中缅跨境流动人口治理研究
——基于“产教融合”的视角
冯 婕 刘寒雁 吴剑明
摘要： “一带一路”沿线国家的共同繁荣离不开产业合作、技术合作和人才合作，三者的联动、协同、交融，是建设人类命运共同体的重要内容。将产教融合上升为共赢发展重要内容，统筹推进人口治理和人力资源供给侧结构性改革，是推进中缅经济走廊建设区域社会融合与经济发展相协调的重要举措。在中缅经济走廊规划蓝图上，以中缅边境经济合作区和跨境经济合作区建设为支点，以跨境流动人口治理为抓手，促进产能、技术、劳动力等互补性要素资源合理流动与增值重组，形成“一带一路”经济走廊建设示范，对于巩固并深化中缅共同利益、凝聚区域共同体意识具有极其深远的意义。
关键词： 产教融合；中缅边境；跨境流动人口治理
当前，推进“一带一路”倡议实施的关键是巩固并深化与周边国家的共同利益。东南亚地处两洋交界之地，是沟通太平洋和印度洋的重要通道，与中国之间天然存在的地缘结构态势和经济结构互补性，决定了东南亚理应成为中国推行地缘经济合作的首选地区。云南与缅甸边境线长达1997公里，从云南经缅甸到印度洋是最便捷安全的陆路通道。在中缅经济走廊规划蓝图上，以中缅边境经济合作区和跨境经济合作区建设为支点，以跨境流动人口治理为抓手，促进产能、技术、劳动力等互补性要素资源合理流动与增值重组，形成“一带一路”经济走廊建设示范，是达成“一带一路”倡议目标的重要环节。
（1）态势要素的获取：采集和获取相关环境中的重要信息和线索，获得原始态势数据，这是进行态势评估和预测的前提和基础。
在当前高考制度改革工作进行的过程中，将以往语文总分数150分提升到180分，将其放置在最为重要的地位上，高考试卷当中对语文知识的考查难度大幅度提升，语文演变为高考当中最容易将学生之间差距拉开的一门课程。因此，在高考过程中，语文应当充分地得到重视，语文考试中的阅读更应当充分地得到重视。仅仅讲述教科书和教辅资料，难以适应高考政策中提出的要求。从高考制度改革中可以发现的是，阅读的重要性得到了教育部门的认可。在此背景之下，教师及学校应当积极推广阅读，促使学生在学习的过程中养成一定阅读兴趣，从而也就可以为我国教育事业发展做出一定贡献，也可以为我国实现长远战略发展目标奠定坚实的基础。
一、中缅跨境人口流动的现状
中缅边境跨境民族的独特性决定了中缅边境跨境人口流动的特征——群内流动特征、非难民互动特征和相对稳定特征。群内流动特征，即以同一（相似）族群或宗教群体为纽带，开展亲友关系网络式流动，由于中缅边境跨境流动人口大多不能流利使用中文，族群圈子扩张缓慢。非难民互动特征，即双方边民因政治、经济以至战争危机而跨过边境寻求暂时庇护，待危机过后主动返回祖籍国或原住地。相对稳定特征，指边民跨境后大多以跨境婚姻或熟人圈子务工的形式居留，在地理空间上的活动范围相对固定。这三大特征既决定了中缅跨境流动人口的边境意识淡漠，非法流动的随意性强，依照现行法律法规进行规范管理的难度大，也决定了其活动空间相对有限，利用新技术手段和新管理模式创新管控机制的可能存在。据不完全统计，2018年云南省德宏州持临时边界通行证出入境的缅籍人员已高达300多万人次，随着“五网”建设和产能布局的推进，双向跨境流动人口数量呈快速增长态势。
中缅边境山水相连、村寨相通、道路纵横，形成了“有边难防、有边难守、有边难治”的现状，伴随着边境沿线跨境犯罪、毒品走私、极端宗教等非传统安全问题的日趋严峻，加强跨境流动人口治理日显重要，加快跨境人力资源转化为人力资本也日益迫切。然而，由于与云南接壤的缅北地区多由“民地武”（少数民族地方武装）组织实际控制，流动人口管理能力和人力资本培育能力十分有限。一方面导致大量由缅入滇人员的经济能力弱且受教育水平低，主要在珠宝玉石、木材加工、餐饮服务等劳动密集型行业产业集中务工，形成大量就业不充分或低工资人群集聚现象，对于边境地区的和平稳定造成一定的潜在影响；另一方面导致在缅项目建设急需的大量技术技能型劳动力补充困难，人员流动性大、技术技能差、劳动效率低，对于跨境产业发展形成一定的劳动力壁垒。