城乡一体化与农村体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,城乡论文,化与论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F321.32；
一、引言
中国改革从农村开始，之后推进到城市。时隔30多年后，城市有了长足发展，但是农村仍旧非常落后，与城市的差距越拉越大。其主要原因是农村制度性变革滞后。在家庭联产承包责任制改革后，就再没有实质性的体制改革。目前的城乡统筹并没有把农村经济与社会体制改革纳入其中，如果不改革农村的体制，就不可能真正实现城乡统筹，更不可能最终达到城乡一体化。农村体制改革的主要任务是村级体制改革，因为村是三级所有队为基础的政社合一体制变化后所采取的基本组织形式。村改革的目标是把村集体变成类似于城市居民区的居民自治社会组织，不再承担经济职能；把农户变成类似于城镇工商户般的独立经营的个体。实现城乡基层经济与社会组织体制上的一致，为要素在城乡之间的自由流动创造条件。本文将分析村集体的定位以及在村集体定位上存在的问题；探讨村组织和村委会的改革模式以及乡村经济体制改革的目标。
二、村集体的定位及存在的问题
为什么要对目前的村集体进行改革？因为村作为一个集体定位不清，功能不明。国际上通行的组织划分基本是三类：企业、政府组织、非政府组织。我国没有按照国际通行做法分类，但是比较流行的分类法也是三类：企业、政府组织，民间组织①。不管名称是否相同，但分类基本是一致的，即将企业作为独特的一类，因为企业基本是以营利为目的经济组织；政府组织也是独特的一类组织，因为政府靠税收维持；而大量五花八门的社会组织都被归为非政府组织。中国的村集体是什么类型的组织？是类似企业的经济组织，是民间社会组织，还是政府组织？这个概念很难界定。
由村集体产生的村民委员会的性质是什么？根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但是实际上并非完全如此。在实际运行中，村委会更像一个基层政府组织，因为村委会不但承担了计划生育、公共卫生、社会治安等政府行政职能，而且村长的工资一部分来自政府财政，称为误工补贴。现在推行的大学生村官制让村委会更像一个基层政府组织。大学生拿公务员报酬，在村委会任职助理或村长，村委会还不算政府组织吗？此外，村委会还承担了许多社会职能，例如颁布、实施村规民约，调解村民纠纷、筹办村民公益事业等。不过，村委会更多承担的是经济职能，村集体拥有土地，并且作为法人与农户签订土地承包合同，并承担村集体经济发展的职能。
由于村集体与村委会定位不清，因此在目标追求和决策方式上往往处于尴尬境地。村集体如果是企业就应该以经济效益为目标；如果是不同于企业的社会组织，就应该追求不同于经济目标的其他社会目标。在定位不清的情况下，如果经济目标与社会目标有矛盾，村集体追求什么目标？在决策方式上村集体是民主决策还是权威决策？作为基层社会组织，平等的公民权要求在许多事情决策上运用民主的程序；但是作为企业，许多事情决策则需要对决策层充分授权，实施权威决策。因为企业面临激烈的竞争，决策需要效率。
正是由于改革前人民公社制度下的三级所有、队为基础的集体所有制以及政社合一的落后体制束缚了中国农业的发展，所以才在中国农村普遍实施了家庭联产承包责任制的改革。这项改革调动了亿万农民种粮的积极性，解决了中国十几亿人口的吃饭问题。但是随着工业化、城镇化的发展，土地村集体所有制下的家庭联产承包责任制仍旧沿袭了小农经济的传统。尽管各级政府也在倡导土地流转、规模经营，但是由于集体土地存在产权模糊的根本缺陷，以及缺少土地流转的权威立法等制度方面保障，使得土地流转市场非常狭小。这使得许多地方的农村又通过反承包、租赁等方式，将农户承包的土地重新收归村集体经营。有些经济发达的地区，村集体还办起了许多村集体企业。
由于村集体政村不分、村企不分，实践中产生了许多问题。例如随着农村人口的变动，因土地承包关系的调整而引发的矛盾；土地所有权、承包权、经营权的分割而产生的纠纷；村集体经济(包括村集体企业)产权不清、账目混乱而积累的问题等。
