区域整体发展理念及规划协调机制探索，本文主要内容关键词为：协调机制论文,理念论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 区域整体发展趋势及空间理念
区域整体发展既是获得新发展机遇的内在要求，也是外部环境决定的必然选择。从国际大环境来看，为共同的整体利益所进行的协调、磋商和合作已深入到生产、贸易、金融等社会经济生活的更多领域和更深层次。更多的协作也伴随着更多的竞争，经济领域的全球化已经显示出不可抗拒的趋势，作为某个国家和地区的城市，社会经济因素越来越处于不确定性或难以对自身发展拥有绝对自主性，因此，通过整体环境建设提高竞争力逐渐在发展战略领域中占有越来越重要的地位。区域基础设施以及区域城镇空间环境的整体协调发展也逐渐成为区域经济合作的基本内容之一。
基于整体发展的空间规划理念正在形成和逐渐深入。欧洲一些国家具有区域空间规划的悠久传统，在新的发展环境中又有新的飞跃。英国40年代和60年代是区域规划的鼎盛时期，后由于政治等因素逐渐失去原来的地位，直至90年代初，政府意识到区域规划对协调国家经济发展和地方土地与环境保护之间的重要性，重新回到区域层次并制定新的区域规划大纲（RPG，1992）；荷兰、比利时、 卢森堡在历史形成的经济联盟基础上制定三国统一规划框架（Benelux planning）。
近年发生在欧洲城市与区域规划领域引人注目的变化是新的空间规划领域正在形成， 即跨国规划（transnational or
supranationalplanning）。1993年发起的包括了欧盟15国主要大城市地区的“欧洲空间发展展望”（European Spatial Development Perspective）1997年已形成阶段性成果。规划十分突出整个欧洲快速交通基础设施规划、城市系统规划等空间内容。促成这一新尺度、新框架的规划背景是共同解决城市发展面临的诸多问题，促进可持续发展，增强整体竞争力。区域合作和协调深入到城市基础设施和环境发展等空间领域，成为从效率与环境角度增强地区竞争力的主要手段。
这种整体发展理念和空间规划理念不仅是提供了新的管理结构和物质基础设施的整体框架，而且意味着新的规划尺度和地域概念，并会对所有决策者以新的启迪（A.Faludi，1997）。如果说传统的城市空间发展规划更注重城市自身的功能组织以及提高城市居住者的生活质量的话，而今除此之外，更具有增强自身的吸引力和竞争力以获取更多发展机会等内容。
区域之间和城市之间经济与空间领域整体发展的新理念对于我们国家长期以城市为重心的城市和区域发展规划具有新的启示。
2 区域整体发展的内在要求与目标取向
中国城市化进程正处于新的发展阶段，区域空间形态从整体角度的协调发展已日益显示出必要性和迫切性。
2.1 资源与环境要求
人口、资源、环境和经济发展的协调是可持续发展目标的基本内涵，中国人口和资源压力众所周知，同时，未来经济发展必将带来消费数量和质量的同步增长，更大的需求压力指向日益短缺的资源和基础脆弱的环境。生产发展在两个主要方面促进人们的需求，一方面，劳动生产率提高使人们的实际工资水平增加，提高购买力；另一方面，更多的消费品被生产出来，刺激人们的消费。发达国家战后人们需求经历了三个主要阶段，即基本生活需求消费阶段、耐用消费品消费阶段和更高层次的精神文化需求阶段。发展的趋势是越来越对资源、能源、环境提出更高的要求。我国大部分地区的消费还处于初期发展阶段，可以预见从需求角度对资源的压力将会进一步增加。
区域城乡建设活动对资源和环境产生各种直接和间接的影响，现有的资源利用方式，包括土地利用方式还停留在粗放型阶段，为更好地集约利用有限的资源，避免以局部利益为主体的竞争对资源的不必要浪费，区域整体发展具有重要意义，同时一些不可回避的问题只有从区域的角度才能得到改善，达到对现有资源的有效利用以及妥善处理发展与环境的关系。
2.2 市场经济发展的要求
市场经济使城市发展的动力主体逐步从政府为主向政府、企业、个人等多元化方向发展，传统以主要城市为主体的发展意识将逐步受到削弱，投资的区位也更加多元。外资的进入已经显示了这种作用，1995年苏州、无锡、常州所吸引的外资中分别只有24.0%、38.3%和65.5%集中在市区（《中国城市统计年鉴》1997），即这些城市外围的区域已经具有相当大的竞争力。外资与受地方行政影响的地方投资不同，更倾向于以寻求最低成本和最大产出为投资指导，投资区域扩大，促进了区域性的经济增长。这既为区域整体发展提出新的要求也创造了可能。
