宪政思维下国家审计良治的理论建构，本文主要内容关键词为：宪政论文,思维论文,理论论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在政府治理视域内，良治又称善治，是促使公共利益最大化的社会管理过程。其实质是国家权力向社会回归，其过程表现为还政于民。现实中，国家审计作为政府治理的工具，有利于公共受托经济责任的确认和解除。良治是人类文明发展的内在要求和重要标志，良治也应是国家审计制度的内在要求、重要标准和终极目标。国家审计的良治是指国家审计制度的良好运行，它是使国家审计制度内相互冲突或不同利益得以调和并且最优化的过程。宪政是一种制度安排，它以宪法为依据，通过对国家权力规范的良性建构，促进人权、正义、法治、秩序、民主、社会的发展，实现良好治理的一种特定形态。本文将宪政与国家审计相联系，正是为了在宪政思维的基础上重新构建国家审计的基础理论架构，达到国家审计良治。
（一）国家审计权力的本质
国家审计权力来源的本质是什么，这是研究国家审计制度的首要问题，也是决定国家审计的性质、责任、地位、作用的根本问题。
讨论国家审计权力的来源问题，应改变国家审计监督权的单一权力视角，从更大范畴探讨国家权力的来源问题。国家权力的来源直接决定着国家权力的运作方式，尤其是权力的运作目的。授予权力者肯定要求被授权者按照其意志来运用权力，否则，授权者自然就会收回其赋予的权力。对于该问题，中外学者有着种种不同的解释，但他们的思想共性在于，国家权力存在着明显的授予者，只有当各种权力治理的运行秩序符合授权者意志时，这种权力及其治理行为才是正当的，才属于良治。这也是近代资产阶级思想启蒙思想家的重要思想特点。其基本理论依据是社会契约论。作为社会契约论的发展者英国思想家洛克和集大成者法国思想家卢梭都认为，国家权力是在自然法指导下，人们在自由、平等基础上通过契约建立的，是个人权利转让的结果。国家权力只有按照授权者意志即人民的意志运行才是正当的、良好的。由此，我们分析，人民的公意在国家中表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源。公民全体为主权的所有者，主权属于人民。一切人民将自己原始状态的自然权利让渡给这个“共同意志”，并受其支配。因此，全体公民成为主权的主体，成为最高权力的所有者。国家权力即为全体人民公有的权力。现代社会中，凡是自称民主的国家都承认国家权力来自于社会全体成员即人民的赋予。我国（宪法）对此也作了明文规定：“人民是国家的主人，社会主义国家的一切财富属于人民。”
尽管从以上的论述中我们可以得出“权力民赋”这一结论，但“人民”的概念过于空泛。在现代国家的经济生活中，它事实上表现为分散的自然人和个人权力以及作为独立经济组织的企业权力，我们称之为私权，拥有私权的最广泛群体就是公民。在没有国家的时代就存在私权。与私权存在相关，公共权力的存在是必不可少的。没有公共权力的存在，就无法实现私人行为的有序，即无法实现公共秩序。因此，作为公权的主体主要是为了社会整体利益提供公共产品和社会秩序。公权主体就是一个国家的政府。为了让政府能够行使公共权力，私权主体必须向公权主体提供必要的行权物质条件。这样私权主体与公权主体之间产生了委托代理契约关系。这一契约的权利义务关系是公权主体保证为社会提供公共产品，维持社会秩序，这是公权主体的义务；而私权主体则要求公权主体必须为社会提供公共产品，维持社会秩序，这是私权主体的权力；私权主体必须向公权主体提供必要的行权物质条件，这是私权主体的义务；公权主体要求私权主体必须提供行权的物质条件，这是公权主体的权力。这是在履行契约的条件下所达成的权利义务关系。