对传媒产业现实情境的制度检视，本文主要内容关键词为：情境论文,现实论文,传媒论文,制度论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的传媒产业发展正从过去体制内的创新和扩张，向更加适应传媒产业规律和市场运作规则的道路上转变。过去“事业单位企业化管理”的二元运作机制，在新的发展环境下出现了严重的制度障碍。文化体制改革的启动作为我国传媒产业发展的一个中观背景，标志着我国的传媒改革步入了由中心突破带动边缘转变的新阶段，对体制这个变革内核的触动，第一次开始从根本上确定未来传媒产业的发展走向。
在这个渐进的转型过程中，无论是政策层面还是技术层面的进步，都意味着整个社会利益和社会关系的重新建构和艰难调整。制度安排的欠缺和制度供给不足的规则环境，造成了我国传媒产业发展目标不明、发展动力不足的现实情境。
一、制度供给不足
在我国，由于传媒产业特殊的喉舌属性，传媒一直处于国家的严格控制之下，必须兼顾意识形态功能和产业功能，社会效益始终居于经济效益之前。因此，从制度供给的角度看，我国传媒改革带有明显的政府主导性特征。在整个传媒产业制度安排进程中，政府与传媒之间不同阶段的利益博弈和相互妥协，使我国的传媒产业制度安排呈现非连续、偶然性特征，缺乏长期、系统的制度安排与前瞻设计。市场规范滞后于市场行为，传媒市场主体难以全面、系统地把握发展的方向和目标。
1.“制度决定者”的担忧
虽然我国传媒体制变迁表现出相当的诱致性特征，但总体上是由国家作为制度主体进行制度选择和制度变革的。国家扮演着“制度决定者”的角色。
2002年，党的十六大第一次将文化分成文化事业和文化产业，明确了整个文化体制改革的方向和目标。传媒产业作为文化产业中的一部分，对内开展体制改革，积极推动企业化转型；对外拓展投资空间，开放力度越来越大。从2003年开始，在有关政策的指导下，传媒上市、跨地域和跨媒体联合、整体转制等一系列举措前所未有，但是传媒转型和发展推进的速度并不理想，传媒规制出现向后收紧的趋势，传媒业绩增长速度缓慢，部分传媒甚至出现负增长。
2004年初，国家广电总局出台了《关于促进广播影视产业发展的意见》，把电台、电视台、广电集团除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司。2004年11月公布的《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》（44号令），明确规定外资企业可以入股国内广播电视节目制作经营，中方持股不得少于51%。
在经过了3年的政策放宽之后，从2005年起，有关外资进入传媒领域的政策开始收紧，介入内地新闻媒体的外资面临清理，向外国投资者审慎开放电视制作业务的计划面临搁浅。①
2005年2月25日，国家广电总局发出“关于实施《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》（44号令）有关事宜的通知”，规定外资只能在中国通过合作、合资等方式开办一家影视制作公司。如果说“44号令”是一个鼓励和开放的信号，那么有关事宜的补充规定，则无疑为这个开放的通路打了一个“缓慢通行的补丁”。同年4月13日，国务院发出《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》的通知，明确鼓励、支持非公有资本进入文化产业，但对非公有资本进入传媒产业，除了“按现行有关规定管理，其中第五条、第六条、第七条规定的事项（涉及印刷、广告、非新闻类节目制作、有线网、视频点播经营等传媒业务）还须经有关行政主管部门批准”，没有其他表述。
文化体制改革已出台的多个文件都强调，“通过股份制改造实现投资主体多元化的文化企业，符合条件的可申请上市”。2006年8月1日，新闻出版署发布了《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》，虽提出“要推动有条件的出版、发行集团公司上市融资”，却没有传媒上市融资的具体安排。
