行政垄断的道德反思，本文主要内容关键词为：道德论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“行政垄断是指政府及其所属机构机关（包括享有行政权的组织）滥用行政权力干预市场竞争的行为”[1]。在这里，行政垄断的主体是政府及其所属机构机关，客体是各市场主体之间的竞争即市场竞争。行政垄断通过地方保护、地区封锁和部门垄断等形式表现出来，在市场经济生活和正常的行政秩序中造成了严重的危害。从以下典型事例可以了解其危害性的广泛存在：其一，东北某地方政府为保护当地氮肥厂的生产，专门召开会议，并下发文件要求经营者必须销售本地化肥，否则没收经营的外地商品，对经营者罚款直至吊销营业执照。其二，民政部门利用结婚登记的职权，限定办事人到指定照相馆照相，公安交通部门限定司机到指定验车厂验车，强制要求违规车辆到指定的加油站、洗车场去完成定额“消费”。其三，沈阳市和平区中国小食品城有一批人长期盘踞，专收来此运货卡车司机的“路线费”，而这些团伙的背后就是当地交通局。其四，以不正当或者歧视性质量检验及加收费用等方式，抬高外地商品进入本地市场的门槛。其五，政府机关利用“一套班子，两块牌子”，实施垄断。上海崇明县自来水公司与县节约用水办公室实际上是“一家人”，2000年初，节水办向用水大户发文限量用水，超过限量加收5倍水费，但只要购买县自来水公司的纯净水，就不再收取该费用。此举使得崇明县其他水厂陷入困境[2]。对此，许多学者从法律的角度和经济学的角度进行了有益的探索，取得了可喜的研究成果，但还没有人从伦理学的角度分析。我们认为从伦理学的角度分析它的道德性质、探讨它的道德危害、寻找道德调控的对策，将有利于对行政垄断行为进行深入的理性认识，为进一步控制它提供道德的支持和伦理的评判。
一、行政垄断是一种道德现象
行政垄断不仅是个法律和行政责任的问题，而且还是一个伦理道德的问题，是一种道德现象，可以而且应该对它作道德批判和道德调控。
首先，行政垄断是一种道德实践。道德实践是指由人的实践理性或在实践精神支配下的一种社会活动，它是出自人的良心等内心信念、道德价值观念的一种自愿、自决和自择行动。道德实践是道德结构中最根本的基础部分，它是人们为了达到一定社会目的的客观活动。道德实践主要由道德行为、道德评价、道德教育、道德修养组成。行政垄断作为一种道德行为，完全可以对它进行必要的道德评价。因为：(1)行政垄断是在一定的道德意识、道德情感和道德价值观念支配下的行为。这些道德意识、情感、价值观念就是行政主体的政治理念和价值观念，往往赋予了保障和维护本位群体（地区、部门）利益的含意，可称之为“局部的正义”。(2)行政垄断活动涉及到部门与社会和其他部门的利益关系，并且对社会和其他部门的福利造成了损害，其行为与后果可以而且应该进行道德上的善恶性分析。(3)行政垄断是可以在道德上以善恶加以评价的行为，并且这种评价的作用也越来越为主体所认识到。通过社会舆论、荣辱观、良心等形式对行政主体的行政垄断行为动机和效果，进行善恶的道德评判，可以在一定程度上制约行政垄断。(4)行政垄断还引起了道德教育和道德修养的改变，对整个社会的道德水准和道德现实产生重大影响。因此，富勒指出，一项行政制度的出笼包含着自己的道德性即内在道德或程序自然法，一旦政府所施行的制度没能蕴含应有的道德准则或道德理念，就会导致对整个社会道德生活的负面影响。正如爱尔维修所说的：“只有当人们联合为社会并彼此订立契约产生合理制度时，道德才能存在，造成民族的不幸和道德的沦丧，不是人们的卑劣、邪恶和不正，而是他们法律制度的不善。”[3](P568-569)当今生活中的“不法行政”和行政垄断不仅败坏了政府的形象，而且还对整个社会的道德水准和道德现实产生严重的负面影响。
