的制度安排意义上为解决这个难题提供了一个制度模型。
第一，公推公选通过制度定向适用的科学安排，为解决多轨制状态下干部选拔任用制度适用的不确定性和选择性提供了新的思路。从1986年党中央下发的《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，到1995年党中央颁发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，再到2002年中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，党内法规意义上的干部选拔任用的制度设计主体是通过扩大民主来完善委任制，同时引入了公开选拔、竞争上岗的新制度元素，经过不断的制度创新，形成了目前干部选拔任用制度上委任、选任、公开选拔、公推公选、公推直选和竞争上岗等制度多轨并行的制度架构，除了选任制干部相对明确地适用“依法推荐”的制度外，干部选拔任用中的制度使用只有原则要求，并无刚性规定。这就使干部的选拔任用在制度使用上存在着很大的不确定性，即使是明确适用“依法推荐”的干部，使用什么制度来推荐也存在着不确定性。这种制度适用上的不确定性带来的是干部选拔规则的多变性和不稳定性，是制度适用的选择性，是干部心理预期上对制度选择的无所适从和对制度权威性的弱化，既不利于民主功效的持续发挥，也有悖于制度建设科学性的基本要求，甚至可能被人利用在制度的名义下行权力私相授受之实。南京市对公推公选的制度安排，将公推公选制度的职位适用范围加以固化，使这一制度定向运用于党政正职领导干部，事实上就是试图通过制度整合的路径，将政府组成人员、市管正职领导干部等党政主要领导干部的选拔任用的制度适用，从多轨变成一轨，从不确定变成确定，从而使得在党政正职领导干部的选拔任中，形成制度不能选择、程序严格遵循、运行必须公开的科学制度安排。实践表明，这样的路径选择是合理的、科学的，也是有效的。
第二，公推公选通过制度内涵的科学定位，为解决多轨制状态下公开选拔面临的制度性困境提供了新的路径。公选制度是改革开放以来在干部人事制度改革中出现的一个革命性新制度元素，干部公选制度从80年代开始探索，90年代中期以后开始大面积试行，至2002年7月中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》以党内法规的形式明确了公选制度是党政领导干部选拔任用的一种重要形式。公选制度的制度内核是“公开选拔，竞争上岗”，它创造了一个相对公平的人才竞争环境，在以更宽的视野科学选人、民主选人、开放选人和克服用人上的不正之风等方面取得了丰硕成果。但是，随着干部人事制度改革的深化，公选制度逐渐陷于明显的制度困境，公选制度的职位适用性矛盾、考录体制与干部能力要求的矛盾、公选制度与后备干部队伍建设的矛盾、公选中的效率与成本矛盾、突发性定向考察的效能真实矛盾、干部选拔中的忠诚导向与能力导向矛盾逐步显现出来，如何解决这些矛盾，成为深化干部人事制度改革的重要任务。而公推公选以其科学的制度内涵定位，对公选制度进行了科学合理的结构划分，为深化干部人事制度改革，完善公开选拔制度提供了一个新思路。公推公选将其制度功能定位于党政主要领导干部的公开推荐、公开选拔，从而使其制度内涵更适应党的事业对党政主要领导干部的要求，更具有职位的针对性。通过民主推荐环节实现了与后备干部队伍建设的对接，使执政党的政治录用功能在群众公认和组织意图的统一中得以实现；通过公开竞职丰富了竞争的内容与形式，由单纯以考试为主的知识竞争转向了驻点调研、演讲答辩等多形式的以解决实际问题为主的能力竞争，实现了干部选拔中知识与能力的统一；通过民意测评和组织考察的结合，形成了对干部的立体审视，对“才”高“德”逊者形成了较好的民意和组织的双重过滤，实现了干部选拔中忠诚与能力的统一。公推公选从制度设计上弥补了干部公选的制度缺憾，它以科学的制度设计使公开选拔的价值要求变成了党政主要领导干部推荐选拔的不可选择的程序原则，从而更加有效地确保了干部选拔的民主性、科学性、规范性、准确性和高效性。
第三，公推公选通过制度整合，为解决多轨制状态下干部选拔任用中自由裁量空间过大问题提供了新的解决方案。在目前干部选拔任用制度多轨并行的情况下，制度使用的不确定性和制度适用的宽泛性，必然地造成制度程序设计只能更多地倾向于原则性，以适应多轨制的共性需求。与此同时，以公选制与选任制冲突为代表的制度冲突，必然地造成制度设计上的后门增多，以缓解制度冲突的加剧。所有这些，就给制度使用者留下了丰富的自由裁量、自主发挥的空间，从而使相同的制度程序却产生了多向度的运行结果。少数人之所以能用民主、公开的程序行个人专断之实，原因就在于此；增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性之所以成为干部人事制度改革的一个难点，原因也在于此。只有解决了干部选拔任用中制度执行的自由裁量问题，目前存在的一些难点问题才能从源头得以解决。而公推公选的一个重要制度意义就在于通过制度整合、上下游制度间的贯通，使宽泛的、宏观的、多适应性的制度原则，变成党政主要领导干部推荐、选拔领域内的具体的、指定性的制度程序，从而最大限度地压缩了制度执行中的自由裁量空间。如“公推直选”通过制度整合实现了公选与选任制度之间的合理贯通，实现了推荐与选用的制度统一。按照法律和党章的规定，党委领导班子和政府组成人员等职位必须由选举产生，公选制度无法在选任制干部职位上实现其制度的任用功能，而选任制干部候选人的荐举委任制推选方法又无法完善地实现干部人事制度改革的制度价值。公推公选则解决了这一制度困境，它将推荐作为重要的制度功能，使之能够合理地将公开选拔的制度与选任制干部的候选人提名推荐制度以及选举人对候选人的考察制度实现无缝对接，既提高了选举制度的民主化程度，又较好地弥补了制度间运转中可能出现的缝隙和漏洞，用完整的制度程序压缩了干部选拔任用中的自由裁量空间，从而大大降低了道德风险，提高了选人用人公信度。
从发展的眼光看，改革是常态的，制度创新也是常态的，但从制度建设的角度而言，制度创新的常态应该是三个不同阶段的循环递进：一是为了突破旧的制度而进行广泛的制度创新；二是不断完善制度创新成果并逐步建立相对稳定的新制度体系；三是新制度在一个时期后不适应新形势的新要求，第二轮制度创新展开。目前我国的的干部人事制度改革应该处于第一阶段基本完成，进入第二阶段的过程中，制度创新成果的使用、适应和完善过程中产生的科学的“新”制度体系问题，也即如何有效弥合各种新制度缝隙的问题，已经成为深化干部人事制度改革的难点问题，而制度创新成果的整合和整体性的刚性制度安排应该成为深化改革的突破口。
公推公选的实践效果已经表明了它对深化干部人事制度改革的制度选择意义，从构建中国特色的干部选拔任用科学机制的要求出发，及时地总结和完善这一制度，适时地以党内法规的形式加以固化，使之成为基本的干部人事制度，是十分必要的。从制度建设的统一性考虑，可以考虑将现有“公开选拔和竞争上岗”的制度与时俱进地界定为“公开推荐和公开选拔”的制度安排，并以“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”为重点，对公推公选制度加以科学的制度完善，更科学发地设计民主程序，更有效地组织民主参与，更坚定地推进民主监督，使之更充分地体现科学发展观的要求，更符合党政主要领导干部的职位要求，通过刚性的制度力量，营造并持久保持风清气正的社会环境，从根本上解决选人用人中出现的各种问题，才能促进更多的优秀人才脱颖而出，不断提高选人用人公信度。
［收稿日期］2010－02－23
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