传媒产业制度安排上的特殊化与模糊化，折射出：第一，传媒产业发展过程中的规则制定，经常充满了矛盾，体现了政府在制度安排上对传媒失控的担忧，而对传媒的长远发展则缺乏计划性和系统性规划；第二，制度或制度化的一个内在关键环节就是实施机制，没有实施机制的制度安排或者游戏规则，只能是纸上谈兵的“制度”，不可能对社会效率与公平的提高发挥真正的作用。
2.传媒的保守与顾虑
文化体制改革试点政策出台之后，传媒产业发展领域涌现出种种“破冰行动”，显示了传媒对政府文化体制改革制度安排的一种有力支持和回应。跨地区联合办报曾经是传媒产业一大热点，先后涌现出《新京报》、《每日经济新闻》等诸多开路先锋。跨媒体方面，中国国际广播电台创办了《世界新闻报》；2004年11月15日，《第一财经日报》上市，横跨平面和电子媒体资源，搭建财经资讯传播平台，实现全国覆盖。2004年12月22日，北青传媒股份有限公司在香港联合交易所正式挂牌上市，成为内地传媒公司境外上市第一只股票。这些都成为人们瞩目的焦点。
传媒产业在2005年之后整体增长放缓。传媒产业因其特殊性，将经营板块剥离上市后，依然不能解决产权主体“缺位”问题，缺乏资产所有者监督和约束，导致信息欺诈和经营失控。
传媒希望借助改革之力，逐步破解体制上的难题和束缚，再次实现超常规发展，于是有了2003-2004年的诸多积极试点行动。试点改革成为整个产业的风向标，一旦面临市场风险和管理失控则整体后缩。
传媒是前两次改革的既得利益者。现有“一元体制二元运作”②的好处既源于传媒的特殊性，也催生了传媒改革的惰性。与前两次制度安排不同，文化体制改革触及的是传媒深层的核心变革问题。或者放弃事业单位的保护伞，或者分拆经济效益的大头——经营性企业部分，对于传媒来说，这是一个两难抉择。在目前改革制度目标不明，改革试点遭遇滑铁卢，改革风险扑朔迷离的环境下，贸然进行体制内的完全剥离和分开，失去子报子刊的利益控制权，必然会触动现有传媒集团的既得利益，而改革的未来收益尚不明确，因此大部分传媒都按兵不动，等待下一轮的政策利好和利益驱动。
二、制度缺陷对传媒产业发展目标的背离与消解
传媒产业的资源配置基本上还是以行政手段为主，这是中国传媒产业在微观运营层面上缺乏效率的根本原因。
1.传媒改革的特殊性和体制内扩张的局限
中国传媒产业的发展经历了三次重大的制度安排。1978年我国的传媒开始进行“事业单位企业化运作”，产业化制度安排由此起步，传媒收入进入高幅增长期；2001年之后，我国传媒依托行政之手，基本完成集团化发展的制度安排，先后组建了40多家报业集团和19家广电集团。2003年，文化体制改革试点开始运行，21家新闻出版企事业单位参与其中。
每一次重大制度安排，都从不同的层面实现了传媒产业的高速发展。第一次产业化的制度安排体现了传媒对资本的渴求，第二次集团化的制度安排体现了传媒对规模效益的追求，从某种程度上都是传媒在发展过程中不断通过自身努力突破制度限制的历程，并在此基础上催生了我国传媒产业从无到有，逐渐壮大。至此，中国传媒产业发展的改革仍以原有体制内变革为主。中国传媒产业发展过程中最初的重大制度安排——产业化和集团化，从某种程度上都顺应了政府和传媒的利益取向，但是并不是严格意义上的市场行为，而仍属于政府对传媒产业的结构性调整行为。这种集团化并不是效率导向，而是目标导向的。因此，集团化并不能解决传媒体制的效率问题。③
第三次重大的制度安排，是从资本化的角度，为传媒借助金融市场实现规模壮大提供政策支持，正式将传媒体制模式创新提上日程，为传媒开辟体制外的改革空间提供了契机。2006年，中央连续发布多个超规格的关于文化领域的政策性文件，显示始自2003年的文化体制改革试点工作目前已进入成果化阶段，提出“区别对待、分类指导，循序渐进、逐步推开”的原则。