以村办企业为例来看村集体经济产权不清、账目不明所导致的问题。调查表明，由于村企不分，导致村企业账目不明、管理混乱、经营不善，许多村办企业欠下大量债务，甚至资不抵债。因为企业归村所有，企业资不抵债怎么办？让村子破产吗？可以用所谓村集体所有的土地清偿债务吗？显然不行。有些地方，例如苏南，通过企业转制将集体企业改造为股份公司，脱离了村集体。但是出现股权分配的纠纷，而且，村办企业越多，通过股份制改革村办企业的体制越困难。但是在村办企业不改制的地方，村办企业发展面临困境，村经济发展停滞，甚至倒退。因此出现了一个悖论，贫困的农村试图通过发展集体经济使农民脱贫，但是脱贫后的村集体经济又停滞不前。问题的根源在于村集体定位不清，目标不明。
已有的经济学研究成果表明，作为生产单位，个体与集体各有优势与劣势。个体优势是责、权、利明确，不必要设计激励与约束机制，不存在组织内部监督与管理成本。劣势是不能实现分工协作，不能产生规模经济。集体的优势是可以实现专业化分工与协作，实现规模经济；将一些交易行为安排在组织内部降低了交易成本。但是集体内存在权、责、利安排，存在激励与约束机制的设计问题，如果设计不当，会降低组织的效率。
集体所有制下的家庭联产承包经营责任制由于存在土地所有权模糊、承包期限约束、承包主体变更等方面的原因，很难实现土地流转和交易制度化，也就很难实现土地规模经营。那些从家庭联产承包责任制重返村集体经营的地方，随着集体经济规模的扩大，监督成本、管理成本随之增加。加之许多地方的村集体内部权、责、利安排不清，尤其是逐步积累起来的村集体财产所有权模糊，使得村集体经济难以进一步做大，更难做强。不少村虽然把经济做大了，但是却负债累累。道理很简单，在积累的财产产权模糊的情况下，谁有积累财产的动力？也不乏献身集体的村干部，但是，这并不具有普遍性。我国的村集体经济是村民共有制，是一个封闭的集体，缺乏进入与退出机制，村集体财产的积累与债务的积累以及问题的积累几乎是同步的。
三、村组织与村委会改革
政村不分、村企不分的体制已经不适应工业化、城镇化以及农业现代化发展的需要。有必要加快农村体制改革。改革的措施是将经济职能从村集体中分离出来，村集体只承担社会组织职能而不承担经济组织职能。村应该向类似于城镇的居民区转变，变成农村基层社区；村委会应该向类似城镇居民委员会的方向转变，变成真正的村民自治基层社会组织。
我国城镇居民区是居民的居住地，不是一个组织。同一居民区的居民成分不一，其中有职业的成年人可能来自各行各业。在居民区成立的居委会是一个社会组织，而不是经济组织。根据《中华人民共和国城市居民委会组织法》，居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。尽管城市居民委员会是由户籍居民组成的社会组织，但是，由于城市人口的流动性，居民房屋租赁、买卖等交易行为经常发生，导致居民区成员变动性很大。居委会很难对居民实施组织的约束力和影响力。有职业的居民受到供职机构的影响和约束更大。例如，如果一个城市居民违背计划生育政策，其所在的居委会很难处罚他(她)，但是，其供职的机构可以采取多种措施处罚他(她)，包括罚款，解除雇佣合约等。由于居委会不承担经济职能，因此劳动者作为自然人，经济组织作为法人可以利用市场进行生产要素和商品交易。市场得以有效运作。可以设想，如果让城市居委会不仅承担经济职能，也承担社会职能，就像现在农村村委会所承担的职能一样，将居民束缚在居委会的集体内，城市经济将会是怎样一种情况！
城市居委会为何不能同时将经济职能和社会职能集于一体而要专事其社会职能而将经济职能让位于企业呢？原因是城市中不仅劳动力是流动的，人口也是流动的。将居民约束在一个居委会领导下的社区内从事经济和社会活动，即使不能完全限制劳动力流动和其他资源的配置，也会使劳动力流动以及其他资源的配置成本增加。
同样的推理也适合农村村委会。如果农村村委会继续将经济职能与社会职能集于一体将阻碍农村劳动力、土地以及其他资源的有效配置。目前农村的村委会是过去农村三级所有，队为基础的政社合一体制的遗产。过去计划经济体制下，城乡分割，不仅城乡间劳动力不能流动，土地不能流转交易；同在农村，不同的生产队之间劳动力也不能流动，土地也不能交易流转。三级所有、队为基础的经济体制成为农村生产力的桎梏。正因为这种经济体制已经威胁到中国国民的生存问题，才有了家庭联产承包经营责任制的改革。显然家庭联产承包经营责任制的改革激发了农民种田的积极性，解决了中国十几亿人口的吃饭问题，也释放出大批的农村富余劳动力，为中国的工业化提供了低成本的劳动供给。
