“政党法制”论析——基于战后世界政党法制历史发展与当代现状的考察，本文主要内容关键词为：政党论文,法制论文,战后论文,当代论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2013)03-0107-08
改革开放30多年来，随着经济、政治、文化与社会的发展变化，我国的政党—国家—社会关系也在发生着重大变化，治党理政的理念与观念也在发生着重大变化。自1997年中共十五大提出“依法治国”以来，依法治国、依法执政、科学执政、民主执政等已经成为国内的主流话语；发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家已经成为社会主义建设的重要目标；民主、法治、权利、自由、公平、正义等理念已经深入人心。在这样的背景下，如何进行政党治理、加强政党建设，自然成为理论界争议不休的重大热点问题，问题的焦点在于：在依法治国、依法执政理念与实践下，是实行“政党法制、依法治党”，还是实行“政党自治、以党规治党”，还是兼而有之、实现二者的结合？比较而言，“政党法制”论者高举“法治大旗”颇具影响力与吸引力。一些学者高呼，要借鉴世界其他国家经验，加强政党立法、实行政党法制，甚至主张要制定专门的政党法来规范政党。那么，什么是政党法制，政党法制的历史趋势与世界现状如何、价值追求与效力范围如何？单纯依靠加强政党立法、实行政党法制能否从根本上促进政党政治民主化、有序化？这是值得深思的问题。本文力图从对世界政党法制的历史发展趋势、当今世界概况与基本特点的分析中，来把握政党法制的核心要义、价值追求、效力范围，深刻分析政党法制、政党政治、民主政治发展之间的关系；力图做到既充分肯定政党法制的历史进步性、又充分认识其政治局限性，避免“法律绝对化”、“政党国家化”(或行政化)。这无疑有助于对我国政党治理、依法执政与民主政治发展的深入认识与思考。
一、“政党法制”及其历史发展趋势
无论是从理论、实践还是从历史上看，“政党法制”都是与“政党自治”相对而言的。政党自治论者强调：政党是政治组织或社会组织、而非国家权力机关；政党应根据自己的内部规章自主处理内部事务，国家与法律不应干涉党内事务。正如有台湾学者所言：政党是一种组织也是一种运动，政党活动是活生生的生态过程；政党政治无法用“立法”规范，因为政党本身即在国会立法，而法律也随着政治势力的消长随时在改变；因此，政党政治的新秩序，是靠自然的政治势力之抗衡，而不是靠法律就可以保障起来的；政党政治的正规，是靠相互谅解的秩序和伦理，而不能单靠“立法”规范。①与此相对应，“政党法制”论者主张法律至上，强调加强政党立法、制定《政党法》、“依法治党”、实现“政党法治”。
在国内，“政党法制”是与“政党法治”密切相关的两个概念，不少学者甚至将二者混用。但不同学者对“法”的理解不同，对“法治”的理解也有所不同。有的学者严格使用“法”的概念，视其为“法律”，认为“法”是由国家制定或认可并强制遵守的法律、法令、条理等行为规范的总和；有的学者则在宽泛意义或政治学意义上使用“法”的概念，视其为“规则”，把国家法律、党内规章制度等都视为“法”。对“法与法治”的理解不同，决定了对“政党法治”、“政党法制”的理解不同。如有的学者从政治学意义上认为，“政党法治”属于政党文明范畴、是一个综合性概念，涵盖政党内部活动和外部活动等全部政党生活，贯穿政党自身事务管理和领导——执政的整个政党行为的全过程；因此认为，“政党法治”是指以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范，依靠政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式，核心内容是政党权的依法确立、依法行使和依法制约。②也有学者从法学意义上来理解，认为法治化就是政治制度的理性化、制度化、程序化，其实质是用制度的力量来规范权力的行使；西方政党法治化的核心就是政党地位和活动的制度化、规范化。③这一观点将政党法治化与政党制度化、规范化相等同。
