关于《国有资产法》立法的若干思考，本文主要内容关键词为：国有资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于国有资产的涵义
国有资产是《国有资产法》的调整对象。什么是国有资产？这是立法中遇到的首要问题。
在现实生活中，国有资产千姿百态，分门别类。有有形的，也有无形的；有资源形态的，有已经开发利用的；有投入生产经营活动的，有行政事业单位占有使用的；有中央或地方管辖的，有地区或部门管辖的；还有国有资产的形成和取得，以及静态的保值和动态的增值等问题。对国有资产这个概念如何表述，才利于法律的规范和调整，的确是一个难点问题。
根据个人的粗浅心得，我认为国有资产是指国家依法形成和取得的各种形态资产的总称，其范围包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产和其他资产。
首先，国有资产的上述概念，涵盖了国有资产的形成和取得，即国有资产的来源。
国有资产的形成和取得有四种途径：
（１）依法取得。主要是指：①建国初期，国家依法没收的官僚资本和敌伪财产；②国家依法宣布收归国有的土地、矿产、森林、海洋、滩涂、河流、湖泊等自然资源；③国家依法赎买的资本主义工商业；④国家依法征收、征用的房地产；⑤建国后国家依法没收的其他财产；⑥国家依法征收或收缴的税、费和罚金；⑦国家依法接收的无主财产或无继承人的财产等。
（２）接受馈赠。主要是指我国公民、社会团体、海外侨胞捐赠给国家或国有企事业单位，以及外国友人、团体、政府赠送和赔款给我国政府或国有企事业单位的财产。
（３）国家投资及其收益。主要是指国家及其所属各级各类国有资产管理机构、经营组织、占用单位，以国家授权经营、管理或依法占用的资源、资产、资金，投入国有企业所形成的各类资产；国家拨付行政机关、人民团体、国有事业单位占有使用的资源、资产和行政事业经费购置使用的各种资产；国家参股、控股所形成的股权；以及上述各种资产和股权所取得的收益。
（４）风险收益。主要是指国家及其所属各级各类国有资产管理机构、经营组织、占用单位，以承担风险、提供担保方式，给国有企事业单位发行债券、利用外资、融通资金、银行贷款提供担保，在还贷还债后所余资产和资金，及其相应产生的收益，应为国家风险收益，归国家所有。国家及其所属各级各类国有资产管理机构、经营组织、占用单位，原则上不应向非国有企事业单位融资贷款提供担保；如确有必要提供担保的，应通过契约明确规定应得风险收益提成。对于历史上已经为非国有制企业提供融资贷款担保，而又未以文件或契约明确风险收益提成的，原则上应作为优惠政策或经验教训，不予追究或及早解除担保。对于改革期间那些完全依靠国家担保或特别政策批文新办的、创业者个人没有资金或资产投入的“集体”或“民营”企业，在还债还贷之后所余财产，原则上应认定为国家风险收益，归国家所有，但也应实事求是地承认创业者、开拓者的劳动和贡献，在企业改制过程中，通过法定形式奖送部分股权。
其次，国有资产的上述概念，涵盖了国有资产的范围及其表现形态。
国有资产的范围，包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产和其他资产。
国有资产划分为资源性资产，是相对于已开发利用的经营性资产和非经营性资产而言的，其表现形态主要包括土地、矿产、森林、海洋、滩涂、河流、湖泊等自然资源。那些已经投入生产经营活动、或已经得到开发利用的土地、矿产、森林等，不包括在内。
国有资产依其是否投入生产经营活动领域，分为经营性资产和非经营性资产。经营性资产是指国家及其所属各级各类国有资产管理机构、经营组织、占用单位，以国家授权或依法占用的资源、资产、资金，投入生产经营活动所形成的各种形态的资产及其收益。其表现形态有：①固定资产。包括土地、房屋、道路、构筑物和机器设备等；②流动资产。包括原材料、制成品、在制品、资金、有价证券等；③无形资产。包括专利、发明、商标、商誉等；④股权；⑤上述资产和股权所产生的收益。非经营性资产是指国家及其所属各级各类管理机构和占用单位，以国拨资金或接受馈赠等方式，拨付行政事业单位购置使用、不以营利为目的的固定资产、行政事业经费和无形资产等。