其次，行政垄断包含了特定的道德关系。道德关系是人们在道德实践活动中结成的一定的关系，是社会关系的一种特殊形式。道德关系实质上是一种利益关系，它具体指人们依靠信念调节个体与个体、整体与整体、个体与整体之间利益的关系。行政垄断的要害就在于当部门利益与整体利益相互关系时主体所抱的是部门利益的价值取向，行政垄断所包含的利益关系也就是道德关系了。进一步地分析，行政垄断这种部门利益取向应该归因于部门或组织机构的自利性。用经济学的两大基本假设来看：资源稀缺性假设和经济人假设，社会资源和能量（尤其是那些不可再生资源）是有限的，而作为理性经济人的个体却追求自身效用的最大化，两者同时成立时，就产生了供给与需求的矛盾。为了一定程度地缓和这种矛盾（实际上是不可能完全解决的），各利益主体就必须使他们之间利益要求得到一种协调。行政垄断的行为实际上也就是这样一种协调利益主体之间不同利益要求的行为，只是这种以部门利益为取向的调控从道德角度来讲是恶的而非善的，但行政垄断并不因此而冲破了道德关系的附着，更不能因此而抹杀了行政垄断的道德属性。另外，道德关系在一定程度上表现为权力与义务关系。行政垄断涉及了大量的权利与义务关系，表现在政府成员（公务员）与政府服务对象（公众）之间的权力与义务关系的不协调。这种权利与义务关系本来应互为一体，比如，公务员在办理公务时，有公正廉洁、克己奉公的义务，而这一义务正是公众实现平等权利的要求。公务员享有获得劳动报酬和享受保险、福利待遇的权利，而这一权利的保障也必然要求公民履行其依法纳税等义务。权利与义务相一致，只有当权利与义务实现统一和谐的时候（平衡状态），道德上的善便形成了，因而权利与义务关系实质上也是道德关系。行政垄断实际上是对上述权利与义务关系的平衡的破坏，行政主体在履行义务时谋取了超越应有权利的利益，破坏了正常的道德关系，背离了行政主体本应追求的公共利益的道德目的。
最后，行政垄断折射出了一定的道德意识和道德责任。道德意识是一种特殊的社会意识，它是在人们的道德实践和道德关系中反映出来的，由一定的道德认识、道德情感、道德意志等要素构成。行政垄断行为的选择是行政主体在面临着多种道德上的可能时，在一定的行政意识和道德意识支配下，根据自己的价值标准自主自决地进行利害取舍的行为活动。“根据主体进行道德行为选择时必须具备的两个前提”[4](P257)，一是行政主体面临着多种道德上的可能性，既可以以社会公共利益和广大人民利益为取舍前提，也可以以自己部门利益为取舍前提，这里行为选择的外部前提的关键是如何把行政主体的自身利益放在与社会公共利益和广大人民利益的大前提之下。二是行政主体的意志自由。实际上什么样的行政主体、什么性质的行政主体就有什么样的自由意志，全心全意为人民服务的行政主体必然是以行政为民的自由意志为支配。既然行政主体在自己的行政选择时认识了其中的道德必然性，获得了相应的意志自由，“人们在自由地选择道德行为的同时，也就自由地选择了责任。”“选择和责任是不可分的，责任是道德行为选择的属性，否定了责任也就否认了选择。”[4](P260)因而行政主体选择了行政垄断就意味着把自己带进了价值冲突之中，使自己在社会公共利益和广大人民利益与自己部门利益的冲突中进行取舍，并在取舍中承担应有的道德责任。
综上所述，道德现象应该是由道德实践、道德关系、道德意识三个要件构成的，如果某一现象能够包含或者体现这三大道德要件，并且可以认定其道德责任的行为现象，我们便可以认为该现象就是一种道德现象。行政垄断中不仅包含和体现了道德实践、道德关系和道德意识这三大道德要件，而且还非常明显地包含有特定的道德责任在其中。因而行政垄断就是一种道德现象。
二、行政垄断的道德实质