至于“政党法制”，国内有学者认为：“所谓政党法制，就是基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部活动与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程，表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动，并以司法审查政党行为合法性和合宪性的过程。”④也有人从立法角度认为“政党法制是指政党接受立法部门在有关政党的地位、功能、作用、活动原则和活动规则、政党违法的处理程序及其后果等方面所制定的法律、宪法条款以及形成的宪法惯例调整和规范的过程”⑤，强调政党政治、政党民主、政党制度的法制化。概言之，“政党法制”论者强调：政党地位需要法律确认、权益需要法律保护、行为需要法律规范，要通过宪法、宪法性法律、政党基本法、专项政党立法、普通法律等来全面规范政党地位、政党活动与政党行为，实行“依法治党”。他们之所以强调“政党法制”，其基本理由在于：政治伦理无法有效地规范政党政治行为，更无法实现“政党法制之形态”；⑥要规范党委与人大、政府、政协及人民团体之间的关系，这是道德、契约、纪律所不能胜任的，必须由法律来承担。
理论界之所以存在对政党治理的两种截然不同的认识，究其原因主要有二：一是“法治”本是一个存在认识分歧的概念，即便是在标榜具有法治传统的西方亦不曾有一个公认的定义，有的把法治理解为法律的统治，强调法律至上；有的理解为法律制度的一种内在之德、一种道德价值、一种社会实践等；⑦有的模糊或混淆了法律、规则、规范、制度之间的区别。值得注意的是，尽管“法治”是一个存在争议的概念，但其基本思想应该是明确的，即法治与人治相对、法治不等于法律、法治化不等于法律化，规则、制度、法律(制度)是三个内涵与外延、层次与使用范围不同的概念；从法律意义上看，法治的要义在于法律的统治、法律至上，法治并不等同于规则之治。另一方面，是由于对政党性质的不同认识所造成的，如有的学者所言：如果视政党为一般性的民间团体时，政党的运作只要符合一般社团的规则即可，不需要另有法律来特别规范政党的运作。如果视政党为国家公器，则政党形同准政府机构，政党本身运作的健全与否，对国家民主政治的发展是否成熟具有重要影响；此时，国家的法律不仅应赋予政党某些特殊的地位、权利或权力，同时也应规范其运作、使之符合民主程序，以使政党的民主来带动社会的民主。⑧
然而，“政党法制”不仅是个理论问题，更是一个具体的实践问题；对“政党法制”的认识，不能陷入抽象的思辨中，必须结合世界“政党法制”的进程与内容来把握。从世界历史与实践看，所谓“政党法制”，实际上是国家通过加强相关政党立法、用法律来规范政党地位、政党关系与政党行为，以防止政党滥用权力、保障政党政治有序发展的理论与实践。但“政党法制”不是与生俱来的，而是政党发展到一定阶段的产物。在政党发展的不同阶段，不同国家对政党的态度不同、法律规范不同。就西方国家而言，对政党的法律规范先后经历了一个从无到有、从消极防范到积极承认的历史过程。概括说来，政党在国家法律上的地位大致有四个阶段的演变：第一阶段是禁止政党时期，这是在君主专制时期及民主政治初期；第二个阶段是默认政党时期，大致在民主政治早期；第三个阶段是法律上消极承认政党时期，二战以前基本如此；第四个阶段是法律上积极承认政党时期，主要是二战以后。⑨在二战以前，西方国家一般视政党为结社组织，除了宪法、结社法、社团管理法、选举法中所涉社团的规定外，各国基本上是消极地承认政党，对政党既没有专门的法律规定、也没有一般规范的综合性法律制度。
从整个政党政治发展史看，随着人类政治文明的发展与进步，各国政党政治存在着一个从激进、暴力、无序逐渐走向理性、和平、有序的发展过程。二战以来，世界政党政治逐渐走向成熟与稳定，各主要国家的政党政治逐渐走向规范化、制度化、理性化、有序化；与此同时，许多西方国家不再简单地视政党为一般性社会组织，而是把政党与一般社会组织区别开来，开始加强政党立法、力图通过法律来积极规范政党，这是战后政党政治的一个新趋势。之所以会出现这种情况，主要是因为，二战以后政党真正成为国家政治权力中心、“集权原则”在政党身上得以复归；为了避免纳粹式的极权政党吞噬民主、实行专制，为了防止政党滥用权力、政治腐败，为了加强对政党权力的监督与制约、促进民主政治发展，西方有关国家开始在宪法或其他法律中积极规范政党，“政党入宪”成为战后世界政党政治的一个基本趋势。一般是先有“政党入宪”，通过宪法确定政党地位、对政党进行原则性规定，然后在其他法律(如选举法、政治献金法)中增加或丰富有关政党条款，最后才有可能根据宪法精神、宪法原则来制定《政党法》，这是大陆法系国家政党立法的一般逻辑。到目前为止，除了极个别的君主国家禁止政党外，绝大多数大陆法系国家都在宪法中设有“政党条款”，但一般仅对政党作原则性的简短规定，如要求政党民主、不得危害国家主权与国家安全等，对政党行为并不作具体规定。另据个人考证，世界上有60多个国家曾经制定过专门的《政党法》，但不同国家的《政党法》详尽不一、长短不一，对政党的规范内容、规范程度、实践效果也有所不同。⑩然而，在英国、美国、日本等国的宪法中，至今仍无政党条款，这些国家一般也没有专门的《政党法》，主要是通过选举法、政治献金法等来规范政党的选举行为。
