政府的进一步改革：前景和近期重点，本文主要内容关键词为：前景论文,近期论文,重点论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、最重要的是创造有效率的市场环境
从形式上看，中国加入WTO后，政府所面临的挑战较多地表现在涉外管理体制方面。进一步分析，则不难发现问题主要源于整个经济体制本身。或者说，涉外管理体制上的问题只是整个经济体制所存在问题在一个特定方面的反映。所以，在中国加入WTO的背景下，一方面要加快对不适应WTO规则的涉外体制和政策的调整；另一方面，也是更重要的，应当在深化经济整体的市场导向改革、完善社会主义市场经济体制上付出更大努力。
在这个过程中，政府的角色定位至关重要，其中的一个基本问题是政府与市场的关系。在这个问题上，存在着两种不同的政策取向。一种取向强调政府干预，认为即使在市场经济条件下，政府仍然可以通过直接强力干预和产业政策等工具，在资源配置中发挥重要作用，以增强本国产业的国际竞争力。这种意见经常援引日本、韩国及东亚其他国家和地区政府干预的例证，暗含的一种主张是以政府至少部分取代市场的作用。另一种取向则强调主要或尽可能多地使市场起作用。政府作用依然重要，但主要体现在培育、完善和维护有效率的市场环境上。
由于中国现行经济体制中依然广泛而顽固地存在着传统计划经济的影响，因而强调政府干预的政策取向较容易被接受。与日、韩等国不同的是，由于中国存在着庞大的国有经济，而市场的力量还不够强大，因此，强调政府强力干预和产业政策极有可能演变为对落后企业（主要是国有企业）和产业的保护，影响市场的正常发育和公平竞争，从而事实上削弱整个经济的竞争力。在新的开放格局下，特别是经过亚洲金融危机以后，对于政府强力干预扶持部分企业和产业发展的做法，东亚一些国家和地区的教训已经向人们提出了相当深刻的警示，我们必须保持十分清醒的头脑。
相比之下，创造一个有效率的市场环境更加重要，更具有基础意义。中国参与经济全球化进程的立足点在于发挥自己的比较优势。要把潜在的比较优势转化为现实的竞争优势，最重要的是形成一个有效率的市场环境。各国在全球分工体系中的竞争，本质上是各国市场有效性的竞争。由于中国仍然是发展中国家，正处在经济转轨时期，培育市场的任务更为紧迫和繁重。强调市场起作用，并不否认政府起作用，但要求政府作用的重点和方式有根本性的转变。政府应当是“亲市场”的，要将自己的主要注意力、发挥作用的基本点，明确无误地放到创造有效率的市场环境上来。从这个意义上说，市场的有效性反映了政府的有效性；政府是否有效率，很大程度上要通过市场的有效性作出评估。
在不同国家，市场经济、开放经济因国情不同，可以有很大差异。与成熟市场经济国家不同，在现阶段的中国，政府不仅要维护市场，而且要参与培育市场。这是因为存在着几个构成中国特定国情的重要因素。首先，中国依然是一个发展中国家，正处在工业化进程之中，一半以上的人口和劳动力仍在农业领域。与此同时，又面临着信息化的机遇和竞争压力。在这种情况下，市场发育不能不受到工业化水平的制约，政府在培育市场和加速工业化方面承担着双重任务，这与发达的工业化国家是有显著差别的。其次，中国作为幅员辽阔、人口居世界首位的大国，经济社会发展不平衡问题仍然十分突出。改革开放以来各地获得了较快发展，但地区间差距，尤其是东南沿海和中西部地区的差异并未缩小，反而还有所扩大。与之相联系，各地市场发育、社会组织结构、人员素质乃至文化传统都存在差异。因此，中国政府在维护社会公正和促进地区协调发展方面承担着繁重的责任，这在世界各国中也是相当独特的。再次，尽管中国的经济转轨取得了重大进展，但这一进程尚未完成。经济转轨一方面要求政府转变职能，大幅度减少行政干预；另一方面又不能不依托政府发挥某些特殊作用，如推动国有经济的战略性改组，建立社会保障体系等。
显而易见，与成熟市场经济国家相比，以上几个背景性因素确实要求中国政府发挥更多作用，而不仅仅局限于弥补市场缺陷。同样明显的是，政府发挥作用存在着很大的不确定性，结果与初衷相悖的事情极易出现。所以，政府在培育市场、加速工业化、促进经济社会协调发展的过程中，重要的并不是其作用的“多少”，而是“定位”和“范围”的合理性。总之，对这个问题上的复杂性要有足够认识。