分析行政垄断的道德实质是从复杂的道德现象中把握其中的本质和要害，以便于深化对行政垄断现象的理性认识，为我们对行政垄断进行道德调控创设必要的理论前提。马克思主义认为，人的利益形成经历了一个从人的需要到人的劳动再到人的社会关系的逻辑过程，人的利益首先起源于人的需要，人们为了满足自身的需要便有了人类的生产活动，“没有需要，就没有生产”[5](P94)人类的第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身”[6](P32)然而，由于自然条件和社会历史条件的制约，人们的生产能力是十分有限的，为了解决这个问题，人们之间的相互联合和分工就成为现实，因此便形成了较为广泛的社会关系。人们的社会关系形成后，不仅使人们在特定的社会范围内生产和生活，而且支配着生产成果在社会成员之间分配，因而本质上制约着人们需要的充分满足，这就使得人与需求对象之间（物质）的关系转化为人与人之间的关系，至此，“需要”这种个人的生理和心理形式便获得了社会内容和社会特征。我们称这种获得了社会内容和特征的人们的“需要”即是“利益”，利益的本质“就是基于一定生产基础上获得了社会的内容和特征的人的需要”[6]。
利益在内容上是人们对于客观外部条件的反映，而形式上则是作为人的主观意识存在的，因而归属于特定主体的利益是利益的社会存在单位，从这个角度来划分，我们可以把利益划分为不同利益主体的利益，而不同利益主体的利益之间的社会联系就是利益关系。利益关系就是这样一个纵横交错的社会联系网络，在这个网络里，利益关系可以表现为利益冲突和利益重合（共同利益），利益重合部分就是人们所说的共同利益或是公共利益，公共利益又是一个有序列的集合范畴，由群体利益、部门利益、地区利益到阶层阶级利益、国家利益、社会利益逐渐提升，利益矛盾是利益关系的另一个侧面，它指的是不同利益主体的利益之间以及它们与共同利益之间的差异和对立的一面。利益矛盾的存在要求人们必须对利益关系进行调控和选择，回到行政垄断问题上，行政垄断实际上也是一种利益关系的调控和选择。干预市场竞争是行政垄断的目标性取向，而市场竞争无疑是各市场主体之间的利益满足的竞争，行政主体对竞争的干预实际上就是对利益关系的调控和选择，不过这种调控和选择却是以保障和维护本位群体（地区或部门）利益为预设前提的，这样便与我们追求和认可的公共利益至上对立起来了、所以我们认为行政垄断实质就是行政过程中公共利益取向与群体利益取向的错位，这种利益取向的错位在伦理上即是公正原则的沦丧。因此，行政垄断的道德实质即是行政公正的沦丧。
对公正、正义的考察历来是思想家关注的焦点，也是劳动人民长期奋斗的目标。人类道德史表明，在任何类型的道德体系中，社会公正历来是道德体系的核心追求。古希腊时期，柏拉图对正义、公正进行了思考后认为，正义就意味着各尽其性，不僭越。政治的正义就是根据每个人的德性进行义务与荣誉的分配。在亚里士多德那里，“以公共利益为依托”的公正就是最大的善。近代功利主义学派的代表人物边沁提出了“最大幸福原则”，他认为功利是衡量和检验一切德行的标准，他从社会的角度看，正确与错误的唯一尺度是最大多数人的最大幸福。对于最大幸福的追求是一种基本人性，每个人都追求自己的最大幸福。但个人对最大幸福的追求并不一定导致社会幸福的最大化。如果一个人的最大幸福以多数人的不幸为代价，那么这种个人最大幸福就不应是社会追求的理想，也就是说，未能达到帕雷托最佳的个人最大幸福的追求在道德上是不公正的。他从社会的最大多数人的而非个人的最大幸福出发来谈公正，坚持了公正原则的整体性视角，实际上是功利主义的公正观。马克思主义也把对公正、正义的追求作为其伦理学理论的出发点。美国学者L·C·麦克唐纳就曾指出“马克思道德的力量事实上是由于它的全部著作都是一种争议的呼声”[7](P45)。也正是以公正为核心范畴，才构建了包括善、权力、义务、良心、荣誉、幸福等在内的道德体系，才科学地揭示了道德的本质，阐明了道德发展的规律，指导着人类的解放事业从胜利走向胜利。