文化体制改革背景下，政府对文化产业的制度安排有着比较明确的思路，公益性文化事业与经营性文化产业有了“两分开”的步骤和计划，但是具体到传媒产业实际运作，依然表现出政策的特殊性和限制性。在报业集团内部，党报机关报作为龙头，和下面的子报子刊沿用的是同样的管理方式和运作思路，行政级别管理依然存在，一纸行政命令可以代替市场调查和市场需求，在内部管理上按照事业单位要求，在经济效益上按照企业单位要求。
文化体制改革遇到的难点，从产业领域看主要集中在传媒体制这一块。在传媒领域，无论是国务院10号文还是中央14号文，都明确党报、党刊、电台、电视台继续保持事业体制。已经组建的几十家传媒产业集团大多还都按照“事业体制，企业化运营”的二元运作结构在运行。④以行政化的手段推进区域性传媒产业整合，反而强化了传媒产业垄断性，传媒竞争力依然弱小。
经过十多年的高速增长之后，传媒体制内改革所释放的能量和市场空间已经基本饱和。面对这种“很不规范，同时也缺乏法律依据的二元运作体制形态”和“条块分割、壁垒重重的行业管理框架”，必须借助体制外的重大调整来实现重新定位，摆脱“事业单位企业化管理”的过渡性束缚，摆脱行业内外阻碍技术互通、产业融合的人为桎梏，使制度真正起到激励和约束的作用。
2.制度安排的绩效与传媒产业发展预期目标不符
集团的权威性表述是党的十五大提出的：“以资本为纽带，通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国的大型企业集团”。集团化发展的制度安排是政府和传媒在产业发展历程中的一次“公共选择”。传媒集团化发展的一个主要的诉求就是“外来国际传媒集团的压力和我国传媒产业内在的扩张动力”。一个首要的目标就是做大做强，增强国内传媒的抗风险能力。在2006年1月的《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》中再次强调，支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组。
西方传媒集团是在完全的市场竞争中形成的，兼并、收购是其扩大规模的主要手段。而我国绝大多数传媒集团是通过内生扩张组建而成，在投融资政策上处于禁区，在跨区域、跨媒体和跨行业上也是令行禁止，壁垒重重。在这种状态下组建的传媒集团，不仅无法整合优势资源，无法抗击国外传媒集团的压力，而且与十五大最初的制度设计目标背离，难怪我国的传媒集团在成立后受到了“翻牌公司”的质疑。
党的十六大按照“两分法”的原则明确指出，文化按不同性质和功能分为公益性和经营性两种，按不同要求进行改革。文化体制改革的目标是，形成“以公有制为主体，多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系”，坚持公益性文化事业和经营性文化产业两手抓，两加强。
实际上，在传媒实践中，通过剥离将经营性质的传媒实行整体转制推向市场，相对容易操作。但问题在于：那些没有完全推向市场的媒体，在其内部进行“事业”、“产业”剥离，交易成本很高，推进起来也很困难。很多媒体的改革实践反映，“两分开”难度很大，在技术和体制上还没有很大的突破。⑤具体表现为，传媒市场经营主体中，采编权与经营权难以统一，两种法人体系彼此冲突。⑥在这种情况下，作为文化体制改革一个重要指导原则“两分开”，实际在传媒运作中往往只强调“采编与经营活动的分开”，而对另外一个层次的“新闻报道队伍和传媒经营队伍分开”避重就轻。后者的实质，就是传媒集团内部公益性媒体和经营性媒体的拆分，形成企业法人和事业法人的相对独立，将现有的传媒集团内部的“经营性资产”整体转制，单独运作。
如果制度安排是有效而存在潜在利润的，但在现实空间内却不能被供给和实施，那是因为制度运行的交易成本太高，得不偿失。在这个过程中必然会出现传媒改革的变形或者部分的失控，或者“显规则”和“潜规则”交叉运行，使整个体制改革原有的安排绩效，在执行过程中被逐渐消解。国家为传媒产业制度设计支付了大量制度成本，但是现实的执行者和既得利益者却用大量“特殊化”行为，将应实现的制度绩效和制度目标部分消解和背离，这是更深层次的产业发展倒退。