另外，还会导致缺乏身份认证和有效管理的大量“三非”人员，在遭遇纠纷、受到不公平对待，甚至面对犯罪活动、发生重大疾病或安全问题时，缺乏有效便捷的投诉解决渠道，不仅自身利益受损，甚至会陷入非法活动的深渊。正因如此，随着中国境内身份信息电子化认证、住宿交通实名化认证、城镇人口信息化管理等措施的强化，跨境流动人口在特定地理空间、特定活动范围内借助特定渠道与平台主动进行身份登记、信息备案和管理庇护的意愿会不断增强。
二、中缅跨境流动人口治理存在的主要问题
（一）区域一体化发展是解决缅北深度贫困和民族和解问题的捷径，但中缅边境地区劳动力水平偏低已成为经济发展的制约性因素。
1987年被联合国列为世界上最不发达国家之一的缅甸，与经济落后相交织的是地方武装、族群宗教等难以化解的矛盾和问题。加快经济发展与实现民族和解，成为了昂山素季所领导的民盟政府胜选后着力推行的施政重点。据2014年缅甸人口普查数据显示，全缅城镇人口占比为29.6%，乡村人口占比为70.4%；全缅国民受教育程度普遍偏低，近半数的人口仅有小学及小学肄业水平，较之中心城市，边境地区少数民族族群的受教育水平更低。受教育水平是决定经济收入水平的关键要素，边境地区广大民众受教育水平普遍偏低，不仅影响个体及其家庭的收入水平，还在一定程度上成为制约中缅边境地区社会经济发展及边疆和平稳定的阻碍因素。
（二）教育是社会经济发展的重要引擎，但中缅边境地区相对滞后的人才培养体系已成为中缅双方推进深度合作的壁垒。
鉴于大量“三非”人员滞留于中缅经济走廊建设区域的事实，中国现有的《出入境管理法》已不能适应外籍（包括无国籍）人口出境、入境和在中国境内居留、务工、维权等复杂情况。2010年，云南省德宏州根据边情出台了《德宏州边民入境通婚备案登记证管理规定（试行）》，2017年又在《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》的基础上出台了《德宏州外籍人员入境就业（务工）管理办法》，为受教育程度低、技术技能低、经济状况较差的外籍人员开启了在中国沿边地区合法居留、合法务工的窗口，取得了良好的社会效应。但因与云南接壤的缅北地区多由“民地武”组织实际控制，缅甸人员要取得相关证明材料十分困难。为逃避处罚和遣返，许多“三非”人员刻意规避有关部门的登记核查和管理服务，加之缅甸政府的民族政策导致中缅边境地区还存在着大量无国籍民众，造成中国官方统计数据与实际数据存在较大偏差。
材料科学知识点涵盖面广,包括物理、化学、力学和热力学等多个方面,教学过程中应该以工程材料的结构—工艺—性能—应用贯彻教学过程;对必要的知识点,如主要力学性能、常见晶体结构和钢铁的各种转变等需要学生强化记忆。运用启发式、案例式、参与式和讨论式等多种教学方法,使学生在课堂上就能够充分掌握知识,达到对融会贯通的目标。同时注意教学内容的前沿性,应在讲述每类材料时都向学生介绍该类材料的发展、涉及的新技术、新工艺,以适应新时期科技发展对人才培养的要求。
（三）精确的人口数据是合理推进人力资本聚集的前提，但中缅边境跨境流动人口治理的局限性已成为人口统计的阻碍。