再次，国有资产的上述概念，还涵盖了国有资产经营管理的管辖层次。
我国国有资产从法律归属上说，归全民所有。但是在国家存在条件下，目前只能采取国家所有制形式。因此，在现阶段，全民所有即国家所有。
国家是一个整体。在国家政权内部，根据管辖的范围不同，有行政层次、行政部门、行政区划的划分。“各级各类国有资产管理机构、经营组织、占用单位”的提法，概括地反映了当前及今后相当一段时期，国有资产将按照不同的行政管辖层次，分级分类经营管理的客观实际，从而为研究和确定国有资产经营管理体制，提供了法律依据。
最后，国有资产的上述概念，不仅静态地反映了国有资产的存在和配置，而且动态地反映了国有资产的投资和收益，从而为不同类型国有资产的经营管理，以及国有资产的保值增值，提供了法律依据。
二、关于国有资产经营管理体制
国有资产是一个广泛的概念，在现实生活中分门别类，千姿百态；国有资产也是一个庞大的体系，在现实生活中，有的归中央管辖，有的归地方管辖，有的归地区管辖，有的归部门管辖，规模巨大，自成体系。对于如此规模、如此庞杂、千姿百态、分门别类的国有资产如何管好用好、实现保值增值，这就涉及国有资产经营管理体制问题。
国有资产经营管理体制是指国家对于依法取得和形成的各种各类国有资产的法律制度组织机构、经营方式、监管方法及其运行机制的总称。国有资产能否管好用好，实现保值增值，关键取决于国有资产经营管理体制。因此，如何按照建立社会主义市场经济体制的要求，对国有资产经营管理体制进行改革和重构，这是《国有资产法》的核心问题。
国有资产经营管理体制的改革和重构，应当考虑如下一些原则：
（１）国有资产经营管理体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分。因此，国有资产经营管理体制改革，应在社会主义市场经济理论指导下，与整个社会主义市场经济体制的改革方向和改革进程相适应。
（２）国有资产经营管理体制改革，应当充分反映产权制度改革已经取得的成果，既顾及当前，更着眼未来，具有一定超前性。我国国有企业正在进行产权制度改革，在建立现代企业制度之后，国家对经营性国有资产的经营管理，将出现两个大的转变：一是从对国有企业的经营管理，转变为对国有资产的经营管理；二是从对实物形态资产的经营管理，转变为对价值形态资产的经营管理。国有资产经营管理体制的改革，不仅要充分反映上述改革成果，更要利于进一步推动上述两个转变的实现。
（３）国有资产经营管理体制改革，既要有利于静态规范现有国有资产的占用和使用，更要突出国有资产的动态投资和收益；既要着眼于遏止国有资产的流失，更要促进国有资产的运动和增值，利于促进整个国有制经济的发展和壮大。
（４）国有资产经营管理体制和改革，要以法制和法治为基本出发点。不论国有资产的监督管理或是经营，应努力降低人治的不确定性，增强法治的规范性，确立依法监管、依法经营的指导思想，严格规范国有资产管理机关、经营组织、占用单位的行为，及其相应的责、权、利关系。
根据上述指导思想，国有资产经营管理体制可作如下表述：国有资产实行国家统一所有、政府分级分类监管、政资分开、多种经营方式并存的经营管理体制。
所谓“国家统一所有”，即是说，不论资源性国有资产、经营性国有资产、或非经营性国有资产，不论中央管辖、地方管辖、地区管辖或部门管辖的国有资产，凡是属于国家依法取得，或是各级各类国有资产管理机构、经营组织、占用单位通过投资收益、风险收益、接受馈赠等方式形成的国有资产，统一归全民即国家所有。国务院代表国家行使所有权。
