西方福利制度压力及其调试政治——保罗#183;皮尔逊福利政治思想评介，本文主要内容关键词为：保罗论文,政治思想论文,福利论文,压力论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、紧缩概念与紧缩政治 (一)传统社会福利理论的解释困境 关于现代福利国家的研究开始于20世纪中期，历史学、政治学、经济学、社会学以及其他社会科学对福利国家的起源与发展高度聚焦。随着福利支出与福利项目的膨胀，国家财政不堪重负，福利国家陷入危机而难以自拔。如何解释福利国家的形成原因，以及福利国家去向何处的问题，便成为福利国家研究的核心议题。富裕民主国家中的福利制度问题已经成为政治讨论和社会冲突的中心。从研究层面看，政治结构与体制、社会权利与资源差异是造成福利国家规模扩张的重要因素。当人类社会进入全球化与信息化时代，全球经济与社会变迁是否直接导致了福利制度的变化，这一问题成为福利制度新政治学所不可回避的议题。在保罗·皮尔逊(Paul Pierson)看来，不能笼统地去讨论全球化对福利制度的影响，因为找不到从起因到结果的整体“证据链”，所以把当代福利制度的变迁归结为全球化的影响是不充分的。福利制度新政治学就是要通过对福利国家内部政治制度的考察，来分析福利制度变化的根本原因及动力过程，从而确认福利国家内部的各类行为体，其利益协调制度将决定着福利制度改革的基本走向；同时，政党制度、选举制度也影响着福利制度改革与变化的过程。如果说传统福利制度政治学的产生与发展的背景是处在福利国家“黄金期”的话，那么福利制度新政治学则将话语背景置于伴随福利制度紧缩时代而出现的紧缩政治问题。传统福利制度政治学注重受欢迎的政策及其政治过程，而福利制度新政治学则注重不受欢迎的政策及其政治过程。在保罗·皮尔逊看来，原有福利国家的工业主义发展逻辑下的诸多理论，在紧缩政治气候下缺乏对福利制度的有效解释与分析，需要建构和发展出一种新的福利制度分析范式，使其能够充分解释紧缩背景下的社会主体行为与政治制度对于福利制度变迁所产生的深刻影响。 (二)“紧缩”概念与“紧缩政治策略” 保罗·皮尔逊以福利制度新政治学视角替代原有的研究方法。“假如直到现在观察员们才试图解释福利国家为何出现无情的扩张，那么现在要回答的问题是：福利国家正在以什么样的方式来适应紧缩的政治气候？”，[1]“紧缩政治”是理解福利制度新政治学的逻辑起点。保罗·皮尔逊强调，“福利制度现在所面临的基本情形是永久性紧缩。全球经济的变化、经济增长的急速减缓、政府承诺的到期以及人口老龄化问题，都导致了相当大的财政压力。我们没有理由期望这些压力在未来的几十年里会消失。相反，这些压力会愈加强烈”。[2]一个永久性紧缩时代已经到来。 在理论层面，传统福利扩张期所形成的各类理论在“后福利国家”时代往往丧失了解释力。在紧缩时代，政治及其社会政策具有了新的内涵。虽然紧缩是福利制度政治调试的重要理论基点，但目前对于“紧缩”或“消减”概念的使用模棱两可，通常研究者们注重福利支出模式与项目规模，却忽视了项目结构的变化。这种社会支出模式对政策变化的解释呈现局限性，更加缺乏对政策变化所造成的福利国家的发展和影响的深入考察。其一，对于紧缩概念的理解与测度，需要注意区分长期支出消减与短期支出消减。变化不能被简单视为消减。改革的议程中包括一系列错综复杂而又密切相连的工作。“紧缩倡导者会倾向于推进这样一些策略，即通过把短期的消极后果最小化，而掩盖消减的范围与幅度”。[3]其二，对于紧缩概念的理解与测度，需要注重对项目结构和项目支出的分析。在紧缩话语下，更需要分析人们关于福利国家的性质所产生的政治冲突问题，“紧缩应当被看作是使社会法规朝着更为剩余化的方向转型的过程，而不只是预算消减问题”。[4]其三，对于紧缩概念的理解与测度，需要注意区分项目性紧缩与制度性紧缩。