中方多年的跨境教育努力并未彻底解决边境地区民众受教育水平偏低这一民生问题，症结在于人才培养体系的不匹配、不完善。一是主动对接区域性人才需求的创新不足。周边地区最为稀缺的和中国产能“走出去”最为重要的支撑都是技术技能型人才，而沿边一线义务教育后学校（尤其是中等职业学校）办学规模小、办学能力弱，区域性本土化高素质建设人才培养效率较低。二是传统跨境教育模式已不符合共同推进区域工业化、现代化的发展需求。由于未综合考虑国籍学籍、通关条件、支付能力、义务教育后升学就业等重要内容，简单给予周边国家学生到中国跨境就读同等享受义务教育“两免一补”、营养改善计划补助和中职免学费补助政策等跨境教育措施，既加大了地方政府投入压力，也形成了大量低素质人群因为无法继续升学而沉淀于沿边地区的不稳定因素。三是缺乏来自国家层面的有力支持和国际组织的通力合作。囿于当前国家层面的法律制度、配套政策、资金保障尚未明确，以及省级层面的统筹能力、支持力度、投入水平相对有限，以政府部门（机构）、公办学校和国有企业为主体的跨境教育结构，多年来一直徘徊于起步阶段，单凭个别学校（机构）的跨境教育创新更是难以扛起区域人才培养的“大旗”。四是试点工作起步早、推进慢。未针对不同的跨境办学模式配套相应的支持政策，未针对区域内不同的跨境流动人口开辟差异化的人才成长通道，当前所提供的跨境人才培养模式无法满足沿边地区的民生工程需求和凝聚共识要求。
三、中缅跨境流动人口治理的着眼点
（一）解决中缅经济走廊建设中高素质劳动力供给问题
生产要素作为社会生产经营活动所必需的社会资源，在维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中，必须以不断提高劳动者受教育水平为条件，着力推进“生产四要素”——劳动、资本、土地和组织实现最优化组合，才能实现社会劳动生产的最大化。然而，由于长期以来教育培训作为劳动者与生产资料有效结合催化剂的作用没有得到有关方面的重视，宏观上导致所培养人才与社会经济发展人才需求相脱节，微观上导致具体项目中新员工的适应能力、工作能力和创造能力偏弱。在中缅经济走廊建设中，这一问题则以项目急需的高素质劳动力短缺、劳动力本土化困难、劳动效率低下、劳动合作意识淡漠、“反项目民粹主义思潮”泛起，以及项目建设区域社会融合困难、低素质人群大量聚集且社会安全隐患增多等不同形式表现出来。
世界知名咨询公司麦肯锡的调查显示，88%的企业高管认为，海外并购或投资失败的首要原因是缺乏人才① 赵娜、李胜：《看央企如何突破“一带一路”人才瓶颈》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/ 2015—07/28/c_1116068272.htm. 。而基于统计数据的因子分析研究也证明，制约中国西南地区边境经济合作区和跨境经济合作区快速发展的要素，除了基础设施建设滞后、政策激励效应不明显外，劳动力素质低下、合作意识欠缺、技术技能不足，也是导致边境地区技术型、创新型产业聚集缓慢且运营成本偏高、规模化发展迟滞的一个主要原因。根据联合国2015-2050年人口预测：到2050年中国人口老龄化率将高达35.1%，超过了发达国家的平均水平，更远远超过了不包括中国在内的其他发展中国家的平均水平（为16.4%）及世界平均水平（为21.3%）② 蔡昉：《开发老龄人口红利大有可为》，《经济日报》2018年10月18日，第14版。 ，中国人口老龄化已进入加速发展时期。更为严峻的是，由于中国西南边疆地区经济发展水平滞后、产业规模化水平低、高质量就业机会少，大量青壮年劳动力外出务工后长期居留外地不再返乡，西南边境一线“未富先老、急剧变老、老龄人口素质偏低”等老龄化现象突出，能够投入到未来产业中的有效劳动力供给明显不足。同时，与中国西南边疆相邻的东盟，拥有6.5亿多人口，是全球第三大劳动力集中地，人力资源供给潜力巨大；与中国西南边疆接壤的缅甸，总人口达5142万，其中劳动力人口（15-59岁）达3340.7万，青壮年人口占比极高，但中等教育入学率为49%，高等教育入学率为12%③ 数据来源：《2014 年缅甸人口普查数据》，参见“The Republic of the Union Myanmar: The Population and Housing Census of Myanmar,2014”,August,2014,Ministry of Immigration and Population,Http://www.mmsis.gov.mm/sub_menu/statistics/fileDb.jsp?code_code=003. ，均处于世界较低水平，人口红利空间宽广。在深入推进中缅经济走廊建设的过程中，只有将生产要素有效结合作为重点，搭建起符合创新发展要求的、完善的跨境人力资本转化机制，形成有效劳动力的充分供给，才能实现促进产业合作、技术合作和人才合作三者联动、协同、交融的建设目标。
