摘要：在当前经济增长阶段性转换、结构调整与发展方式转型的背景下，土地利用方式呈现出新常态。本文旨在根据土地储备的功能、方式与管理政策的变化，提出相应的适应性优化调整对策。
关键词：土地储备；政策；管理
引言
我国城市土地储备管理机制建立过程中，需要将土地利用规划、城市总体规划进行有效的结合，从而做到理性分析土地储备的潜力及需求量，同时也可以规范的引导近期投放的工作，进而扩大土地储备库存，并不断地提高土地统筹的能力。我国城市土地储备管理运行机制需要不断地创新与优化，才能更好地为城市建设服务。
1新常态下，土地储备政策价值取向调整分析
在当前经济增长阶段性转换、结构调整与发展方式转型的背景下，土地利用方式呈现出新常态，土地储备的功能、方式与管理政策也应进行适应性的优化调整。首先，要注意引入土地利用空间布局结构与供给侧结构性改革对土地储备的新要求。其次，要注意土地供给对储备地块质量、绿色低碳的功能性等要求。其三，要注意新业态对土地储备地块生态、环境、配套体系和精细、精准的要求。不仅如此，还要注意在存量低效土地储备运行中，引入共享、共赢、协同理念。
1.1底线思维
新常态下，土地储备政策价值取向要具备底线思维，综合考量地域特征，产业周期、土地利用全生命周期、可持续性、土地环境、公众利益、生态社会效益等问题，引入空间维度、全局性、系统性风险控制的底线思维。
1.2生态优化的价值取向
新常态下，土地储备政策价值取向要坚持生态优化的价值取向，要引入承载力、可持续发展的生态环境价值判断理念。
1.3精细、精准与定向调控管理
新常态下，土地储备政策价值取向要注重精细、精准与定向调控管理。在融资债务风险控制的工作中，早前主要引入限额、预算和绩效评估管理；当前在收购、储备、开发、维护、管理过程中，要逐步建立专项债券与项目资产、收益的对应制度，体现合理、可控、规范、节约的要求。
2我国土地储备制度变迁与绩效
2.1制度变迁视角下的土地储备制度绩效与困境分析
土地储备制度是我国深化土地使用权制度改革中的一种强制性市场化改革手段，从建立发展至今经历了自下而上诱致性的变迁过程，其实质是对国家在城市建设土地一级市场垄断供地地位的确认与强化，这一本质行为成就了土地储备制度近20年的成果与绩效，同时也成为其面临诸多困境的根源所在。
2.2法律层面
“统一立法，分级执法”是我国土地管理法律制度的基本特征，也是我国集权体制的集中体现。然而，该管理体制在对土地这种不可流动的生产要素进行管理时存在着巨大难度，因为其在运行当中不得不面对“集中统控”与“属地经营”之间的矛盾，使得国家层面和地方层面的土地管理制度都存在着一定程度的异化。在土地储备制度的探索发展阶段，全国性法规的缺失造成了土地市场的混乱，但同时也激发了各地土地市场的活力，使各地方政府根据地方实际探索具有地方特色的土地储备模式并取得了一定的积极效果。如以杭州为代表的政府主导模式；以上海为代表的市场主导模式；以武汉为代表的市场为主、政府为辅模式。
2.3管理体系层面
由于我国存在多种土地储备模式，各地方政府依据各自的储备模式赋予土地储备机构不同的职能权利，加上各级政府组织间为追求经济利益而进行的博弈，导致土地储备机构职能定位逐渐偏离其本质，变为地方政府攫取土地收益的工具，从而大大降低了土地管理的效率。我国目前存在2000多家土地储备机构，其竞争关系在一定程度上缓解了土地一级市场垄断，激发了市场活力，维持了土地市场的供需均衡。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆同时，过多的土地储备机构也造成了土地市场的混乱，形成了“多头供地”局面，滋生了土地隐形市场和灰色交易。
2.4资金层面
随着土地储备在全国范围的推广，土地储备的资金问题成为全国关注的重点，从2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》到2008年《土地储备资金会计核算办法》等一系列有关资金管理规定的出台，对土地储备的资金来源、贷款规模、贷款风险等做出了明确规定，土地储备的资金管理走上了规范的轨道。2012年《关于加强土地储备与融资管理的通知》理清了土地储备机构与融资平台的关系，建立了目录制，并从融资量等方面对名录内的机构进行约束，自此，土地储备机构和融资平台走上了规范化的管理道路。
3城市土地储备管理运行机制的创新优化
3.1创新土地储备管理运行机制的思路
在城市土地储备管理运行机制的创新优化中，首先需要创新土地储备管理运行机制的思路，即将管理机制逐渐转变为城市经营或者国有土地资本运营的方式，这种转变可以有效地发挥土地资源的价值，更好的服务于城市建立，从而不断地发挥土地储备管理运行机制的市场职能。第二，思路的转变还包括建立可靠的委托代理机构。委托代理机构需要依靠市场的自由运作及政府指导，从而提高城建土地的利用率，进而使得土地交易更加公平。第三，由于城市土地储备管理资金的缺乏，需要开发多个土地筹备融资的渠道，例如建筑项目进行融资或者是土地证券化的方式。第四，完善土地储备管理运行的相关政策也是思路创新的表现，通过制定这些政策可以使得城市土地储备管理运行机制正常运行。
3.2建立合理的土地收益分配机制
由于土地是国有资源，其所产生的收益应当合理地分配给政府、当地人民以及土地的使用者。制定合理的土地收益分配机制，能够保障土地使用者的合法权益，减少因收益分配不均而产生的矛盾，促进城市和谐发展。
3.3完善土地储备管理的价格机制
价格机制是市场经济发展中进行经济调节的重要机制，而土地储备管理的价格机制其主要是以评估市场现有土地的价值为方式，为不同功能、不同区划的城市地区提供价格导向，并且给予原有土地的拥有者经济上的补偿，从而达到储备城市土地资源的目的，进而使得城市的土地资源得到了良性的运转。
3.4制定完善的土地储备管理方案
若使土地储备的到有序的运行，完善的土地储备管理方案是必不可少的，因为其不仅可以使得土地的储备管理规范化，而且可以有效地增加城市的经济及社会效益，以及可以降低土地储备中的可能发生的风险。同时也可以通过增加贷款、发行股票证券的方式获得融资来拓宽融资的渠道，进而规避土地储备中的风险。
4发展对策
在当前经济增长阶段性转换、结构调整与发展方式转型的背景下，土地利用方式呈现出新常态。因此，要根据这些新常态的特征，进行适应性的优化调整。一是要探索土地储备现状分析，建立以专项规划实施评价、土地储备供需分析、远期与近期的土地储备规划、专项土地储备规划及规划实施策略为主要内容的土地储备规划体系。规范经营性土地储备的规划编制程序，开展土地储备规划信息系统业务功能设计，构建土地信息数据库框架。二是要探索可操作、可应用、可统一的土地储备地块的规划编制要素与内容。
结语
城市土地储备管理运行机制的存在可以有效地促进我国城市的发展，合理的利用城市的土地资源。因此，为了实现城市发展的更高目标，需要我们不断创新城市土地储备管理运行机制，使得土地储备在城市的发展中发挥更为巨大的作用。
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[3]李俊元.土地收储风险防范分析———以阜新市为例[J].科技传播，2014，1：112-113.
论文作者:李媛玲
论文发表刊物:《基层建设》2019年第23期
论文发表时间:2019/11/6
标签：土地储备论文; 土地论文; 城市论文; 常态论文; 方式论文; 运行机制论文; 融资论文; 《基层建设》2019年第23期论文;