行政公正是公正原则在行政活动中的存在。公正概念相对于行政活动的主体而言是一种主观性的理性存在，也就是行政主体的一种德性。但是，由于行政主体地位的特殊公共性和权威性，行政主体的行政活动必然与它相关的诸因素发生联系，作为公约者和公断者出现的行政主体而言，公正实际上首先是责任义务。行政公正应不仅仅只针对行政主体或者行政人员，还应针对行政制度，也就是张康之教授所说的，公共行政的道德化具有双重向度，即行政人员的道德化和行政制度的道德化。这是因为，在行政系统的构成中，有且只有人与制度才具有现实的道德意义。物资与职能结构只是对象物，它们的流动、设置、配备对其本身而言没有善恶的道德标准。
因此，行政公正有着具体的道德涵义。行政公正在道德上的主要涵义是：第一，行政为公。要求在行政过程中，行政制度与体制的价值取向应以“公共利益”为基础，行政人员的行政活动应坚持以“公共利益”为基本目标。反对以私害公。第二，平等行政。要求在行政过程中，行政制度与行政体制应注意维护行政相对方之间的平等权利、平等义务，即把行政主体的利益与行政相对方的利益有机统一起来。这就要求行政人员在行政过程中应体现平等，办事公道，断事公心，平等对待每一行政相对方。第三，适度行政，要求行政权力必须在特定范围内行使，行使行政权力必须要有合法的依据，不滥用权力，不越权行政。要对公共利益进行合理和严格的界定，不能追求“形象工程”和“政绩工程”而越权行政。
分析了行政公正原则后反观行政垄断行为可以看出，行政垄断在行政价值观念的取向上，行政主体对待行政相对方的态度上以及行使行政权力的限度等方面都违背了行政公正原则。首先，行政垄断行为以个体或者子群体的利益为价值取向，忽视甚至损害更高序列的公共利益，其对行政公正原则的背离是显而易见的。其次，行政垄断在其行为者对待行政相对方的态度上，表现出一种不能一视同仁的不平等态度。优先选择和保护与其关联更紧的个体单位，故意限制、压制与其关联不紧密或者没有直接关联的个体单位，破坏甚至取消客体之间的竞争。更加值得思考的是，有些行政制度本身就包含了对行政相对方的不平等对待，而行政制度应该是行政活动的起点，我们就可以称这种制度上的不平等为“起点上的不平等”[8]，机会上的不平等甚至起点上的不平等造成了行政公正进一步被破坏。第三，行政垄断被称为滥用行政权力，其滥用权力的优势就在于行政主体地位的唯一性所带来的行政权力的独占性，尤其在实行政府主导型经济的国家中，但是这一滥用优势在法律上却是合法的，它是由宪法和法律规定并保障的。因而行政垄断是一种在合法条件下的不公正行政，行政垄断的道德实质就是在利益关系调控和选择上的错位和公正伦理原则的沦丧。
三、行政垄断的道德危害
行政垄断越来越成为经济发展的严重障碍，对社会政治、文化、道德等方方面面的建设与发展都带来了不同程度的危害。主要表现在如下五个方面。
第一，行政垄断阻碍了市场经济的正常发展，破坏市场经济运行的秩序和原则，这违背了马克思主义关于道德评价的历史标准和社会进步标准。市场经济运行必须遵守一定的秩序，坚持一定的原则，这些秩序原则主要包括自由原则、竞争原则、法制原则、公开公正原则。行政垄断的存在是对上述秩序原则被破坏和背离，其最终的效果会造成市场经济的停滞发展甚至萎缩，从而妨碍社会的进步，其具体危害表现在：(1)行政垄断对市场竞争造成了危害。垄断与竞争是两个相对的概念，完全的垄断与完全的竞争是都是不可能存在的，而且垄断必然限制和排斥竞争，我们认定的行政垄断对竞争所造成的损害主要是指：行政垄断妨碍了全国开放、统一市场的形成，阻碍了社会主义市场竞争机制的建立与完善的进程。(2)行政垄断对经济自由造成了损害。经济自由是指经济人的经济的活动不受他人的强制影响。经济自由只能是消极的自由，有限度的自由，因为经济人不可能完全摆脱环境系统的控制，他的自由不能是摆脱了必然性的自由。行政垄断对市场经济活动的强制性干预，实际上是破坏了经济自由，并且大多数情况下是超越限度的干预，是恶的干预。(3)行政垄断对经济效率造成了减损。地方保护、行业垄断、地区封锁、强制联合限制竞争等行为带来的直接后果便是对资源的浪费。这种资源浪费既是显性的又是隐性的，表现在诸种行为导致的“人不尽其能，物不尽其用”。对资源的浪费必然是对效率的减损。再者，行政垄断所造成的地域封锁，行业分割，阻碍规模经济效益的生成，统一、开放、公正的市场体系是规模经济效益生成的必要条件，而行政垄断却以分割干预市场为基本点。建立和完善社会主义市场经济体制是我们的目标，但行政垄断的存在与这一目标的实现是背道而驰的，不论是经济的合理性和法律的正当性，还是道德的合理性都是不允许的，违背了马克思主义关于道德评价的历史标准和社会进步标准。