二、政府发挥作用的主要方向
从培育和维护有效率的市场环境的角度看，政府应当在已有的职能转变和机构改革的基础上，将其发挥作用的重点放在如下一些方面：
——加快国有经济布局的战略性调整，明确、分解和规范政府作为公共管理者和国有资产所有者两种职能，完善与新体制适应的国有资产管理体制，政府基本退出对企业经营活动的直接行政干预。
——改进宏观经济调控职能，进一步完善财税、金融、外汇管理体制，主要以经济和法律手段而不是行政性直接干预手段实施宏观调控，制定经济社会发展规划，增强对国际经济环境变动的应对能力，维护国家经济安全。
——健全市场规制职能，以法律制度界定和保护产权，保障产品和生产要素的流通，打破地方和部门的行政性垄断或限制，建立和维护统一、开放和公平竞争的市场秩序，为市场进入者创造有基本信用的、可预期的、公平竞争的秩序。
——完善市场服务职能，促进基础设施建设，注重教育和人力资本投资，推动技术创新和传播，加强信息服务。
——改进收入分配和社会保障职能，逐步建立和完善覆盖全社会的高效率的社会保障制度，通过有效的税收和转移支付制度，调节国民收入分配，促进社会公正与和谐。
——增强社会冲突管理职能，倡导政府与经济社会生活中不同利益集团的沟通与交流，为经济和社会发展中弱势群体提供必要援助，形成与社会多元发展趋势相适应的多渠道、多层次社会利益协调机制，促进社会稳定和全面进步。
——加强经济与社会可持续发展的协调职能，正确处理人口、资源、环境和经济发展的关系，用经济、行政和法律手段保护和合理开发自然资源，治理环境污染，保持生态平衡，降低经济发展的社会成本。
以上这些要求应当说构成了现阶段中国政府在经济方面发挥作用的正确目标。与这些目标相比，政府发挥作用的现状还存在着不同程度的差距，有的方面差距还相当大。今后5年，是中国实施“十五”计划的时期，也是加入世贸组织后关键的、最后的过渡期。五六年的过渡期很不宽裕，过渡期结束后，中国经济运行和经济管理体制能在多大程度上经得起世贸组织所带来的压力和冲击，取决于各方面改革特别是政府改革的进展程度。这显然增加了政府进一步改革的紧迫性。
三、近期可供选择的改革重点
为争取掌握“入世”过渡期结束后的主动权，在明确政府发挥作用基本方向的前提下，近期应选择若干重要而条件相对成熟的领域加以重点推进。
第一，按照加入WTO所做的承诺，全面清理现行的法律、法规和政策，增强法律法规的统一性和公开性。凡违背WTO规则或与承诺不相符的，都应进行修改和完善。具体而言，按照开放市场的承诺，逐步取消非关税贸易壁垒，取消对外资准入领域的限制，取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让等方面的强制性要求，对外资企业与外国商品实行“国民待遇”，加强知识产权保护等。政府应当依据公开的、统一的法律法规而不是内部文件来行使管理经济的职能，不断完善投资环境。事实上，外国投资者和贸易商更看重中国形成规范的、透明的和可预见的投资经商条件，而不是过分依赖不统一、不透明、不可预见的各种优惠政策。如果说改革开放初期中国不得不主要依靠优惠政策吸引外资的话，现在政府则应当把建立符合国际规范的投资经商环境作为提高对外开放水平的着力点。
第二，以放松或取消进入限制为重点，营造国内各类合法经济主体公平竞争的环境。WTO最基本的一项规则是非歧视原则，在国内对所有企业实行“国民待遇”。这个原则通常是针对外资企业享受的待遇低于内资企业而言的。但在内资企业之间，特别是国有企业与非国有企业之间存在较突出差别待遇的情况下，对内资企业一视同仁，率先实行“国民待遇”就成为一种很高的呼声。对国内非国有企业的准入限制是一个非常突出的问题。据有关调查，国有企业准入的80多个领域中，外资企业可以进入60多个，而国内非国有企业只能进入约40个。进入限制差别既表现在不同所有制企业之间，也表现在地区和行政性部门之间，严重影响公平竞争。