但是在实行家庭联产承包责任制后所发展起来的村委会却给农村的发展增加了新的变数。农村的村委会最初是农民自发建立的社会组织。土地承包到户后，原来三级所有、队为基础的体制终结了。在家庭联产承包责任制实施初期，广西的宜山、罗城县，农民自发地组织建立村民委员会之类的自治组织，共同维持公共秩序，创造公共福利。这种农民自己管理自己的组织和方式很快在全国推广，并在1982年宪法第111条被明确规定为群众自治性组织。1987年11月24日第六届全国人大常委会第二十三次会议根据六届全国人大五次会议的授权决定，审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，共21条，(以下简称1987年版)，并1988年6月1日实施。这部法律在实行了11年以后，于1998年11月4日在第九届全国人大常委会第五次会议上修订通过，并与当日正式颁布实施。这次修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》共30条(以下简称1998年版)。在这部法律正式实施12年之后，全国人大常委会再一次进行了修订，2010年10月28日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过并公布新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称2010版新法)，并于自公布之日起实施。这次修订，条款达到41条。从试行到两次修订，村民委员会组织法条款越来越细，内容越来越丰富。与此相对照，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》从1991年12月26日颁布，1990年1月1日实施以来，一直没有修订。
纵观1987年版、1998年版、2010年版的村民委员会组织法三个版本，并且和城市居民委员会组织法比较，会发现，之所以不止一次修改村民委员会组织法，在于农村村民委员会和城市居民委员会在职能定位上的本质区别。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。其主要任务是宣传国家宪法、法律、法规、政策；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议等。《中华人民共和国村民委员会组织法》也作出类似规定。但是，村民委员会除了上述职能以外还要“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”(2010版新法第8条)②这就要求村委会除了承担社会职能之外，还要承担经济职能。而在城市居民委员会组织法中，并没有要求居委会承担经济职能，只有一条与经济问题有关，即要求“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”任何组织都或多或少有自己的财产，其财产所有权都不得被别的组织和个人侵犯。这一条款并没有包含居委会应该承担任何经济职能的含义。
正是因为农村居委会将经济职能、社会职能集于一体，才导致农村村委会组织法不断修改。社会发展变化与经济发展变化并不同步。在我国，经济体制改革步伐大大快于社会体制改革。例如，劳动力已经在城乡之间流动了，但是，户籍制却没有取消。社会分工发展以及农村土地流转和规模化要求要从村委会中分离出经济职能，由独立的经济组织承担经济职能。但是村委会仍旧将社会职能与经济职能集于一体。如果不分离出村委会的经济职能，随着社会经济环境的变化，村委会组织法还会不断修改。这种社会职能与经济职能相混淆的组织体制已经严重束缚了农村经济发展，因为它阻碍了社会分工。而城市的经济之所以发展迅速，其中一个主要原因就是分工发达，没有将企业这类经济组织和居委会这类社会组织捆绑在一起。尽管随着经济的发展，在农村也发展了一些貌似独立的经济组织，但是由于村委会是农村最重要的资源—土地，以及其他农村集体财产的法人代表，因此村集体名义下的任何集体企业都不具有真正的独立性。把村委会改革成为类似于城市居民委员会的社会组织，不再赋予村委会经济职能，对于农村经济的发展至关重要。此项改革将有助于促进农村分工与专业化的发展，有助于实现土地的规模经营，有助于农村经济组织的健康发展。