所谓“政府分级分类监管”，有两重涵义，即分级监管和分类监管。分级监管是指包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产在内的全部国有资产，将按行政层次和行政区划，实行分级管辖，由各级政府逐级对中央负责，并实行首长责任制。所谓分类监管，是指资源性资产和非经营性资产，实行分类监管制度。这是因为，对资源性资产和非经营性资产，国家的管理目标不同。非经营性资产的管理目标，是实现合理占用、有效和节约使用。资源性资产的管理目标，是实现资源保护，永续利用和合理开发利用。由于不同类型资产的管理目标不同，需要分别采取不同的监管方式。例如，对行政机构、事业单位占用的非经营性资产，可按主管部门分类实行委托（代理）监管方式；对资源性资产将按土地资源、矿产资源、海洋资源等分类，实行归口监管方式。
所谓“政资分开”，是指国家对经营性国有资产的经营管理，要力求将国家的行政管理职能和国家作为所有者的经营管理职能分开。我在后文将要谈到，在现阶段，国家对经营性国有资产的经营管理，既不可能完全实现“政资分开”，又要力求实现“政资分开”。我国经营性国有资产的经营体制，我赞成学术界多数同志的意见，大体可分为三个层次。第一层为国有资产管理机构，第二层为中介经营组织，第三层为基层企业。在我看来，在这三个层次中，第一层“政资”不能分开，第二层基本分开，第三层完全分开。对此，我在后文还将述及。
所谓“多种经营方式并存”，是指经营性国有资产的经营体制的第二和第三层次，将出现国有资产授权经营、委托经营、股份制经营等多种不同经营方式。因此，对经营性国有资产的经营方式，必然是多种经营方式并存。
以上即是我对于国有企业产权制度改革后，国有资产经营管理体制基本构架的认识。
三、关于国有资产专职管理机构
国有资产专职管理机构即是人们通常所说国有资产主管理机构。国有资产主管机构的提法，过多地偏于行政色彩，因此称国有资产专职管理机构为好。
国有资产专职管理机构如何设置，学术界大体有三种不同意见。一种意见认为国有资产所有权应由全国人民代表大会行使，因而国有资产专职管理机构应设在全国人大，隶属于全国人大常委会。另一种意见认为，宪法规定国务院代表全国人民对国有资产行使所有权，因而国有资产专职管理机构应基本维持现行体制，设在政府之内，作为政府的职能机构。第三种意见，主张独立于人大和政府之外设置，专职经营和管理国有资产。我理解，持第一种意见和第三种意见的同志，是基于现行体制下，国有企业的经营机制转换，虽然历经长达十多年的持续改革，仍不能实现“政资分开”，是为了别寻思路而提出的实现“政资分开”的途径，是为体制改革所作的可贵努力。但是，全国人大为国家最高权力机关，行使立法职能，如果国有资产专职管理机构隶属于全国人大，将不得不行使执行职能。立法职能和执行职能合一，这是第一种意见不可取的。国有资产专职管理机构独立于人大和政府之外设置，可以较好地实现“政资分开”，是较为理想的模式。但是要在人大和政府之外，设置一个全新的和庞大的国有资产经营管理的机构体系，在当前是不现实的，有待进一步可行性论证和创造条件，可以作为一个探索的方向。目前，国有资产专职管理机构，只能暂时维持现状，设在政府之内。
政府的国有资产专职管理机构，名称可称为国有资产管理委员会。目前，我国国有资产管理机构的行政级别按二级部设置，处于“小机构、大职能”状态，与肩负的任务很不相称，有必要升格为委部级，并与财政职能相分离。在国有资产管理委员会内部，再按管理事务对象分类，设立相关事务管理局，例如土地资源管理局、矿产资源管理局、事业资产管理局、资产经营局等，分别按照归口监管、委托监管、授权经营、委托（代理）经营等不同方式开展业务和行使职能。
国有资产管理委员会的主要职责是：（１）制订国有资产经营管理的政策和法规；（２）负责国有资产的产权界定和登记；（３）决定国有资产占用单位的产权监管方式和监管目标；（４）决定国有资产经营单位的资产经营方式和盈利目标；（５）编制国有资产投资和收益预、决算方案；（６）负责收缴国有资产产权收益；（７）提名国有资产中介经营组织产权代表，并负责考核和培训；（８）决定资产评估机构的资格认证及其行业管理。