项目性紧缩是支出消减或者福利国家项目重新调整的结果；制度性紧缩则是由政策变化所导致的更为深入的政治经济学与福利国家政治学层面的改变，如预算压力、政治制度的结构、利益群体的力量及其偏好等因素之间的复杂联系与影响，从而深刻推进了福利国家项目的结构性转变。[5]概而言之，如果没有形成关于紧缩概念的共识，将会极大地阻碍人们对于福利国家近期历史进程的研究。紧缩不仅是直接消减公共支出的问题，更是一个复杂的、多层面的现象。紧缩可以被定义为“内在地包含着政策变化，这些政策变化要么是为了更贴切地符合剩余性的福利国家规模而削减了社会支出，重新调整了福利国家项目，要么是通过提高这些结果在未来的可能性的方式来改变政治环境”。[6] 再看“紧缩政治策略”。紧缩时代的到来为政治家们所承诺的社会福利项目改革带来巨大政治风险。面对此情境，为了使福利国家改革成本最小化，福利国家改革的政治策略也发生了变化，而这些变化与以往在福利扩张时期大不相同。在皮尔逊看来，紧缩的倡导者可以运用三种策略来把政治抗议降低到最低层次，它们分别是“模糊”“分化”以及“补偿策略”。其一是模糊策略。紧缩的倡导者可以控制信息流向，从而减少公众对他们行动的消极后果的认识。[7]其二是分化策略。紧缩的倡导者可以把某个项目的受益者从提供者群体中分化出来，从而以这种方式设计变革。皮尔逊认为，“一种紧缩斗争的共同机制包括这样两个方面：政府要采用相互对立的措施来让一个群体反对另一个群体，而项目支持者则要努力合理对外”。[8]其三是补偿策略。紧缩的倡导者可以为因其提出的变革而遭受严重影响的群体提供“侧面补偿”(side payment)，以弥补他们的损失。 二、紧缩政治下的工人运动、制度与政策反馈 大量研究已经对促进或延缓福利国家扩展的主要因素提出了各种清晰的分析视角，有两种理论对于研究的影响尤为显著，一种理论集中探讨工人运动的权利资源问题，另一种理论则聚焦于制度的作用。为了理解当代福利制度新政治学，人们会自然而然地倾向于直接求助于这些理论。然而在紧缩研究中，这些理论需要被认真地进行重新评价。 (一)考察组织化工人运动与福利国家的关系 权利资源理论认为，获得权利资源的一方将在资源分配中占据主导地位，长时间以来工人运动被认为是福利国家发展的中心。不同制度体系下的工人组织化程度形成工人力量的差异，从而导致福利资本主义世界的差异化。二战之后的三十年间，权利资源分析法在揭示国家间的社会政策差异性方面取得了成功，尤其是在对社会福利制度进行分析时，用更为精细的内部结构分析取代了粗糙模糊的社会支出数据。然而，皮尔逊在对撒切尔夫人和里根政府所做的福利紧缩改革的比较研究中发现，权利资源分析范式无法预测社会福利制度项目内部的差异性。在英美这两个国家，左翼的政治资源和经济资源已经大为减少，其结盟的速度直线下落，中间偏左的政党已被削弱。尽管权利资源理论认为这种转变本应急速地改变福利国家的特征，但事实并非如此。福利国家的近期发展经验表明，尽管工会和中间偏左的政党可能在福利国家发展中起着关键作用，但即使其支持力量受到削弱，许多社会福利项目依然能够持续下去。权利资源理论聚焦于制度层面的变化，不可能解释个别社会政策项目的变迁。 对当代福利制度的分析，必须要从组织化的劳工运动转移到个别社会福利项目的支持者身上。在福利国家制度中，已经形成了一系列与其紧密联系的利益集团，因此决定福利紧缩能否成功的力量已经不再是福利国家扩张阶段的工人阶级和左派政党，而是基于社会福利政策所形成的特定的利益集团。与特定社会政策相关联的利益集团，现在正成为最显著的政治代理人。虽然利益集团形成不了福利国家，但是福利国家却大大地增进了一种“利益集团社会”的出现与发展。在英国与美国的社会福利制度分析中，社会福利项目都与组织化的社会支持网络联系在一起，养老金领取者、残疾人以及享受医疗保健的人们都是社会支持网络中最突出的一部分，公共服务的提供者也在维持社会政策项目的内容与规模上起到了关键的作用。