广州市城市管理技术研究中心 广东省广州市 510170
摘要：城市专项规划是城乡规划编制体系的重要组成部分，但是在实际操作过程中一直未受到足够的重视。本文以珠海市为例，通过分析珠海环卫专项规划在编制、管理、实施过程中存在的问题，提出解决的规划方案，并协调了环境卫生管理体系中专业主管部门、具体操作实施部门和规划管理审批部门的关系，以期对快速城镇化背景下专项规划的编制、管理与实施提供参考和借鉴。
关键词：环卫设施专项规划；编制；管理；实施
党的“十八大”报告中首次提出生态文明建设的新要求，而城市环境是生态文明建设的重要内容之一。一个美丽的城市应该是环境整洁优美、环卫保障有力、社会井然有序、生活健康向上的城市。近年来，我国的城市化率快速上升，城市发展日新月异，环境卫生设施（以下简称“环卫设施”）建设逐步完善，环卫管理水平日益提高。但也应清醒认识到，环卫设施建设和管理仍是我国多数城市发展的“短板”。而在深度城市化背景下，环卫设施的建设和完善又面临土地资源约束和相邻关系的制约，如不引起重视，不仅无法创造和谐宜居的生活环境，还将制约城市功能的进一步提升。
1.专项规划在城乡规划编制体系中的地位
1.1城市专项规划的概念
城市专项规划既是城乡规划编制体系的重要组成部分，也是城市建设管理的主要依据。城市专项规划涵盖工业、交通、商业、文化、教育、环卫、电力、供水、防洪、人防等各行各业。因此，城市专项规划不仅包括《城市规划编制办法》（2006）中规定的以规划管理部门为主导编制的各类专项规划，还应该包括政府的各个专业主管部门在实际管理城市的过程中编制的各类行业专项规划。
1.2城市专项规划与各类规划的关系
城市专项规划是在城市总体规划或分区规划指导下，为了更有效地实施规划意图而对城市要素中系统性强、关联度大的内容或对城市整体、长期发展影响巨大的建设项目，从公众利益出发对其空间利用所进行的系统研究。目前城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。但是从总体规划到详细规划的跨度太大，专项规划应作为两个阶段的衔接，既对总体规划进行细化与深化，又指导详细规划的编制。但是在实际操作过程中，专项规划一直未受到规划管理部门的重视。在规划管理部门的审批管理过程中往往忽视专项规划的落地实施问题。
2.环卫设施现状及存在的主要问题
2.1生活垃圾收集和运输系统需进一步完善
生活垃圾收运体系基本建立：城区和科技园采用转运方式，其他区域均采用直运方式。但乡镇生活垃圾还未全部收集，还有部分乡镇缺少生活垃圾转运设施。同时，乡镇机械化收集和密闭化运输还未做到全覆盖。珠海部分区域实行生活垃圾分类收集，但目前仅将可回收物分出，多种生活垃圾混入收集设施。
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2.2垃圾处理设施规模不足，处理方式急需转型
一方面，按照全市垃圾全部无害化处理率70%的目标及现有的填埋速度，预测现状填埋场将在2019年底全部填满，因此急需建造新的处理设施。另一方面，根据国家《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（建城[2016]227号）中生活垃圾处理“以焚烧为主，填埋和综合利用为辅”的要求。珠海尚没有生活垃圾焚烧厂，急需新建1座生活垃圾焚烧厂，替代现状生活垃圾填埋方式，解决“垃圾围城”现象。
2.3环卫设施体系建设和管理仍有待加强
环卫设施体系建设存在脱节现象，比如城乡总体规划往往仅对生活垃圾处理方式和重大环卫设施的布局做出部署，但对于体系内的转运设施、前端处理设施、环卫管理设施等不会涉及。而行业规划往往侧重于近期建设需求，在标准设置上仅从行业自身角度考虑，缺乏空间统筹的思想，没有与空间规划有效衔接，导致在空间上难以落实。
总体而言，随着城市化进程的不断深入，国内城市越来越重视生活垃圾的无害化处理，对于大型的生活垃圾末端处理设施的建设也比较重视。但由于工艺水平不高，管理机制不完善以及公众对于环卫设施的“回避”心理，环卫设施的选址往往是制约环卫设施发展的瓶颈，尤其是在深度城市化地区，设施的选址建设往往举步维艰。
2.4基础设施建设进度滞后于规划