三、对制度安排和制度逻辑的反思
在目前的制度逻辑中，既欠缺对传媒公共性和公众利益的安排和考虑，也缺少对传媒产业规律的深层关注。传媒、政府、公众三方行为主体在制度安排中的力量不均衡和结构不平衡，为传媒产业进一步发展造成了结构性和系统性的障碍。
1.制度安排必须完善传媒国家控制和调节机制
所有行政力量主导的重组和所有防范外资和外来传媒集团的防御性文件，都从根本上揭示出国家控制利益的有效实现，是改革真正得以放开的先决条件。传媒产业的特殊性就在于其上传下达的喉舌功能、必须顾及的国家信息安全以及社会公器责任。因此在传媒产业的制度安排中，必然要考虑的一个因素就是传媒的国家控制和社会调节机制问题。
产业化是否会走上西方国家媒体商业化的道路，丧失传媒的独立性和公益性，从而危及国家信息和意识形态安全？体制改革之后，传媒和党、政府的关系问题，传媒企业转制之后产权关系如何明晰，传媒的意识形态责任、社会责任和市场效益之间的关系如何界定？也就是改革之后传媒如何有效实现国家利益，调节公共利益？而这正是目前传媒产业制度安排中一直处于“空白”的领域。
从国家鼓励非公有资本以多种形式进入政策许可的文化产业领域的政策可以看出，国家对于文化领域所有权控制格局呈现一定的开放姿态。只是传媒改革的实践，还需要时间来找到合适的运作之路。
2.制度逻辑必须符合传媒发展规律和市场经济原则
长期以来，我国将社会法人分为企业和事业两种不同类型，对它们分别采取完全迥异的管理和考核标准。传媒仍是事业单位的基本体制，事业单位的烙印实际上将传媒牢牢定位在“重政府发展目标，轻传媒市场利益”的轨迹上。
“事业单位企业化管理”双轨运作下的产业制度安排只能是一种过渡型机制，按照新的文化体制改革制度安排进行事业单位和企业单位分轨运行时，已形成的政府规制路径明显增加了分轨的压力和成本。这其中新闻宣传、舆论引导和行业管理、经营规范多重功能杂糅，在一定程度上使政府控制限于微观繁琐而缺乏宏观指导。传媒领域多细节性限制性的政令和文件，而缺乏整体严谨的制度设计和制度激励，造成传媒市场规范的缺位与不足，传媒对于自身行为的预期结果把握不定。
问题在于，我国传媒产业体制的变革到底是一种适应性变革还是一种系统性变革？适应性变革只是将改革庸俗地曲解成具体的问题对策性改变，系统性变革则是以前瞻、整体、积极为特征，从全局和长远的角度来进行制度的安排与设计。激励相容是制度安排设计的最高原则。
从目前的情况来看，可将传媒单位分成三类：主要承担政府功能的公益性媒体，由政府进行补贴和扶持，受国家控制和保护，坚持事业单位属性；属于经营性质的媒体，如文娱类等非时政新闻领域以及生活性媒体，尽快转制为企业，成为市场主体，建立现代企业制度；既不承担政府功能又不能企业化的，则可以根据不同的情况，试行国有资本控股的混合经济结构。只有从传媒产业结构上形成国家媒介、公共媒介、商业媒介和谐发展、各尽其责的均衡合理状态，才能使我国的传媒产业按照合理分类指导下的传媒自身发展规律和市场经济原则运行，实现快速稳定的发展。
注释：
①外资媒体中国“试水”之痛.今传媒.2006-06.
②一元是指媒介为国家所有制，二元是指传媒用国家所有制赋予的政治优势在市场上获取经济收入，又用这种收入完成意识形态领域需要完成的政治任务。参见陈力丹《关于媒介经济的若干问题》，《新闻界》，2005年第3期。
③郑丽勇.传媒体制变迁的模型建构与目标路径选择.新闻界，2005-06.
④齐勇锋.传媒文化产业集团的发展趋势和改革创新.青年记者，2006-05.
⑤张涛甫.中国媒体改革动力机制分析.新闻大学，2006-04.
⑥黄玉波，张金海.从部分剥离走向整体转制——当前中国传媒产业体制改革趋向初探.新闻大学，2006-03.