第二，行政垄断直接导致权力道德原则被破坏。行政垄断滥用行政权力，忽视人民群众的整体利益，滋长了权力腐败的盛行，违背社会主义国家建设和发展规律，违背共产主义执政党的执政规律。行政垄断直接导致了权力道德原则被破坏。这些原则主要包括：(1)全心全意为人民服务的根本宗旨和人民利益至上原则。公共权力源于人民，其产生就是为了保障人民群众的根本利益和权利，因而运用权力必须坚持为民原则。(2)运用权力的正义原则。我国是社会主义国家，一切权力都掌握在人民手中，代表人民掌握国家权力的各级政府及其成员必须运用权力维护正义，铲除邪恶，这是社会主义国家权力运用的本质要求，也是社会主义国家权力道德的基本要求。(3)运用权力必须坚持真理原则。社会主义国家的权力是用来维护真理的，运用权力必须坚持真理，真理首先是规律性的东西。人类社会发展的普遍规律，社会主义国家发展的具体规律，我们党的执政规律这三大规律是我们运用权力时必须坚持的。(4)运用权力必须坚持公正原则。公正原则要求我们办事公正、公平，无论对什么人，无论做什么事都应同等对待，不搞“近水楼台”，不兴“地方主义”，这是作为一个行政管理者在运用权力时必须具备的起码的道德观念和道德准则。行政人员只有坚持了公正公平原则才能得到广大人民群众的拥护与支持。
第三，行政垄断不利于政府公信力的增强。政府公信力是政府取信于民的程度，是人民群众对政府的立法、行政活动所持的信任度。在道德上就是一个政府的诚信问题，政府公信力的增强有利于政府合法地位和权威的树立和巩固，是政府取得民心的关键，是政府赢得最广泛的道德认同和道德支持的关键，政府公信力只有在政府的立法（行政法规）行政实践中才能得到增强。增强政府公信力，一要坚持真正作好人民公仆，当好人民代理人的社会角色，想人民之所想，急人民之所急，全心全意为人民服务，只有这样才能取得人民群众的信任；二要坚持原则遵守法律法规，做到不偏私，不为权所扰，不为钱所惑，对全体人民都一视同仁，只有这样才能得到人民群众的认同；三要求实务真，切实地履行政府职能，提高政府办实事的能力，坚持一切从实际出发，在实践中代表最广大人民的最大多数利益，抵制形式主义，杜绝“形象工程”。只有这样才能取得人民群众的热情支持。行政垄断滥用行政权力，不利于政府公信力的增强，没有真正当好公民公仆和人民代理人的角色。行政垄断以小群体利益为出发点，是一种谋私行为。行政垄断对市场竞争的不合理干预未能对全部市场主体做到一视同仁，行政垄断采取的地方保护、地区封锁和行业垄断，是对广大消费者的切身利益的坑害，也就是行政人员没有把人们的切身利益当作所务之“实”，所求之“真”。
第四，行政垄断是滋生腐败、寻租的温床。腐败现象形式很多，但归根到底，其本质特征是公共权力的私有化和个人化，方式是以权谋私，权钱交易。行政垄断是一种行政权力与经济权利相结合的垄断，是滥用公共权力的行为，只要权力的监督存在漏洞，腐败就会与行政垄断攀上关系，寻租现象是权力腐败的一种常见形式。公共选择学派的代表人物布坎南认为，政府运用法律或行政手段对财富进行再分配或对经济活动实施管制时，就会人为地造成“权力”稀缺而形成“租金”。寻租就是对这种“租金”予以寻求的活动。在我国，相当长的时期内，实行的是政府主导型经济，政府对经济干预频繁，虽然说政府干预不必然导致寻租，但政府于预却是寻租活动产生的一个必要条件，因为只有当政府对社会经济活动具有较强的合法干预管制权力时，而市场自发调控力量相对较弱，政府“权力”便自然成为“稀缺性资源”，出于对这种“稀缺性资源”所能够带来的特定行业或部门的效益渴望，“租金给付”便成为必然趋势，而当权力占有者出于自身或群体利益考虑而对设租者给予“响应”时，整个寻租过程——权钱交易便得以完成。