四、乡村经济体制改革
在把村改革成类似城镇居民区的社区，把村委会改革成类似城市居委会一样的社会组织的同时，需要进行农村体制第二项大的改革，即通过股份制和个体、私营经济方式改革乡村经济体制。
我国设立集体所有制企业是出于意识形态的考虑，而不是出于经济效率考虑。因为国家为经济体制预先设置了一个限定条件，以公有制为基础。社会普遍认为国有或者集体所有是公有制的两种形式。因此，在计划经济时代，基本上消灭了个体、私营经济或者其他所有制形式，而基本上只保留了国有(全民所有)和集体所有制两种所有制形式。改革开放后，出于就业的考虑，其他所有制形式的企业，例如个体、私营、股份制、合伙等被允许设立，并在竞争性行业和国企、集体企业展开竞争。一旦允许非公有制企业和公有制企业展开平等竞争，非公有制企业由于具有明确的产权和激励机制，立即展现出竞争优势，迫使大量的国有企业和集体企业退出竞争领域。对于国有企业，国家只有通过抓大放小的政策，让国有中小企业纷纷改制，成为非公有企业。大量的城市集体企业也逐渐被改制成为非公有企业。以下A、B两表是1998年与2009年两个年份不同所有制规模以上内资工业企业在企业数目、总资产、企业总产值、就业人数方面的数值和比例，从中可以看出不同所有制企业比例的变化。
之所以选择1998和2009这两个年份对比，是因为统计上数据上的可比性。在工业数据中，2009年国家统计年鉴只公布规模以上不同所有制工业企业的有关数据，而能够获得规模以上工业企业有关数据的最早年份是1998的数据(1999年国家统计年鉴公布)。即便是可获得1998年的有关可对比数据，也不是所有数据完全可以对比，因为1998年国家统计年鉴对企业类型划分比较粗，尤其是“全部从业人员年平均人数”这一栏目下，除了国有企业、集体企业有具体数据外，其他类型企业则笼统放在了一起，即放在“其他企业”栏目中，而且该栏目中包括了规模以上外资企业。表中其他各栏目的数据则不包括外资企业。
尽管我们只获得可与2009年相对比1998年数据，而没有更早数据，但是我们仍然可以看出，经过多年的改革，非公有经济已经在各项数据中占据了优势。其中集体企业的比例下降的幅度最大。原因很简单，五花八门的集体企业产权更加模糊③，缺乏激励机制，效率低，又不能像国有企业那样靠垄断支撑，在激烈的竞争中难以立足。如果我们能够获得更早的数据，则可以看到集体企业下降的比例更大。集体企业各项数据在1994年所占比例达到峰值，此后逐年下降④。
国家曾经先后颁布过《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》(1990年6月3日国务院令第59号发布)和《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》(1991年9月9月国务院令第88号发布)。至今20年过去，还没有修订过这两个条例。原因可能在于修订的成本大于收益。因为城市集体企业对于城市经济乃至国家整体经济而言已经无足轻重。不少地方农村的集体企业也改制了，例如许多苏南地区原来的乡镇企业都已经通过股份制的方式改制，有的还发展成为上市的公众公司。但是就全国而言，仍旧有大量的农村集体企业没有改制。之所以如此，是因为乡村集体企业和村以及村委会这种社会组织捆绑在一起，在村企不分的条件下，很难改革乡村集体企业。许多乡村企业中劳动者既是企业职工，又是村民；厂房用地归村集体所有；在开办乡村企业的地方，许多村委干部兼任乡村企业法人代表。企业财产关系、人事关系混乱不清。只有实现村企分离，将企业财产、资金、人员从村集体独立出来，乡村企业的改制才有可能。
在把村改造成类似城市的居住区、把村委会改造成类似城市的居委会之后，各种农村的经济组织相应取得真正独立的经营自主权，就像城市各种经济组织享有的独立经营自主权一样。这种情况下，村组织和村辖区内的经济组织各司其职。村组织在民政部注册登记，追求社会目标；乡村经济组织在工商局登记，追求利润最大化的经济目标。