2.3 城市化发展趋势的要求
已有的研究对中国城市化应发展哪一规模等级的城镇还有不同的争论，我国一些经济发达地区以乡镇工业为主导，形成未发生大规模人口空间转移基础上的乡村城市化道路，被认为是一种可资借鉴的具有普遍意义的形式。但在这些地区，仍然存在人口空间转移的压力，城市化空间模式处于不稳定的时期。城市化未来的发展需要同城镇的地域特点结合起来，即基于区域背景而非以城市背景或乡村背景选择人口城市化道路。无论是农村居民点建设、还是小城镇和中心城市的进一步发展都需在城乡区域空间层次上结合起来，而不仅仅是发展哪一规模等级城镇的问题。
总之，区域整体协调发展已经成为新的历史时期城乡发展的基础，由此才能达到集约开发与利用资源，提高整体环境质量以及协调城乡建设空间的目标。在土地资源和资金有限的条件下，对城镇空间也提出相应要求，即建立集约使用土地资源而富有效率和质量的城镇空间系统。
3 区域整体发展的空间体系特征
社会经济等方面的整体发展方向需要在空间与内容层次进一步拓展，同时，社会经济发展规划也具有一定的空间内涵。新时期区域整体发展的空间体系特征可以归纳为区域城镇空间的网络化，城乡空间的协调发展和建立综合交通系统并发挥其引导作用。
3.1 网络化的区域城镇空间
整体发展的区域城镇空间以网络化为特征，与传统城镇体系的含义有所不同，传统的模式必然形成以城市为重心的思维方式，空间上城市具有中心性；职能上处于支配地位；经济和其它活动上也以城市为中心的单向空间竞争为主（表1）。
表1 中心地型城市与网络城市异同点
中心地模式 网络城市模式
空间关系 中心性 节点性
规模相关性 规模中立性
职能关系 主从服务倾向弹性与互补倾向
均质商品和服务 异质商品和服务
活动联系 垂直可达性 水平可达性
单向流动双向流动
交通价格信息价格
空间竞争对价格竞争的歧视
资料来源：根据顾朝林《城市规划汇刊》1997.2 P22整理。
网络化的含义包括两个方面：首先，在规模结构上，传统规模等级规律对区域发展的指导作用将减弱，水平联系取代垂直联系而具有主导地位。单纯从个体城市角度出发确定未来发展规模和目标的现实可能性将被削弱，更大程度上与区域发展背景相关。
其次，在空间关系上，城市空间结构融于区域整体结构之中。处于这一网络中的城市，其环境质量与运行效率更多地依赖整体的环境质量与效率。交通枢纽地区和节点地区在整体网络中的作用突出，是城市及区域功能转型中新功能要素成长最活跃的区位，如高新技术园区、大型企业、港口、航空港、出口加工区以及区域性的游憩地带等等。这些功能区的出现不仅产生相应的土地利用方式的变化和新的交通需求，更重要的是这些功能区不同于传统意义上城市功能区的概念，具有区域性的意义。
3.2 城乡空间的协调发展
我国城乡之间由于长期处于不同的管理体制、政策背景，空间上两者也具有鲜明的个性特征，一般而言中心城市具有高密度、高集聚性的特征，人口和交通都面临过度集中的问题；小城市和乡镇则表现出相反的特点，而且在分布上极为分散。紧凑城市（compact city）的发展理念正在不同的国家和地区都受到重视，并成为观念上共同提倡的一种发展方向，但这一概念不完全等同于高密度，而是相对集约高效地利用土地与开发资源的形式。
在区域整体发展思想的基础上，城乡之间的协调成为组成部分之一。在不同的空间层次和不同地区形成多中心结构，使相对集中的开敞空间系统与城市化空间系统紧密融合，使大城市的扩展与小城镇的相对集中发展结合。尤其是特大城市、大城市，从区域的角度能够避免围绕原有市区进一步圈层式扩张的趋势，引导区域空间向形成新的功能组团形式发展。为创造良好的环境质量，城乡建设空间的结合也需与自然环境系统的保护联系在一起。
英国90年代初在全国范围制定以保护农业地区和自然环境资源特色地区为出发点的土地利用规划，把土地利用的类别划分为建成区、绿带、农业地带、国家公园、良好自然景观地带和生态环境敏感地带（B.J.Pearce，1992）。 珠江三角洲地区城市群规划中引入划分土地利用模式的方法，建立区域土地利用的整体空间体系，成为类似方法的一种尝试。
3.3 建立以综合交通为先导的地域开发模式
综合交通网特别是快速通道网的建设是区域整体发展的必要基础。以三大全球性城市纽约、东京、伦敦为中心的城镇密集地区是全球人口最密集的地区，人口达到3000～5000万。这些地区高速公路和铁路一直十分发达，而且通讯手段的日益先进并未取代交通运输基础设施的建设需求，今后20年高速铁路运输将继续发展和完善。在这样规模和密度的地区形成联系紧密的整体，综合交通发挥着重要作用（P.Hall，1991）。