从逻辑上说，对所有内资企业实行“国民待遇”，是加入WTO后对外资企业实行“国民待遇”的前提。提出“准备让外资企业进入的，首先应让内资企业进入”，可以说是起码要求。所以，应当以放松和取消进入限制为突破口和重点，在营造国内公平竞争环境方面有一个大的进步。除了为数不多的关系国家安全和有特定要求的行业需要有严格的进入限制外，对其他行业，特别是竞争性行业，原则上都应放开，取消种种基于所有制、地区和部门的或明或暗的限制。即使是具有自然垄断特点的行业，也可通过“特许权经营”拍卖等方式，向有能力的进入者开放。对某些有特殊要求的领域，可以提出相应的资金、技术、信用等方面的进入条件，但这些条件应适用于所有的潜在进入者。
第三，清理并大幅度减少政府行政性审批。行政性审批的大量增加是传统计划经济改革后演变出来的一种特殊形态，是现阶段政府干预经济的重要形式。尽管审批对政府来说总是难免的，但目前的许多审批有着浓厚的计划经济色彩，或者说是计划经济的变形，而且从审批本身来看，实际效果与设定的目标往往差距很大。例如，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、“豆腐渣”工程也是审批出来的。因此，清理并大幅度减少审批，是政府改革必须面对的重要任务，也是政府职能转换程度的一个标志。要从加快政府职能转换的角度，依据合理性原则、有效性原则、公开性原则和责任性原则，对现有的各种审批进行一次系统清理。分清哪些是基本正确可以保留的，哪些是虽然必要但应改进的，哪些负作用很大需要完全取消，哪些有必要取消但需其他配套措施的配合，等等。在此基础上，尽快取消和简化目前可能占多数和大多数的行政性审批。对保留下来的审批事项，应当明确程序、时限和责任，增加透明度，健全监督机制，使必要的审批能够显著提高效率。
第四，按照建立统一、开放、公平竞争的国内市场的要求，大力整治市场秩序。建立统一、开放、公平竞争的国内市场，是发挥我国大国竞争优势的前提条件，也是社会主义市场经济的基本要求。应当在《宪法》和《立法法》的基础上，进一步明确划分中央政府与地方政府的立法与行政管理权限，在充分发挥地方政府积极性、主动性和创造性的基础上，加强中央政府权威。可考虑分别在全国人大和国务院设置专门机构，加强中央对地方政府的立法和行政监督，及时发现和撤销地方政府制定的与国家法律、法规相违背的地方性法规、规章和政策，保障国家法制统一和政令畅通。应当尽快制定《反垄断法》，修订和完善《反不正当竞争法》，以法制手段遏止地方保护主义倾向，保证国内市场的统一与完整。同时，应当将行政机关的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，使各级政府行政部门制定的行政规章、规定及其他规范性文件接受法院的合法性审查。对于与国家法律、法规相抵触的政府规章、规定和政策，法院有权宣布其无效。
第五，以国有大企业改制为重点，加快国有经济布局战略性调整的步伐。近年来国有中小企业改制取得了重要进展，目前问题主要集中在国有大企业。国有大企业资产通常有几亿、十几亿、几十亿元，难以适用中小企业改制中使用的股份合作制、民间资本收购等方式，因为中国目前非国有资本尚未成长到能够收购大企业的程度。于是，能否找到有足够实力接替大企业中退出的国有资本的投资者，就成为一个重要制约因素。另一个同样不容忽视的因素是，不少国有大企业的全球分工程度较高，面临激烈的国际市场竞争，企业改制既要吸引新的大投资者进入，也要解决企业的技术来源、市场定位和管理升级问题。所以，新进入的投资者最好具备有竞争力的产业背景。具体来看，可以采取与国际上处于行业领先地位的跨国公司合资合作、企业上市、“债转股”、与国内具备条件的非国有大企业合资等方式，来推动国有大企业的改制。