组织化的工人运动继续成为社会福利制度发展的影响变量，但他们的利益现在主要与特定的公共项目所产生的雇佣效益联系在一起，而与维护工人地位的一般性公共法规没有多少联系；此外，他们更多的是通过个别组织而不是通过更广泛的工会联盟来获得权利。 也就是说，福利国家的支持体系发生了从传统权利资源模式向项目性网络的转变。工人阶级在紧缩期间的作用大幅度减弱，与有组织的劳工力量的作用下降相伴随的是，直接反对项目紧缩的主要责任，被转嫁给了与每个项目都得失攸关的委托人群体。在许多事件当中，这些支持福利国家的新网络得以出现，这是政策体现在当代政治学中的作用的最好说明。项目结构在决定委托人群体的政治力量时具有关键作用。确实，以社会保障项目为基础而形成的利益网络，是保守党反对现代福利国家的主要对象。这些项目当事人所构成的网络能够在足够程度上支持福利国家，而这种福利国家是有组织的劳工力量本身难以聚集起来捍卫的。实际上，项目性网络的出现使得推行紧缩政策的成本大大增加。一些覆盖面广、制度性的福利国家项目从这些团体中获得重要的支持，而他们的存在弥补了日趋减少的有组织的劳工力量。当然，这些利益网络的贡献既显而易见，其作用又有一定的限度。我们看到，许多经过家庭经济审查的项目经久不衰，而有些普遍性项目则不堪一击，这说明除了利益群体的组织资源以外，还有其他因素在起作用。皮尔逊认为，要解释这些现象，就应当重视统摄项目支持者和反对者之间的政治竞争的游戏规则所具有的关键作用。政治制度的结构和个人项目的设计可能会为紧缩的倡导者创造机会，以便阻止或者限制项目支持者的动员。 (二)探究新制度主义与福利国家的关系 用来解释福利国家扩张期的、以阶级作为分析基础的权利资源理论范式，已经不再适用于福利国家的紧缩分析，应当采取一种与以代理人为基础的利益集团分析相关的福利制度新政治学。要有效判断利益集团挑战紧缩提案的前景，就必须考虑到政治体系中的其他要素，比如政治制度的结构和先前的政策等。于是，新制度主义研究已揭示的福利国家发展的动力问题，成为社会政策发展的至关重要的影响背景。政治制度的结构确立了政治斗争的基本规则，形成了组织认同和他们的集体选择，提高了一些组织的谈判权而又使得其他一些组织的权利贬值。新制度主义者早就认为，权利资源分析范式对二战前社会政策的发展无法做出解释，社会民主党和工会压力所产生的作用在福利国家形成的前期是有限的，权利资源本身也是一种制度变迁的结果。皮尔逊对于福利紧缩的分析秉持了西达·斯考波尔(Theda Skocpol)等人的社会政策比较研究，在斯考波尔及其同事看来，瑞典的社会福利发展模式聚焦于权利资源模式，美国则是一种“例外”，因为后者强调政治制度的重要性，进而导致美国社会福利政策“迟来而又冷漠”的发展。[9]他们的研究向人们揭示，必须要结合国家的结构特征去理解一国社会政策的发展。要探讨福利制度发展模式如何与制度变迁联系在一起，就需要考虑两个要素，其一是正式制度的结构及政府当局制定政策的能力，其二则是政策反馈的作用。 在正式制度层面，制度对于政治行动策略的选择以及政治结果的形成具有重要影响。横向的和纵向的政治结构影响着福利国家的政治生态。所谓横向结构是指中央政府内部的权力在多大程度上是集中的还是分散的；所谓纵向结构则是指权力是集中在国家还是被更多地移交到地方政府手中。高度的垂直统一管理常常被认为是强政府的先决条件。正因为高度集中的政治权力大大减少了有效的反对力量，所以在议会制中运行的政府就更有能力实施激进的政策变革。只要执政党占据了多数席位，即使遭遇激烈的反对，立法也能通过。相反，美国的三权分立制度则会导致出现僵局和不作为，尤其是当国会的多数议员对个别政治党派的忠诚超过对总统的忠诚时。低水平的横向管理可能会使社会福利项目的发展速度变慢，否决权的增多使得绝对的少数也容易阻止改革的实施。如在美国，即使选民的绝对多数常常已经赞同某种形式的国民健康保险，加上民主党人控制了两院，这些政治资源也不足以战胜绝对少数派的制度优势。