但公共权力作为公共利益的手段具有不确定性和不可靠性。出于权力制约的需要，国家审计权力应运而生。在社会契约形式下，国家审计也是一种权力，即国家审计权。作为国家权力的重要组成部分，国家审计权是私权主体的公民赋予国家审计的一项权力。赋予国家审计权力的目的在于监督那些受私权主体委托经营公共财产、提供公共产品、维护公共秩序的机构或人员在行施公权的过程中其行为是否符合法律规定，是否经济且效益地履行了职责，是否体现了公益。如果没有，则要其承担相应的违约责任。在此基础上，才能构建真正的国家审计良治。
（二）国家审计权力的设置模式
国家审计权力与立法、行政、司法等公共权力交织在一起，由于其特有的经济监督功能，逐渐成为权力视野中的亮点。于是每一种公共权力都争先将其纳入自己的权力范畴，形成不同的审计权力设置模式。与各国政治体制相适应，不同国家通过法律形成了国家审计权力的不同设置模式。国家审计在不同的权力结构中具备了不同的地位和职能，目的在于期望国家审计能够与各国的政治体制取得逻辑统一的政治效果，有效发挥国家审计的特有功能。从具体的国家审计权力设置模式来看，我国自1982年现行审计制度建立以来，杨时展、尹平、吴联生、项俊波、李季泽、秦荣生、杨肃昌和肖泽忠、石爱中、马曙光等众多学者对国家审计权力设置的选择问题展开了讨论，形成了“改良观”、“升格论”、“双轨制”、“一府三院制”和“立法模式”等观点。目前，这些研究各具特色，说法不一。上述观点中的立法模式、司法模式、行政模式和独立模式比较受社会公众的认可而具有普遍的意义。深入观察我国学者进行的研究也主要集中在这四种模式的基础上，从不同的侧面进行拓展和创新。研究的总体趋势是朝着取信于民、听信于民的方向发展，这是与国家审计权力来源于人民分不开。这四种模式各具优缺点。考虑到如何更有利于发挥审计的作用和我国民主政治及法治的发展方向，我们认为，研究的焦点应集中在立法模式与独立模式上。
宪政价值中的分权与制衡特征应成为国家审计权力设置选择的标准。分权与制衡一方面可以保证国家审计权力代表私权主体的意愿加强对于其他权力的制约。另一方面，根据以权力制约权力的理论，分权与制衡要求国家审计本身也应成为权力制约的对象。
分权有效地防止了权力的集中，防止了权力的滥用和腐败。谈到分权与制衡，人们往往只想到三权分立，其实这是对分权与制衡宪政价值的片面解释。历史上公认的三权分立强调的是公共权力的不同主体之间的相互制约，强调的是政府内部各种不同公共权力的关系和运作上的分权与制衡，即加强立法权、行政权、司法权的相互制约，通过三种公共权力之间在职能上的相互牵制，防止某些权力被某个人或某个公共组织垄断、滥用，这样便相应地形成了立法决策权、司法监督权、行政执行权机制。但我们需要注意的是，三权分立仅是在公共权力（政府）内部找到了防止滥用权力的有效方法，它是公共权力的不同主体之间的相互制约，该理论深化了社会的自我调控机制，找到了在政府内部防止权力滥用的有效方法。然而，这种制度安排并非十全十美，即使在这一制度安排很完善的国家也常常遭遇公权被滥用的尴尬，单一的实施以权制权的监督制度并不能完全解决公共权力的制约问题。以权力制约权力，还需要外部的监督制约机制，这个责任仍然落到了最广泛利益的持有者——公民主体身上。正如美国著名政治学家达尔认为，民主政治最核心的因素不是权力对于权力的制约。在这些因素中起关键作用的是社会团体、企业和公民个人，这与我们前面界定的私权主体范围是一致的。但公民权利具有分散性和非专业性，难以直接履行该项职能。而国家审计权力的特殊性正好满足需要。事实上国家审计权力的本质就体现了这一点。国家审计权力作为公民主体保留的一部分权力，不应该也不能让渡给公共权力（政府）。