农村集体经济改制可以借鉴城市集体所有制经济改制的经验。集体企业通过股份制、产权出售等方式明确集体企业的产权。农村集体企业和城镇集体企业的最大区别是农村土地是村集体所有，而城市土地是国有的。可以参考城市集体企业改制时的做法，给改制后的企业以一个较长时期的土地使用权。至于农户承包地，改革的方式更为简单，将现行的家庭联产承包责任制向前推进一步，把土地永久交给农户。这既可以通过土地私有达到，也可以通过土地国有达到。在国有的情况下，可以给农民永久的土地承包权。废除原来的土地集体所有。因为本来集体所有权也是名义上的，最终的所有权、控制权仍旧是国家的。国家想征用可以随时征用集体土地，只不过给了农民一笔类似代管费的补偿费。在不再赋予村集体的经济职能后，土地私有还是国有并不重要，只要产权界定明确。重要的是对于土地用途进行严格管理，做好土地规划。规划作为农用的土地绝不能用于工业或房地产开发。在土地所有权明确的情况下，土地依法流转交易，市场调节土地资源配置会更有效率。改革后的农村将出现多种经济形式：大量的个体农户(类似城镇的个体工商户)，私营企业、股份制企业、合伙制企业等等，真正实现农村和城市经济组织在体制上的一体化。
农村体制改革不仅具有理论上的重要性，也具有现实的必要性。
首先，实现城乡一体化是中国未来发展的重要战略目标，中国已经采取多种措施朝着这一目标迈进。如果没有乡村和城镇体制上的一体化，城乡一体化是不可能实现的。
其次，中国正在逐步放松中小城镇的户籍控制。未来的目标是要彻底取消户籍限制，让人口、劳动力在城乡之间自由流动。在人口、劳动力自由流动的情况下，仍旧按照传统的方式把农村人口放在村集体中实行控制不仅脱离现实，也背离社会发展方向。
第三，开办乡村集体企业的最初意图是为了解决农村富余劳动力的就业，并为农民提供一条新的增收途径。乡村集体企业的设立、治理与管理都很不规范。有关乡村企业的政策法规也不健全。对比《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》和《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》就会发现，不仅前者的条款比后者少(前者仅有43条，后者有70条)，而且前者条款内容比后者粗。尤其是有关职工权益的规定，乡村集体所有制企业条例基本没有，而城镇集体所有制企业则有明确而具体的规定。例如，乡村集体所有制企业没有关于职工社会保障的条款，而城镇集体所有制企业条例则有具体规定。其原因是，乡村集体企业的职工可能也是村民。通常没有村集体必须为村民提供社会保障的法律规定。这种制度安排显然已经不适应变化了的环境。不少乡村企业，尤其是沿海一带的乡村企业吸收了大量外来务工者。如果仍旧没有统一的法规要求乡村企业(不管是集体还是私营)保障其职工的基本权益显然是不合时宜的。因此，必须使乡村企业与城镇企业有统一的规范。在劳动力可以在城乡不同职业间自由流动的情况下，必须有一个城乡统一的企业制度安排以保障劳动者的合法权益。
农村体制改革需要配合国家统一的社会保障制度的实施同步进行。在国家实行全国城乡统一的社会保障后，农民不再把土地作为社会保障的来源，村集体改革和土地制度改革就不会损害农民的利益。而且会通过激励与约束机制的建立，极大地调动农户的积极性，为土地的规模经营创造条件，为现代化农业发展创造条件，为城乡一体化打下牢固的制度基础。
*笔者曾在为庆祝厉以宁教授80华诞和从教55周年举办的“经济学理论与中国道路”学术研讨会上简要报告本文。选择在那次学术研讨会上报告此文，是为了表达笔者对厉以宁教授的敬意。厉以宁教授在中国城乡统筹方面投入了很大的精力。厉教授有多篇关于城乡二元体制的论著。本文也算是笔者在学习厉教授在改革城乡二元体制方面的一点心得体会。
注释：
①还有一个带有特色的中国组织，称作事业单位。过去，事业单位隶属于政府。现在事业单位在改革，有些向企业转制，自负盈亏；有些继续隶属于政府机构，并由财政支持。
⑦《中华人民共和国村委会组织法》1987年版第四条，1998年版第五条有类似表述。
④城市的集体企业有大集体(通常属于二轻局)或者政府部门投资形成、小集体(街道投资形成)以及国有企业、学校等投资形成的集体企业。
④例如，根据1994年和1999年国家统计年鉴提供的数据，1994年，在全部工业企业中(包括内外资，包括中小企业和个体企业)，集体工业企业数目占到全部工业企业数目18.6％，产值占全部工业企业产值37.7％，资产占全部工业企业总资产19％，就业人数占全部工业企业就业人数24％。
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