皮尔逊以英美两国的福利制度为分析样本，其研究发现，在紧缩背景下，政治制度对于福利制度的作用是复杂的，纵向的与横向的制度体系并不必然导致福利紧缩改革的难易，它们可能在增强紧缩改革权力的同时也制造出相对的反抗力量。 在政府能力层面，政府所占据的资源存在着差异，决策者不但必须考虑到政治制约，也要考虑到行政制约和财政制约。行政能力对于福利扩张模式具有重要影响，但其是否是紧缩政治学的核心呢？在里根和撒切尔夫人的执政经验中，官僚活动在福利紧缩政治中只是扮演了边缘性的角色，只是在设计减少反抗力量策略上有重要作用，而对于目标与政策的选择以及在特定策略能否成功的关键要素上缺乏控制。虽然行政能力对于紧缩政治学不那么重要，但是政府的财政能力则继续扮演着重要角色。对于紧缩的倡导者来说，政府的征税能力是一把“双刃剑”，项目性紧缩常常容易推进，如果政府至少愿意去补偿一些潜在反对者的利益的话。政府的财政状况越健康，它就越容易摆脱政治麻烦。但是，健康的财政状况可以改善项目性紧缩的前景，也会阻碍制度性紧缩。提高政府征税能力则使得政府更难创造一种全面的紧缩环境以制约社会服务。 制度变迁在紧缩政治中扮演的角色，通常与在福利扩张期间扮演的角色不同，因为紧缩背景下出现了一些新特征，如对减少职责的关注，以及对不受欢迎活动的问责。概而言之，正式制度下的政治权力的集中无疑对社会政策的扩张有着重要影响，而它对紧缩的影响却更加混杂；尽管行政能力和自治权影响了福利国家的发展，但它们对紧缩政治的意义却很有限；只有财政能力继续在紧缩政治中发挥着重要作用。 在政策反馈层面，理解当代社会福利政治，不可避免地需要考虑先存政策结构与社会政策改革斗争结果的关系。实际上，先存的社会福利政策已经转变成为一种积极的力量来重新构造福利国家的利益结构，并将其称为“政策回馈”(Policy Feedback)。政策反馈分析法，即指先前的政策选择会影响到当前政治过程的分析方法，它已成为调查任何社会政策变革不可缺少的一部分。[10]长期以来，政策都被认为是政治力量的结果，但很少有人将政策视为政治力量的原因。近些年来，通过大量的经验研究，“政策产生政治”的观点已经被多次强调。公共政策不但是政治过程的结果，而且也在政治过程中做出了重要的贡献，它常常极大地形塑了社会、经济以及政治环境。 对政策反馈过程的研究表明，政策结构产生了资源和激励，这些都影响到社会团体的形成和活动。其一，利益集团形塑了政策，政策也形塑了利益集团。在利益集团回应它们所遭遇和希望维持或修正的项目时，利益集团的组织结构和政治目标可能会发生改变。政策既可能会产生一些激励因素，也可能会提供许多资源，以此促进或阻止具体团体的形成或扩张。政策设计也能够为“政治企业家”创造环境，以帮助“不活跃的团体”克服集体行动的困境。美国退休人员协会就是这种政策反馈过程的一个鲜活例证。其二，公共政策不仅为利益集团的活动创造了动力，而且也可能提供了许多财力，进而能对利益集团的决策施加影响。其三，政府政策优势能够直接为利益集团创造财富，如立法机构资助许多组织，或为个人参加具体团体提供激励。其四，公共政策也可能通过增加特定团体接近决策者的机会而增强它们的力量。此外，政策还影响到主要政治代理人之间的“社会认知”过程。过往政策成功与失败的经验可能影响到新政策的设计，在一个固化的学习模式下，锁定效益所带来的沉没成本(Sunk Cost)问题，使得政策走向一条缺乏调整空间的道路。所谓“锁定”(Lock-in)，是指它们形成了由政策诱使的精细的社会和经济网络，这些网络大大增加了采用可能的替代性政策的成本，从而禁止从当前的政策道路中撤退出来。[11] 三、紧缩时代的社会福利改革 在保罗·皮尔逊主编的《福利制度的新政治学》一书中，他总结性地提出了一个研究永久性紧缩政治学的初始框架，并将其运用到不同福利体制的分析之中，从而拓展了其早期关于英美两国的紧缩政治学分析方法。在皮尔逊所提出的新分析框架中，富裕民主社会的福利制度调整应当注意到由选择性激励与制度“粘性”所共同影响而形成的社会政策改革设计。