可以用作班主任谈话资源的电影太多了，我建议高中生每周末留出两三个小时看一场电影。看一部好的电影远比班主任说教的作用要大得多。同时和家人一起看，还能增进感情，放松身心，愉悦心情。
针对重载转动副实例，其可装配性主要考虑装配过程产生的偏差累积能否由后装配的轴承外圈与底座内孔装配产生的间隙抵消。而根据式(8)，同轴度t=0.025 mm，可得∣Δv∣≤0.012 5 mm，通过式(13)、式(14)分析可得结果满足重载转动副存在可装配性的条件，但不一定能装配成功。由于此类重载转动副考虑装配过程偏差累积时的有效公差左右两边是对称分布，且具体数值相同，因此考虑轴承1先装配或者轴承2先装配结果相同。
（二）助力中缅经济走廊项目地区社会建构
中缅跨境合作的事实证明，跨境流动人口的低教育水平与低就业水平间的相关性表现尤其突出。目前，中缅边境地区的跨境教育仅以短期解决边民入学问题而存在，并未形成系统的培养流程、育人模式和制度保障，基本上缺失应对区域共同发展的人才培养规划和契合未来产业需求的人才培养体系。对于边境一线入滇就读的缅籍学生而言，目前所获得的跨境教育大多处于初级阶段，义务教育结束后继续升学困难。一方面是因为没有中国国籍，无法注册学籍进入高中阶段学习及参加高考；另一方面则是因为他们大多家庭贫困，结束义务教育阶段的资助后，家庭便无法支持其学业。更甚者，被迫辍学的学生会对此存有“义愤之情”，跨境教育效能随之付诸东流① 梅英：《中缅边境地区跨境教育安全研究》，《当代教育与文化》2018年第5期。 ，成为影响中缅跨境深度合作的一个“负面”因素。要尽快达成中缅经济走廊建设目标，发挥好教育在现代化建设中的基础性、先导性和全局性作用，加快跨境经济合作区域的社会融合十分重要。有鉴于此，在产教融合平台上加强跨境流动人口治理，不仅可以有效提高跨境合作区域人力资本吸引力，还可以提升跨境地区产业聚集能力和竞争能力，并在彰显人的价值的过程中，实现共同体意识的升华。
在跨境合作中，以美墨边境墙为标志，跨境人口流动在非经济因素中的重要性不断加强，成为深化国际间跨境治理的重要内容。国内外学者针对欧盟、美墨等跨境合作地区的城镇发展研究发现，跨境人口流动确实在促进区域城镇化发展、提高区域民众生活水平上有积极的作用。但在跨境地区的社会建构过程中，由于各国民众文化认同差异较大、受教育水平不一、技术技能跟不上现代产业要求，导致以文化认知为基础的社会竞争能力、社会资本的再生产能力、社交网络的重构能力，以及区域共同意识形成等均滞后于经济发展速度，区域人口流动性过大一定程度上反而成为制约跨境社区整合和跨境社会治理的负面因素。
（三）推进中缅跨境流动人口科学治理
当前，中缅经济走廊建设中的跨境人口流动主体，包括项目建设者、企业员工、商贸人员，以及为以上人员提供配套管理服务和生活后勤服务的从业人员及其家庭成员。这一群体虽然数量庞大、流动频繁，但在就业许可制度和人的发展需求双重因素制约下，自觉自愿填报的就业就学数据，成为最能反映这一群体真实情况的基础性数据。也就是说，跨境流动人口治理，理应是以服务化管理、人本化管理为核心的发展性治理。在制度设计时有必要将所有参与项目建设的各国劳动者放到一个公平高效的服务体系之中，首先以跨境产教融合机制建设为切入口，通过吸引广大跨境流动人口主动登录就业就学信息，推进跨境流动人口大数据平台建设；其次利用产教融合平台和社区融入平台，有效规范和引导不同国籍、不同身份、不同文化宗教背景的民众在居住地逐步深化社会融合；最后在大数据分析基础上，形成毗邻国家有关机构合力共管格局，深入推进跨境流动人口科学治理。