利用综合交通可以引导和促进整体有序开发，改善地域空间结构，形成整体开发优势。交通发展轴往往也是城镇空间的发展轴，高速公路对区域内分散的小城镇相对集中发展所起到的作用已经显现，围绕高速公路出口，新的城市功能区逐渐形成。我国正在加大基础设施建设的投入，高速公路形成建设高潮，而且高速铁路也在酝酿之中，这为区域整体发展提供了新的发展契机，使交通走廊建设与重点区域城镇建设结合的机遇和保障条件正在形成。
4 区域整体发展的协调机制
4.1 区域整体发展的目标与实施关联系统
区域整体发展规划需要在空间范围和主要内容上进一步深入，与阶段特点结合和实施保障结合，为建立整体发展的目标与实施相结合的系统，需要建立相应的分析评价反馈系统和实施管理协调系统，把整体协调发展的目标和内容与空间系统紧密结合，整体关系如下图所示。
4.2 区域协调的主要内容
针对我国城市与区域规划现状，区域协调的主要内容包括行政区之间的协调、部门之间的协调和近远期目标上的协调。
首先是跨行政区的规划协调，现有区域规划都以市、镇范围为主体，不同的地域之间，包括横向的相邻地域单元和纵向的具有行政隶属关系的地域层次之间都缺乏应有的协调。前者突出表现在相邻的城镇之间，由于现有规划以自身行政区范围为主，在用地和基础设施以及城镇空间上都划成几个独立的区域，既缺乏与周围城镇的协调，又形成对事实存在问题的回避；后者突出表现为在纵向行政体系中缺少一致性，如在确定各级城镇规模的过程中，都以各自范围人口城市化为依据，这种上下不一致的地域性分隔在一些地区从城市深入到村镇。
图1 区域整体发展协调机制示意
跨行政区划的规划是多层次和连续的整体，如果从单个城市出发，中心城或中心城与新城构成多中心的结构可能形成自身有序的形态，但可能使不同城市所构成的区域发展陷入总体的无序。90年代后，荷兰兰斯塔德（Randstad）地区的规划即强调这种多层次的系统，第一层次是在欧洲城市网络中，以地理区位及港口作用确定发挥欧洲“绿色心脏”的作用；第二层次是从区域整体环境交通的角度完善自身特有的环形空间结构，强调主要大城市不同作用和相互联系；第三层次是各大城市及其周围小城镇的规划，各次级层次进一步贯彻和完善整体的结构。
其次是跨部门的规划协调，如交通规划、城镇规划、土地规划、环境规划以及产业布局规划等，这些规划之间本身是互相影响的，但由于分属不同的部门，各种规划缺少相互合作已成为较为突出的矛盾。现有的区域性土地利用规划主要侧重于农田保护，由于在目标和内容上不能与村镇规划和城市规划协调，相互之间产生许多矛盾。在经济规划与城镇空间规划之间也类似，经济规划一般以省、市的行政区为基本单位，是较为宏观的；而具体的城镇才强调空间规划，是相对微观和具体的，往往只是集中于城镇建设区范围的规划。区域整体规划需建立在不同部门在目标制定阶段、管理实施阶段互相之间的联系、沟通和协商的基础上。
另外是近远期目标的连续性，整体规划的时间连续性要求把解决问题与寻找目标的过程联系起来，即远景发展目标与现实条件的关系。现有的规划方法主要注重现实问题，远景的目标还只是限于提出一个规模，而这种规模往往还是建立在一种线性发展判断和预测的基础上，对现实解决矛盾的指导作用是有局限的。
4.3 区域协调的保障措施
根据以上的协调内容，为保障其实施，可尝试建立一些行政、研究、金融和管理体制上的保障措施。
如建立跨行政区的协调机构，包括探索改进和改革现有行政管理的模式。从整体利益的角度协调市与市、市与县及镇与镇之间的关系，这种协调机构需与政府职能的转变和行政机构的改革结合起来。
整体的协调机制还包括不同形式非行政类组织的参与。如法国的大区协调机构，包括大区官员联席会及工、贸、学术界专家组成的大区委员会。德国联邦政府编制规划，而实施权属于各州，通过区域协调组织制定统一的开发政策，着重提供基础设施和财政支持，特别是著名的鲁尔煤田协会，不仅是地区协作的规划咨询机构也是拥有实权的执行机构。
同时，探索整体投资机制有助于实现跨行政区的协调，尤其是对基础设施的投资建设。区域性基础设施建设本身投资大、周期长，以地方利益为主体的投资体制使投资分散，难以形成较为理想的区域性基础设施建设环境。区域性的协调机构可以引导投资主体和投资建设向多元化方向发展，通过投资咨询和引导实现整体利益的优先发展。中国人民银行最新管理体制的改革将使投资受地方行政的约束减少，有利于促进这种区域化的合作形式。此外，区域性规划建设法规和政策也将发挥重要的引导作用。