他认为，福利制度的扩张导致了选民群体规模的壮大，福利制度对当代政治生活产生了深刻影响。对福利制度的支持强度受两个因素影响：其一，对于福利制度的反对者而言，紧缩带来的好处通常是分散的和不确定的；对于拥护福利制度的大批核心选民群体而言，社会福利制度所提供的则是“集中利益”(Concentrated Interest)，而集中利益通常优越于分散利益。其二，福利制度的支持者能够为维持已经存在的福利而斗争。 福利项目改革不仅要应对现实与潜在反对力量的挑战，还要面对现存政策安排的“粘性”问题。所谓“粘性”，是指发达政体中的制度“否决票”及“路径依赖”过程，它们共同强化了激进性改革所面对的选举障碍，使得现存政策安排一成不变，新改革项目只能做递增性调整(Incremental Adjustment)。朱利亚诺·博诺里(Giuliano Bonoli)的研究表明，在福利制度的适应与调整过程中，政治制度中的“否决点”问题有着重要影响。路径依赖因素也表明，某些政治发展过程一旦开启便难以逆转，复杂的社会相互依赖性(Social Interdependence)使得新制度或政策的实施往往需要很高的固定的或启动的成本，新的改革受到“强约束”。当代福利制度改革过程正好突出地暴露了路径依赖问题。皮尔逊认为，紧缩背景下的社会政策结构重组，“不论采取固守的(Standing)方式还是解体的方式，在大多数国家都是行不通的。相反，如同政治生活的许多方面，我们应该期望来自多方面的强烈压力会促使社会提供的变革采取更为中间式的(Centrist)——因此也就是更为渐进式的(Incremental)——反应”，[12]并以此来确定政策改革的可行空间。 皮尔逊还对新的分析框架中的复杂情境做了说明。从改革过程中突出的行为体的角度出发，他认为福利制度变革是在“再商品化”(Re-commodification)、成本控制和重新校准(Recalibration)三个层面发生的。在再商品化层面，艾斯平-安德森(Esping-Andersen)认为，如果一项服务已经成为人们自然享受的一种权利，如果一个人不必依赖市场就可以维持生计，就会出现“去商品化”(De-commodification)现象。去商品化是通过组织化的工人阶级运动而形成的，再商品化则要通过严格资格审查或减少福利来限制参与劳动力市场的其他方式，以扭转去商品化过程。其中，雇主与工会之间权利平衡的改变在再商品化过程中十分重要。皮尔逊认为，艾斯平-安德森所勾勒的去商品化逻辑，即使用来说明战后福利扩张也有误导作用，因为其没有注重资本主义的作用。[13]因此，应当确立将再商品化作为中心议题的条件，分析再商品化的变革模式，同时避免将福利制度结构重组简单化为再商品化。在成本控制层面，紧缩时代下，人们需要为支出本身而斗争，这也是紧缩时期的决定性特征，尤其在经济发展遭遇困境的背景之下。加之福利扩张时代所带来的制度惯性的影响，增加税收与社会大众对庞大社会支出的依赖，让政府面临严重困境。这就使得成本控制成为当务之急。在重新校准层面，皮尔逊区分出了两种不同的重新校准，即合理化与更新，前者是指根据如何实现既定目标的新思想而对项目所进行的改变，后者是指为适应社会需求和规范的变化——如家庭、生命周期、劳动力市场的性质或社会的年龄构成所发生的变化——而做出的努力。[14] 另外，新的分析框架还会面临各国不同的福利制度体系这一复杂情景。在富裕民主国家里，存在着截然不同的政治与政策结构，这使得在分析社会政策结构重组的动力时，要关注到福利制度的具体规模和形态，还需要关注具体的政治环境。以艾斯平-安德森关于福利资本主义三个世界的划分为基础，皮尔逊以福利制度改革的新分析框架构建出福利制度改革的三个世界(见表1)。
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