根据上述设想，我认为国有资产管理委员会应与财政职能分离。财政负责收缴税、费，国资委负责收缴产权收益；财政主要负责安排行政事业费开支，国资委主要负责重点工程项目投资，但要统一纳入国家计划和财政预、决算。
由于国有资产专职管理机构设在政府之内，必然产生按照行政层次分级监管和经营问题，根据我国现行体制，国有资产专职管理机构的设置，大体可分为中央、省（自治区）、地（市）、县（市）四级。其中，省、地、县三级为地方机构，还将按行政区划设置。
除了各级各地区政府设置国有资产专职管理机构而外，还有一个是否按部门设置问题。我国政府现行的职能机构，大体有三类：一类是承担事业管理的行政部门，例如国防、公安、外交、科学、教育、文化、体育等；另一类是承担经济综合管理职能的部门，例如计划、财政、工商、税务、计量、统计，以及国有资产专职管理机构自身等；第三类是承担国有资产经营的职能部门，即通常所说行业主管部门，例如传统体制中的工业局、农业局、商业局等。根据我国学术界多数同志的意见，在建立社会主义市场经济体制之后，第三类行业主管部门原则上应撤销或转变成为中介经营组织。对于它们占有使用的国有资产，应采用授权经营或委托（代理）经营方式，并在组织内部相应设置产权经营管理机构。对于第一类和第二类部门占有使用的国有资产，应采用委托（代理）监管、归口监管等方式，实行部门首长责任制，并在部门内部相应设置国有资产管理机构，承担监督和管理职能。
四、关于国有资产经营方式
在讨论国有资产经营方式之前，还须再谈谈国有资产经营体制。
国有资产经营体制是指经营性国有资产的经营体制，它是整个国有资产经营管理体制的组成部分。从组织机构方面说，它大体分为三个层次。第一个层次是国有资产专职管理机构－－国有资产管理委员会。我在前文谈到，国有资产管理委员会既是政府的行政管理机构，也是国有资产所有者的职能机构。作为国有资产所有者的职能机构，一方面负有资源性国有资产和非经营性国有资产的监管任务，另一方面负有经营性国有资产的经营任务。这后一项任务，具体说由国有资产管理委员会下设的资产经营局承担。资产经营局既代表国家行使所有者职能，也代表国家行使行政管理职能；既承担资产经营任务，也承担行政管理任务。因此，在这个层次上，“政资”不可能分开。
国有资产经营体制的第二个层次，是中介经营组织。中介经营组织这个术语，较好地反映了它在国有资产经营体制中的地位，它介于基层企业和国有资产管理机构之间，具有明显的中介特征。但是，中介经营组织这个术语，涵义较为模糊，不甚确切。据我理解，在社会主义市场经济体制建立之后，中介经营组织实质是一批国有独资、全资的投资公司或控股公司。将来，《公司法》中所谓国有独资公司，主要是指这类公司组织。这些公司，主要以参股控股、证券买卖、产权交易等方式从事投资经营活动，一般不直接从事商品生产经营业务。毫无疑问，这些公司是经营组织，是企业组织。而且，国家通过《公司法》已经认定这些企业是公司企业，实行有限责任制度，并相应赋予它们以法人资格。但是，由于国家是这些公司的唯一投资主体，它们本质上是国有独资、全资公司，虽然形式上具有法人资格，实际上并没有法人财产，不拥有法人财产权，因而不可能自负盈亏，也不可能完全自主经营。我在后文将要谈到，这类中介经营组织只能继续走“两权分离”的路子，采用授权经营或委托（代理）经营方式，尽可能实现独立经营。