以珠海环卫专项规划实施情况来看，环卫设施建设滞后于规划。由于珠海环卫设施专业主管部门是珠海建设局，具体操作实施部门是珠海公用事业发展有限公司，规划审批部门是珠海市规划局珠海分局。因此，用地选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可都是在规划管理部门落实。专业主管部门与规划管理部门之间关系没有协调好，直接影响了环卫设施的建设进程。
3.环卫设施规划策略
3.1规划思路
全面落实科学发展观，坚持以人为本，协调人口、资源、环境的关系，统筹城乡发展，明确环境卫生设施规划发展目标，形成与生态环境要求相一致、与区域经济发展相适应、科学合理、实用高效的固体废物资源收集、运输、处理处置系统，按照集约建设、节约用地的思路，科学制定环境卫生工程设施布局规划，建成设施齐全、布局合理的环境卫生公共设施系统，促进区域经济、社会、人口、资源、环境和生态的协调发展。
3.2专项规划管理的思考
针对目前重视用地规划而忽视城市专项规划的问题，应将城市专项规划的成果纳入建设用地规划审批管理体系中，并且及时更新和维护。珠海市规划局提出的规划审批“一张图”体系较为完善，能够在规划管理部门日常管理审批底图中体现专项规划的成果，从审批源头避免了专项规划成果的缩水和删减。目前珠海市中小学布局专项规划、环卫设施布局规划、幼儿园布局规划、医疗设施布局规划、体育设施布局规划、加油加气站布局规划、消防站布局规划等专项规划都已经纳入建设用地规划审批“一张图”管理体系中。
3.3城乡生活垃圾分类收集体系建设
垃圾分类就是在源头将垃圾分类投放，并通过分类清运和回收使之重新变成资源。据分析，进行垃圾分类收集，去掉能回收的、不易降解的物质，可减少垃圾数量达50%以上，并通过对废弃的电池、废塑料等严重有毒、有害物质的分类回收及各种废弃资源的再利用，可以减少垃圾处理量和降低处理成本，减少土地资源的消耗，具有社会、经济、生态三方面的效益。
3.4专项规划实施的思考
以环境卫生行业为例，我国各地环境卫生工作的归口部门是市、区政府领导下的城建环卫主管部门，现行管理体制的突出问题是“政企合一”，不能形成有效的监督和竞争机制，未能把人力、财力用到关键地方。
珠海环卫管理采用“管理与作业分离”的原则，实行管、干分开的管理机制。珠海建设局负责政府层面的职能管理，负责审定环卫作业量；组织指导区环卫设施建设，环卫设备配置年度计划的编制；对所辖环境卫生进行监督、检查、指导、考核及宣传教育工作。珠海公用事业发展有限公司负责环卫设施建设、设备配置的计划编报、建设、维护管理工作，负责日常道路清扫保洁。
理顺环境卫生行业内部关系还是不够的。负责规划编制审批的是规划管理部门。由于部分环卫设施需要独立占地如清洁楼，用地选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可都是在规划管理部门落实。环卫规划实施的一个重要环节就是协调珠海建设局、珠海公用事业发展有限公司和珠海市规划局珠海分局的关系，确保环卫专项规划在编制、管理和实施三个层面落实到位。
结论
只有城乡资源优化配置才能实现城乡统筹发展。既要建立农村资源有偿使用与合理分配的策略机制，缩小城乡资源要素价值差距，还要搭建城乡资源自由流动的空间平台，为城乡融合发展提供载体。最终促进土地、劳动力、资金、公共物品、生态等城乡资源要素均衡配置与流动，使农村在贡献资源用于城市发展的同时，在设施、服务、生活质量等方面也享受到发展带来的利益，从而实现真正的城乡社会公平。
参考文献
[1]中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理专业委员会.城市生活垃圾处理行业2014年发展综述[J].中国环保产业，2015（11）：15-23.
[2]崔继伟.上海市城市生活垃圾处理及对土地资源利用的影响研究[D].上海：华东理工大学硕士论文，2014
论文作者:董雯
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年9期
论文发表时间:2019/8/23
标签：环卫论文; 设施论文; 专项规划论文; 珠海论文; 城市论文; 城乡论文; 生活垃圾论文; 《建筑学研究前沿》2019年9期论文;