中国关于外国人管理的法律法规，经历了一个从出入境管理到社区管理、从刚性管理到柔性治理的历史过程。1996 年发布的《外国人在中国就业管理规定》以及同期取消的境外人员只能在涉外酒店或接待单位住宿的规定，从就业许可和居住范围的角度，放宽了外国人在中国境内的活动空间；2004年发布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》和2007 年发布的《公安派出所外国人住宿登记管理办法》，一改以往单一的出入境签证管理模式，将跨境流动人口管理转变为实有人口管理，提高了外国人管理的精确度。但是，由于管理服务观念滞后于跨境人口流动要求，目前以公安与外交为主，教育、人社、商务、民政、旅游、宗教为辅的多头管理模式，职能划分不明确、部门沟通不顺畅、数据信息不共享，出现了管理职能混乱、人口数据失真、管理服务不到位等问题。
四、基于产教融合机制的中缅跨境流动人口治理策略
多年来，中国学者虽然针对农村流动人口的社会融合问题做了大量研究，但对于跨境流动人口这一新群体的社会融合问题并未给予充分的重视，导致中国西南边境沿线“三非”人员逐步聚集、有关部门的政策措施相对滞后、跨境无国籍人员和跨境民族群体的生存诉求和发展要求此起彼伏。因此，从综合多层次关系与多主体诉求的角度，以提升边境地区社会融合指数和边境民众社会认同度为指向，探索打造人才培养与产业发展统筹融合、良性互动的社会融合新格局，是实现跨境流动人口有效治理、凝聚区域共同体认知的重要载体。
（一）以职业为核心推进人才培养与产业发展统筹融合、良性互动
以职业为核心的人才培养体系建设属于“跨界”合作，来自产业界的行业、企业或雇主组织等治理主体不可或缺② 孙翠香：《“多层级”与“共治”：以色列职业教育与培训治理体系研究》，《比较教育研究》2018年第6期。 。《关于深化产教融合的若干意见》提出了“发挥企业重要主体作用，促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合，培养大批高素质创新人才和技术技能人才，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”的建设要求。鉴于企业参与产教融合、校企合作的主要动因来自于人力资本需求、经济利益需求和社会价值追求，即获得企业发展的关键性要素——人力资本和科技资源，提高企业竞争力，推动企业战略目标实现① 马永红、陈丹：《企业参与校企合作教育动力机制研究——基于经济利益与社会责任视角》，《高教探索》2018年第3期。 。因此，在“一带一路”倡议中推进中缅跨境流动人口治理，关键要基于人才培养与产业发展统筹融合、良性互动目标，构建综合中缅共同安全、共同发展、共同富裕的和谐发展诉求，且满足不同国籍身份、不同宗教信仰、不同文化背景、不同受教育程度的跨境流动人口就业需求的人才培养体系。
以本土化人力资源供给为助力，加快推进中缅边境经济合作区和跨境经济合作区建设，不仅是推动公共外交、加强人文合作、促进文化交流、增进民间友谊、深化命运共同体理念的重要手段，也是优化区域产能布局、对接区域发展需求、凸显云南区域性辐射中心地位的重要举措，更是创新开发开放体制机制、建立经济走廊示范区的重要保障。目前，在整个中缅边境地区就跨境人口流动活跃度和规模数量来说，中缅边界中下段最为突出，包括德宏的瑞丽与畹町、西双版纳的景洪与打洛、临沧的镇康县南伞等国家一二类口岸地区。这一区域不仅是中国面向南亚东南亚陆路交通“通而不畅”的矛盾集中区，也是中缅双方加强跨境合作的重点实验区。以跨境流动人口为对象，将入学登记、学习记录与务工许可、合法居留等相结合，配合出入境管理扩大流动人口数据的采集范围，强化人口管控力度，为大量培育跨境产业发展急需的区域性本土化人力资本，提供合法便利的人力资源转化渠道与大数据平台，确实解决困扰边境地区社会经济发展的深度贫困问题，对于缅北地区改善民生民计、实现民族和解、促进和平稳定有着重要的现实意义。