第六，抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的行业进行改革、重组和规制。这些行业包括电信、电力、石油石化、铁路、民航等，其特点是国有经济比重高、传统计划经济影响深、必要和可能的竞争严重不足，多数曾采取政企合一的全国性大公司的管理方式。这些行业改革的要点是：一方面，在可能的情况下引入竞争，引入新的经济主体，原有的国有企业进行规范的公司制改造，国有资本适度退出，在此基础上实现真正意义上的政企分开。另一方面，针对这些行业自然垄断的特性，要在价格、服务、企业准入和退出等方面形成符合市场经济要求、有效率的规制机制。这些行业的改革如果能取得大的进展，对国有经济改革和政府职能转变的全局将有重要意义。
第七，加强社会保障体系建设。随着国内市场进一步开放、国有企业改革不断深化和经济结构调整力度逐步加大，市场竞争将日趋激烈，下岗失业的压力会越来越大。考虑到我国人口结构的特点和预期寿命的提高，国际上通常在经济比较发达阶段才出现的人口老龄化趋势，在我们这样一个发展中大国开始提前出现。同时，城市公费医疗制度造成的浪费和广大农村缺医少药的状况形成强烈的反差。这一切都要求政府加快改革原来主要涉及城市国有单位的福利保障制度，建立健全覆盖全社会的、包括养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保障体系，为社会主义市场经济的顺利发展编制一张社会安全网。当前，要按照社会统筹和个人帐户相结合的框架，积极落实各项社会保障改革措施。特别要抓好养老保险和失业保险扩大覆盖面、提高征缴率的工作，使中国境内的各类企业（包括外商投资企业和个体私营企业）依法履行应尽的社会保障义务。要确保养老金和下岗职工基本生活费按时足额发放，完善城镇居民最低生活保障制度。国有企业设立的再就业服务中心应当尽快取消，向社会化的失业保险过渡。继续探索适合农村特点的养老和公共医疗服务体系。
第八，加快行政程序立法，规范行政权力，落实依法行政。我国现有的关于政府行政程序的法律规范尚不健全，而且适用范围太小，造成大量的政府行政行为未受行政程序的制约，加重了行政腐败，影响了政府行政效率的提高。因此，应当尽快制定统一的国家行政程序法，通过建立完善的行政听证制度、公开制度、说明理由制度、卷宗阅览制度、时限制度、代理制度、紧急处置制度、委托制度、联合决定制度以及行政协助制度等，加强对行政行为的程序监督，从而提高政府行政过程的民主性和透明度，减少行政腐败，克服官僚主义，提高行政效率。与此相应，应当扩大法院对行政案件的受理权限，确立“违反法定程序即导致行政行为无效”的原则，以加强司法权力对行政权力的制约和监督。
第九，加快司法体制改革，加强司法独立，为市场经济的有效运作提供及时、公正的司法服务。我国当前的司法活动中存在着严重的司法不公、司法腐败和地方保护主义现象。对司法体制尤其是法院体制进行改革，是落实依法治国、建设社会主义法治国家和法治经济的迫切需要。应当加强对法院的垂直管理，减少法院在人事和财政经费上对地方政府的依赖，减少地方党委和人大对司法活动的干预。改革法官的等级制和目前的审判委员会制度，加强法院的内部独立，保障法官独立自主地行使审判权。改革法官的选任制度，严格按照《法官法》所规定的标准选任法官，可采取公开招考的方式，吸引法律专业人才进入司法队伍，提高司法人员素质。进一步改进法院审判程序，加强公开审判的力度，消除黑箱操作，减少司法腐败的机会。
第十，提高行政管理效率和人员素质，将精干、养廉、高效有机结合。在政府职能转换的大前提下，行政管理效率的提高至关重要。为了切实提高行政管理效率，首先，政府机构要精干，不能人浮于事。这就要求同属“国有部门”的政府机构与国有企业一样，工作人员能上能下，能进能出，要有“减人增效”的渠道和机制，改变目前相当多的政府机构及其附属事业单位依然“养懒人”、“混日子”、“吃大锅饭”的状况。其次，在人员精干的基础上，加强对政府公务人员的激励约束机制。经过一个适当长的时间，较大幅度地提高政府公务人员的收入，使之与其他职业中同样素养的人的收入水平大体相当，增加其渎职、腐败的风险和成本。提高公务员收入的做法会增加财政开支，但如果加快住房和其他福利的货币化分配改革，财政增支幅度完全可以限定在较低水平。最后，在人员精干、收入增加的同时，显著改进政府的办事制度，逐步使政府机构成为全部社会组织中效率较高的组织形式之一。修改和完善国家公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休制度，将现行《国家公务员暂行条例》上升为法律，依法建立高效、廉洁、稳定的公务员队伍。通过以上措施，把社会最优秀人才的一部分吸引到政府机构，使其留得住、起作用，成为提高政府行政效率的人才基础。