以上对于第二层次中介经营组织的分析，是就改革的目标模式而言的。那么，在当前从传统经济体制向社会主义市场经济体制过渡的阶段上，中介经营组织如何建立？综合学术界的看法和我国经济体制改革的实践，大体有三条途径。第一条途径是将原有行业主管部门转变为行业总公司，并逐步削减其行政管理职能，增强其资产经营职能，进而通过下属企业产权制度改革，在建立现代企业制度过程中，将所属国有企业逐步改造成各种类型的股份制企业，同时与它们割断行政隶属关系，最终转变为纯粹的投资公司或控股公司，成为典型意义上的中介经营组织。不过，由于这项改革涉及政府职能转变和机构改革，利益调整牵涉面甚大，只能逐步试点，逐步推行。总的说，先竞争性行业，后垄断性行业。即使在竞争性行业改革中，同样也要逐步试点，逐步推行，因而需要相当时日。第二条途径是一些特大型企业集团，正在进行授权经营试点，将来，通过集团内所属企业的产权制度改革，将它们改造为股份制企业，并在行政隶属关系上与企业脱钩，也可以转变为典型的中介经营组织。第三条途径是现有一些规模较小的、由各级政府兴办的投资公司，经过逐步发展壮大，也可成长为中介经营组织。总之，在新旧体制交替阶段，中介经营组织将以多种多样的名称和组织形式出现，它们将经过一个逐步的改革过程，在行政隶属关系上与基层企业脱钩，最终转变为典型的中介经营组织。
国有资产经营体制的第三个层次是基层企业。不过，我要特别强调指出，这里所说的基层企业，不应再理解为基层国有企业。我在前文谈到，在产权改革之后，我国绝大多数国有企业将改造成为各种类型的股份制企业，只有极少数涉及国家安全和机密的特殊企业，还可能保留国有企业的组织形式。将来，我国企业的划分，原则上不再按所有制性质划分，而将按财产组织形式和承担的法律责任划分，分为独资企业、合伙企业、公司企业；在公司企业中，分为无限责任公司、有限责任公司、两合公司、股份有限公司等。因此，这里所说第三层次的基层企业，不再是指国有企业，而是指有国有资产参股控股的股份制企业。正因为这个原因，国家对经营性国有资产的经营管理方式将发生两个大的变化；一是从过去对国有企业的经营管理，转变为对国有资产的经营管理；二是从过去对实物形态资产的经营管理，转变为对价值形态资产的经营管理。因此，我在本文要讨论的经营方式，不是国有企业的经营方式问题，而是国有资产的经营方式问题。这是要首先说明的。
在国有资产经营体制中，国有资产的经营方式包含两个层次。一是中介经营组织中国有资产的经营方式问题，二是基层企业中国有资产的经营方式问题。由于这两个层次的产权关系不同，它们的经营方式也是不同的。
我在前文谈到，在当前新旧体制交替的过渡阶段上，中介经营组织将以多种多样的面目出现，例如行业总公司、巨型企业集团、各种类型的投资公司等。在一篇短文中，不可能对上述中介经营组织的经营方式逐一进行分析，只以行业总公司为例，进行粗略的研究讨论。
目前的行业总公司，开始具有了中介经营组织的特征，但还不是典型意义上的中介经营组织。行业总公司如何才能转变为纯粹的投资、控股公司？我以为要进行三个方面的改革：
第一，是对所属企业进行产权制度改革，通过投资主体多元化，一方面将国有资产折价入股，另一方面吸收其它投资主体参股，将国有企业改造为股份制企业。这项改革的意义在于：①使行业总公司逐步从对企业的经营管理，转变为对资产的经营管理；②使行业总公司逐步由实物形态资产的经营管理，转变为价值形态资产的经营管理；③使行业总公司经营业务趋向单一，只承担参股控股、证券经营、产权交易等投资经营业务，不再直接承担商品生产经营业务，也使行业总公司逐步从下属企业繁琐的生产经营事务管理中解脱出来，集中力量进行投资经营活动；④使行业总公司对基层企业的控制，由行政控制转变为股权控制，割断它们之间的行政隶属关系。同时，通过参股控股，同样可以控制一大批子公司、孙公司、子子孙孙的公司，从而可以控制一个庞大的生产经营体系，甚至成为跨国经营的跨国公司。
行业总公司的第二项改革，是实行多角化经营，即不仅在本行业从事投资经营活动，也可以向能够带来效益的各行各业进行投资经营活动。于是，行业总公司的行业色彩将逐步淡化和消除。最后所有的行业总公司都将转变为纯粹的、不带行业色彩的投资公司或控股公司。