这主要是为了保证公共权力按照契约的本意正确行使，人们有权监督权力，在必要时有权收回曾经让渡的权力，不再服从于违背私权主体的公权。只有明确了这一点，才能很好地体现国家审计权力的明显授意者，才能代表真正最广大的私权主体，才能在既承认和尊重作为私权让渡结果的立法权、司法权、行政权力之间的相互内部监督，也承认和尊重作为国家权力组成部分的公民权利对于公共权力的监督。以上的分析显示，国家审计隶属于三权之一的立法权是不合适的。我国国家审计权力的重新设置亦应遵循这一规律。而且，国家审计寓于立法权力之下，在我国也不具有现实性。一方面我国“议行合一”的人民代表大会制度不同于西方三权分立的体制，审计机构设置于立法机构——人民代表大会的领导之下，仍难以逃脱行政权力设置模式所带来的弊端，使其仍然具有政治权力的实质。立法模式容易使国家审计权力成为政治的工具，成为政党利益与集团利益的牺牲品，这往往有悖于公民的意志。西方立法模式下，国家审计权力往往受制于立法权，弱化自身的独立性，真正的法律效力很难实现。最为典型的例子是立法模式代表的美国，在权力制约中仍暴露出权力被滥用、党派斗争加剧、权力执掌者借三权分立的权力制约机制推卸责任、官僚主义、为权力设置障碍等弊端。为此，我们认为，国家审计权力应独立设置于立法、行政、司法三权之外，纳入权力制约机制之中。将审计报告提交最高人民代表大会与政府，并接受其监督。从这个标准来看，独立模式更适合于未来我国宪政环境改革的趋势，这也是与党的十七大的权力制约目标相吻合的。
（三）国家审计权力的运行目标
权力运行的目标是判断权力正当性进而实现良治的根本标准。国家审计权力的运行目标是国家审计活动的既定方向和预期效果，它在整个国家审计理论体系中居重要的地位。基于我国的宪政环境变化，中华人民共和国审计署原审计长李金华曾提出，国家审计战略的目标在于加强对权力的制约与监督，实现国家审计对象由“民”到“官”的转变，促进民主与法制建设，维护国家经济安全。廖洪认为，国家审计总目标在于权力制衡。通过前面对于国家审计权力本质的讨论可以明晰国家审计权力维护公民权利、制衡公共权力运行目标的指向。在宪政视角下，其直接目标虽然是对公共权力行使经济权力的状况进行审查和评价，但其最终目标是通过权力制约来保障公民权利，维护最广大人民的根本利益。在我国实施依法治国方略的时期，审计机关必须严格遵循依法行政的原则和程序，努力实现审计的法制化。在行使审计权力时，以法治为基石，以权力制约为手段，以保障公民权利为目标，切实履行自身的职责。从审计目标划分的层次来看，国家审计权力目标分为总目标和具体目标，其中总目标属于最高层次，它是具体目标确立的基础。具体目标是国家审计总目标的分解与实现形式，是动态发展的。当国家审计权力运行服务和保障公民权利的总目标确立后，其具体目标将随着不同国家宪政环境的变化与完善程度呈现出不同的内容，但总体发展趋势是从合法性、真实性向经济性、效率性、效果性、公正性、环境性的目标转变。前者属于财务审计目标，后者属于绩效审计目标。这一趋势的实践形式就是国家审计是从公民权利的角度监督公共权力主体掌控的公共资源的绩效情况，形成对权力的有效制约和监督机制，保证国家公共权力的正确行使。绩效审计源于公民权利对于公共产品提供主体的要求。在公共权力主体中，市场机制发挥作用是有限的，他们自身无法也不应由他们对经济性、效率性和效果性作出判断。而国家审计履行绩效审计目标恰好可以作为市场机制的替代或补充，决定公共权力提供的公共服务的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性。从我国宪政环境变化趋势出发，这一趋势愈发明显，尤其是民主制度的完善和公众民主意识的提高，为我国建立和推行绩效审计制度创造了良好的政治环境。