四、政府进一步改革中应注意的一些问题
在新的历史条件下，一方面要看到政府进一步改革的必要性和紧迫性，另一方面，对中国现阶段这一改革的复杂性和艰巨性要有足够认识。为使改革能够稳步而富有成效地推进，避免以往政府改革中经常出现的反复，应当重视并解决好以下一些问题。
改革要有明确而坚定的目标，不因短期的困难和问题所动摇。政府改革的目标确定以后，必须明确而始终如一地坚持下去。政府改革将要经历一个适当长的过程，在此过程中，总会遇到种种问题和困难，其中有些问题和困难可能形成很大阻力。为了应对这些问题和困难，某些妥协是必要的，有时采取过渡性措施也有其合理性。无论如何，所有这些都不应该动摇乃至改变已确定的改革目标，特别是不能让过渡性的措施长期化和固定化。否则，由此而形成新的利益关系或利益集团将会对改革带来新的阻力，甚至使改革停滞或逆转。这方面可以说已经有了足够多的教训。
机构调整和职能转换相结合，但要把职能转换放在首位，以职能定机构。政府改革包括机构调整和职能转换。在二者的关系上，职能转换是第一位的，机构调整要服从和服务于职能转换。如果侧重于机构调整，不注重职能转换或者转换不到位，表面上看机构变了，人减少了，但随着时间推移，人或明或暗又会增加，机构也会逐步膨胀起来，致使政府改革的目标落空。当然，职能转换必然要求机构调整，没有后者，前者根本不可能实现。正确的方法应当是，先确定职能转换的内容，再根据新的职能设置来确定机构和人员编制，在二者之间达到高效率平衡。
“大处着眼，小处着手”，既要重视构建总体框架，也要抓紧具体的制度建设。推进政府改革，必须具有高屋建瓴、统揽全局的气势和系统性思维，也需要设计好防微杜渐的制度和缜密细致的实施步骤。在这一过程中，既要重视构建总体框架，也要重视具体的制度和机制建设，特别是那些在目前情况下能够着手展开的具体制度和机制建设。不能因“小”而不重视或不为。事实上现在政府办事效率不高，有些方面弊端甚多，一个重要原因就是缺少具体制度和机制的支持。政府改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于这些具体制度和机制建设的状况，因为正是一个个具体的制度和机制构成了新体制的基础。
正确处理政府改革与稳定、发展的关系。政府改革无疑是一场深层次的革命，是中国改革中难度最大的部分之一。改革最终能够增进全体社会成员的利益，包括增进所有政府工作人员的利益。但由于改革涉及重大利益关系的调整，短期内可能使某些人的利益相对以至绝对地减少，其中多数调整应该是合理的，但也不排除少数措施由于思路或方法不当而引起的不公平。与国有企业改革相似，政府改革中最棘手的也是人员安置。但与企业改革不同的是，政府改革中的人员安置不仅要解决就业岗位问题，往往还有一个“官位”问题。与社会其他群体相比，政府公务人员人数虽然不多，但“能量”和“声音”却较大。以上这些因素以及其他因素，都可能成为不稳定的动因。此外，中国现阶段的经济发展对各级政府仍有较强依赖，政府改革中的不稳定有可能对短期经济发展带来不利影响。而且，政府改革中不少矛盾的解决，还有赖于通过经济发展将“蛋糕”做大。所以，处理好政府改革与稳定、发展的关系，对政府改革本身的成功具有关键意义。如何在大局基本稳定的前提下使改革获得实质性进展，如何通过必要的利益“补偿”等手段使利益受损者能够接受与合作，如何使改革与发展相互促进，都将是改革战略和策略中需要重点考虑的问题。
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