第五，行政垄断导致社会道德教育失范。社会道德教育是承担各种社会关系的人的道德化的一个必要条件，政府具有的文化道德职能必然要求政府成为社会道德化的倡导者和组织者，因而政府及其组织成员对公民的道德教育便产生了楷模的意义。对于广大人民群众而言，接受道德教育的途径是多种多样的，包括家庭、学校、工作单位、社会团体、非正式人际群体等等。接受道德教育的方式也是多样化的，而其中的一种重要方式就是道德模仿。模仿需要“楷模”，不可否认，我们树立的各种优秀人物、模范、学习对象对于人民群众的道德教育有着不可替代的模范作用。然而，根据道德的内化原理，这种人为的刻意，依靠巨大舆论传媒网络的宣传而树立起来的“范模”，对于道德客体只起到单向的灌输的作用，显然其作用终究是有限的。只有当政府作为一个自觉性、整体性的道德形象出现在人民群众面前时，政府和官员即是道德的化身，人民群众才可能接受可以值得“模仿”的道德楷模。行政垄断的存在已经对政府的道德形象产生了不良影响，一个道德上本身就有问题的政府及其官员，它的形象是不可能收到社会道德教育的模范效果的，“其身正，不令而从；其身不正，虽令而不从”。如果政府及其官员不能对此及时严肃地加以纠范，还可能导致社会道德风尚的恶化发展。
四、行政垄断的道德调控
由于行政垄断是一种伦理现象，其道德实质是行政公正的沦丧，行政垄断具有巨大的道德危害，因而对行政垄断的道德调控是法律调控的必要补充。根据公共行政道德化的两个向度，同时由于党在我国社会主义建设中的领导地位，我们可以从党员道德建设、行政制度道德化建设和行政人员道德化建设三个方面来考虑。
首先，加强党员道德建设。加强党员道德建设有利于对行政垄断的调节控制，这是由党在社会主义国家行政体系中的领导地位所决定的。加强党员道德建设必然是一项系统工程，必须：(1)严把党员队伍入口关，把真正具有共产主义理念，真正具有共产主义道德观念的优秀分子吸收到党员队伍，对那些入党动机不纯，缺乏基本的公民道德责任和道德素质的不合格者要紧闭入口大门，保持党员队伍道德素质的整体纯洁性；(2)对广大党员干部要进行共产主义、马克思主义道德理念和工作伦理的教育，以党课、党内交流、党内学习、学习班等形式，使党员干部切实生成优良的共产主义道德理念，并且在领导工作的实践中使共产主义伦理得到内化和升华；(3)建立党员道德监督机制，关键是加强监督主体多元化，坚持党内监督和党外监督相结合；(4)建立科学合理的党员道德制度机制，主要包括生成机制、监督机制和外化机制等。最近颁发的党内纪律检查和监督条理就是很好的实践。
其次，加强行政制度道德化建设。我们的行政首先必须规制行政，没有规制界定的行政活动是不合法也不合理的，而行政制度道德化建设的相对滞后也正是行政垄断得以兴行的道德成因。加强行政制度道德化建设必须从以下几个方面着手：第一，在行政制度行为中坚持和贯彻道德的伦理理念，理念是行为中的指导思想和行为人哲学原则、价值观念的体现，它对主体的行为有着指导和决定性作用，现阶段行政制度建设中的伦理理念应充分体现全心全意为人民服务的根本宗旨，体现“三个代表”的重要思想，本着“人民的政府除了人民的利益高于一切以外不能谋取小集团和自己的私利”的伦理精神来规范政府的行政制度行为。第二，要明确行政制度行为的道德原则，道德原则是道德理念在实际行动中的体现，也是对主体行为的道德要求，一个社会公正的道德原则是社会稳定，经济制度富有活力的“粘合剂”。现阶段政府行政制度行为的主要道德原则应包括：(1)坚持全心全意为人民服务的根本宗旨和人民利益的至上原则。(2)正确处理国家、集体和个人的利益关系，坚持小利服从大利原则。