在完成上述改革之后的第三项改革，是国家对由行业总公司转变而来的投资、控股公司中的国有资产实行授权经营。授权经营方式本质上是一种经营责任制。其要点是：①由国有资产管理委员会会同有关部门，向投资、控股公司委派国有资产产权代表或产权管理委员会；产权代表或管委会以国家授权经营的总资本，全权承担保值增值责任；②国家对投资、控股公司的控制，被简化为两个指标，即总资本和总盈利；③总盈利指标的确定，不再象今天的承包经营责任制那样，要根据企业和行业的生产经营条件和生产经营特点，采取一对一的谈判方式确定。此时，投资、控股公司的行业特点已经消除，因而总盈利指标有条件依据平均利润率确定；④国有资产管理委员会除了控制总资本和总盈利两个指标外，不再干预投资、控股公司的投资经营活动，由它们根据国家产业政策导向自主经营；⑤在总盈利中，可以实行类似留成制度，部分作为投资收益上缴，部分作为追加资本，用于扩大投资经营；⑥对国有资产产权代表实行资格评等定级制度，以确定其工资水平。总的原则是高工资加重奖励。对经营不善，经营不力者，降低以至取消任职资格。
从上述要点可以看出，未来中介经营组织的国有资产授权经营方式是非常简化的。所以如此，这是因为：①它们只从事投资经营活动，不直接承担商品生产经营任务，经营业务较为单纯；②多角化经营消除了中介经营组织的行业特点和行业差异，使国家有可能一视同仁地按平均利润率确定总盈利指标；③未来的中介经营组织将是“小公司”（指职工人数）、大经营（指资本经营规模），一个几百上千人的公司，可以从事几百上千亿资本的经营活动，既不直接从事商品生产经营、又可控制一个庞大的生产经营体系；④各级政府管辖的中介经营组织为数不多，全国范围不过几百上千个，国家对它们易于经营管理。
所谓基层企业国有资产的经营方式，实质就是股份制企业中国家股权经营方式问题。各级各类国有资产管理机构、经营组织、占用单位，以国家授权经营或依法占有使用的资源、资产、资金投入股份制企业所形成的产权，即是国家产权。由于投资主体多元化，国家作为出资人投入的资产，与其它出资人投入的资产结合，构成企业法人财产。企业法人财产具有不可分割性，它虽然依据投资份额可以量化到各个出资人，但出资人所有权与企业法人财产权相分离，出资人对投入的资产不再享有直接支配权，而是由企业对其法人财产依法享有占用、支配、处分和收益权利，并以企业法人财产对企业亏损承担有限经济责任。因此，股份制企业能够做到完全的自主经营和自负盈亏，在这个层次上，“政资”是完全分开的。
企业法人财产权与出资人所有权相分离，并不否定国家所有制，不损害国家和全民利益，而是更利于国有资产保值增值。在股份制企业中，国家作为出资人对投入资产所享有的产权，表现为一般股东享有的股权，其具体内容包括：①盈余分派权；②剩余资产分派权；③股份转让权；④优先认股权；⑤经营管理参与权；⑥知情权；⑦控告董事权等。根据同股同权、同股同利、同股同责原则，国家可以通过所属投资单位选派产权代表选举进入董事会、监事会，参与公司生产经营管理，享受红利分配和承担亏损责任，必要时也可转让股权，回收投资，用于其它经营。
根据以上分析，国家通过中介经营组织投入基层企业的国有资产经营方式，实质就是参股控股经营方式，具体内容就是国家股股权的经营管理，其要点主要包括：①把好资产评估关，明确界定国家股股权；②按照同股同权原则，委派产权代表选举进入董事会，甚至选为董事长，参与公司经营管理，国家不再以行政方式或计划方式干预公司生产经营活动；③把好产权收益关，依法分取红利和送、配股收益；④必要时依法转让股权，回收投资，用于其它经营。有关这方面问题，学术界论述颇多，不再一一详细讨论。
《国有资产法》立法，是我国政治经济生活中的大事。有关问题还很多，我仅就上述几个问题谈点粗浅看法，意在为立法工作尽绵薄之力，谬误之处，恳请不吝教正。
１９９４年８月完稿
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