（二）以学习记录为手段促进跨境人口治理与有效劳动力供给同向而行
第二，采用科学的学习方法，提高识字学习的能力。识字教学十分枯燥还很抽象。在课堂学习的时候，我们老师应该开动自己的脑筋，运用所学开发一些新的科学的教学方式，让学生感兴趣并且能够主动积极地参与到学习中来，充分发挥主观能动性。所以在我们课堂教学的时候，可以根据小学生活泼好动的特点，创设一些有趣的课堂小游戏，既可以帮助学生深刻记忆所学知识，又可以活跃课堂气氛，还可以拉近师生距离，更能提高学生课堂参与度，学生喜欢学习，课堂效果肯定就提高了。例如，采用“萝卜蹲”游戏，把生字学习与记忆以比赛的形式进行，课堂效率就会大大提高。
（三）以创新为导向加快跨境流动人口治理机制建设
跨境合作中的产教融合是一项新事业，也是贯穿“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”的重要衔接链。鉴于中缅边境地区各类冲突频发的现状，在中缅边境地区推动产教融合的关键是制度创新、机制创新、方法与模式创新。一是要加强跨境人口治理制度创新。以中缅跨境流动人口社会融合度指标为指向，探索构建“双边主权让渡”条件下的多元参与、多方协同、共同治理大格局；二是要加大跨境产教融合机制创新。以中缅经济走廊建设核心区人居环境基础设施配套为支点，鼓励行业企业、社会组织等积极参与、主动配合，加快推进产教融合机制下的人才培养体系建设，逐步实现劳动力供给与产业需求更好对接、人才资源与基地平台更好匹配，逐步建立自我完善、自我升级、自我演化的产教融合生态系统；三是要探索实现方法与模式创新。综合运用投资、财税、用地、金融、大数据等手段，促进人才需求侧和劳动力供给侧要素全方位融合，形成“人才供给-产业需求-人才供给”的良性反馈。
人口在地域空间的集聚与疏散既受到原有地域功能的引导和制约，又反过来影响和促进地域功能的形成和发育② 吕晨：《人口的迁移与流动——人口空间集疏的机理研究》，广州：中山大学出版社，2014年，第3页。 。世界经济一体化趋势必然要求发展与之相适应的国际化高素质人才，而教育的相互渗透，可以有效推动区域经济的联动发展。
目前，许多中国企业已在中缅经济合作中扎下脚跟,以中缅油气管线为主干，大量中缅合作项目已逐步进入实质性建设阶段。随着中缅两国政府对于中缅边境地区空间开发秩序和开发形式重要性认识的不断提升，基于互联互通目标的人才培养体系建设和跨境流动人口治理，必将成为关系中缅合作成效的重要内容，并借助边境经济合作与跨境经济合作功能区的规划建设，推动形成具有区域特色的跨境人口流动趋势和产业发展态势。也就是说，中缅双方只要利用好山水相连、文化相依、经济相系的资源禀赋与区位优势，配套好有利于人口聚集和产业规模化发展的基本公共服务设施，就一定能携手打造区域一体化共赢发展的美好未来。
中图分类号： C92
文献标识码： A
文章编号： 1000—8691（2019）04—0142—05
基金项目： 本文是国家社会科学基金项目“‘一带一路’建设中的中缅跨境流动人口治理研究”(项目号：18BRK014)的阶段性成果。
作者简介：
冯 婕，女，昆明理工大学讲师，主要从事职业教育与英语教学研究。
刘寒雁，女，云南省教育科学研究院研究员，主要从事教育政策与人口经济研究。
吴剑明，男，昆明市公共资源交易中心副研究员，主要从事行政管理与信息工程研究。
[责任编辑：廖 霞]
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