(3)增大政府制度行为的透明度，坚持公平、公开、公正合理原则。(4)有利于社会进步，经济发展，生态平衡的和谐统一，坚持可持续发展的原则[9]。第三，建立规范政府制度行为、克服政府制度制定中的不道德性现象的制度监督体系。建设道德的政府和道德的政府制度，需要冲破旧体制的樊篱，摆脱“官本位”的束缚，需要牢固树立“执政为民”的新理念，自觉约束手中的权力，需要彻底扭转“行政越位”、“执政错位”、“监督缺位”的现象[10]，实现政府权利和行政责任的“归位于民”，全面实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》。重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道对行政行为的监督，实行行政责任制和行政过错追究制度。监督体系成为政府制度行为道德化建设的一个重要方面，主要包括行政法律制度的监督、行政程序的监督、社会舆论的监督等内容。
最后，加强行政人员的道德化建设。坚持以人为本要求我们必须在行政过程中重视人的因素。人本行政是我们行政模式的必然选择，于是行政人员的道德化建设也就成为行政道德性问题得以解决的必然和最为重要的一项对策。“对于行政人员来说，他作为人的个人权利与他所掌握的公共权力之间的关系问题是他的全部行政行为价值定位的基础。在他的行政行为中是优先突出他的个人利益还是优先突出公共权力的性质和功能，决定了他的行政行为的道德化的状态。”[11](P293)“行政人员需要正确处理他作为社会一员的权利和他作为行政人员所掌握的权力之间的关系，需要拥有公共职业责任和公共职业道德。因为，行政人员在公共行政权力机构中担任公职不是一种纯粹的雇佣关系，而是一项肩负公民赋予的重任的职业活动，是有着崇高的伦理精神意义的崇高职业，因此，要养成为公众服务的个人献身精神，努力谋取公共利益的最大化。”“因此，行政人员只有明确自己的权力价值观和权力地位，才能确定承担公共责任，维护社会公共利益等行政道德及价值取向，形成健康、完善的道德人格，成为公民的忠实代理人。”[11](P295)加强行政人员的思想道德建设，要立足于教育，着眼于防范，抵制各种腐朽道德的侵蚀，主要应该从以下几个方面着手：(1)开展行政人员的道德教育。道德教育是道德建设的一种基本形式，它是培育人的内在品德、造就理想人格、调节人的行为、形成良好的社会舆论和社会风气的重要手段和途径。加强对行政人员的道德教育要把握其特点，坚持渐进性与反复性的统一，坚持理论教育与实践教育相结合的原则。(2)提高行政人员的道德修养。道德修养，即道德上的自我修养，主要是指人们在道德品质方面的自我修养、自我改造和自我教育的功夫。道德修养需要高度的道德自觉性，其基础仍然是实践。结合自己的工作学习实践进行道德修养是行政人员提高道德修养的根本途径。道德修养不能搞“面壁思过”、“闭门造车”，只有在实践中进行学习和锻炼才能收到实效。(3)充分发挥道德评价的监督作用。加强道德评价具有重要意义。所谓道德评价，是依据一定的道德标准，对个体或群体的道德行为和活动，作出善与恶，道德与不道德的价值判断，以达到“褒善贬恶”、“扬善抑恶”的目的。通过道德评价可以提高人们识别善恶的能力，增强人们改恶从善的自觉性，进而促进整个社会风气的不断改善。发挥道德评价的监督作用要重视群众舆论和各种舆论宣传媒介，如广播、电视、报刊等对行政人员道德状况的批评与表扬。(4)加强行政人员的道德法规建设。由于行政人员尤其是行政领导在行政工作和社会实践中担负的职责重大，党和人民对他们寄予很高的道德要求，并且许多行政人员道德规范直接来源于国家有关法律法规、政策条例、规章制度，于是行政人员道德规范也具有法规化的特征，加强行政人员道德法规化建设便成为加强行政人员道德化建设的应有之义，道德教育措施的完善，道德监督机制的健全等，都应以规范行政行为的相关法规加以保障。