二、当今“政党法制”的世界概况与基本特点
一般而言，现代政党政治主要涉及执政地位的取得、执政权力的行使(执政)、对执政权力的监督等基本环节，涵盖政党与社会(政党与民众)、政党与政府、政党与政党以及政党内部等四个方面的关系。从战后世界各国“政党法制”的情况看，相关政党立法是指由国家立法机关制定或认可、通过法律条文表述、并由国家强制力保证实施的关于政党的法律规范，主要包括宪法、《政党法》、选举法等相关法律规范，以及专项政党立法四种形式；“政党法制”的内容主要涉及政党地位法制化、政党行为法制化。其中，“政党地位法制化”的核心问题是政党“合法律性”问题；“政党入宪”、对政党地位进行法律规范，是二战后政党政治的新现象、新趋势，但不同国家对政党地位的认识不同、法律规范形式不同、实践效果不同。按照法律意义上的“合法与非法”、“支持与排斥”标准，战后世界各国政党法律地位可以概括为积极承认一般性政党、明确禁止所有政党或特定政党、明确规定特定政党的优势地位、限制分裂性小党或排斥小党等四种情况。从法律规范形式看，多数成文法国家在宪法中对政党地位作原则性规定、而且一般只有一条；有专门的政党法的国家，在政党法中对政党地位的规定比较详细；而英美法系国家对政党基本上无宪法规定。对此，以前我们已有专文详细论述，(11)在此不再赘述，主要分析战后政党行为法制化的世界情况与基本特点。
政党行为与政党地位密切相关，是政党政治的主要内容与关键所在。从根本上说，政党行为是一种以政党政治权利为基础的公共政治行为，而非私人行为、经济行为或行政行为；因此，政党行为所涉及的领域主要是公共政治领域。从政党行为的主要领域、所涉政治关系看，台湾学者指出：“从关于政党功能的叙述可知，政党的活动领域包括了两部分：国家机关领域中的决策形成、社会领域中的意志形成。”(12)实际上，这种划分是以传统的国家—社会“二分法”为依据的，难以涵盖当代政党行为的活动领域与行为关系。在当代世界，政党是居于国家与社会之间的公共政治领域，是以抵抗和统合为媒介以达支配的政治组织，是游走于国家与社会之间的“两栖政治动物”：当政党在野时，其活动领域主要在社会政治领域(并不包括私人领域或经济领域)；当政党执政时，其活动领域主要在国家权力领域。可以说，任何政党都不甘心永远寄居于社会领域，都想通过赢得选民而进入国家权力领域；同时，任何政党也不可能是天生的、永恒的执政党。从“公民社会—公共领域—国家权力领域”三分法来看，当代的政党行为主要发生在公民社会中的政治社会、公共领域中的政治领域以及国家权力领域，主要涉及政党与社会、政党与政府、政党与政党、政党内部关系等四个方面；其中，前三个方面主要是就政党对外关系、对外公共行为而言的；在对外关系方面，人们一般是把政党作为统一整体来看待。然而，现代与当代政党本身是一个庞大的政治组织，是由许多成员、不同层级的组织构成的具有内在矛盾的复杂组织体，并非铁板一块；而政党要作为一个整体对外采取一致行动，必须首先处理好党内关系。从根本上看，政党法制的主要目的在于合理有效地规范政党公共行为、维护政党政治秩序、促进民主政治和平有序发展，政党行为法制化理应成为战后政党法制的重中之重；然而，战后政党政治实践却差强人意，世界各国“政党行为法制化”呈现出不完善的特点。
就政党与社会关系看，国家法律对政党与社会关系、政党选举行为的规范，主要是通过选举法、政治献金法等来规范政党的选举行为，包括选举经费的筹集与使用等。一般来说，选举法的内容可简单划分为政党间的竞争规范与国家对政党(或候选人)的补助两部分；前者涉及的多系政党竞选期间的行为，后者则影响了政党的财务来源。从政党历史发展与现实情况看，现代选举权的普及推动着现代政党的发展，最早关于政党行为的法律规范主要体现在选举制度与选举法中；无论过去还是现在，选举法都是对政党选举行为影响最大、最直接、最主要的法律规范，是政党参与政治生活所要遵守的主要游戏规则。然而，各国选举法对政党的规范情况差异很大，比如“英国成文法直接涉及政党的极少，只有从一些相关的规定看出政党规范的影子”(13)，英国的《人民代表法》对选举经纪人、竞选费用的限制与收支报告、国家对政党的选举补助、公务员政治中立等有所规定，但英国所有法律所针对的是候选人个人而不溯及政党；在美国，《联邦选举法》、《竞选筹资法》、州法以及《电讯法》等对选举行为有比较详细的规定；在大陆法系国家，除了选举法等对选举行为有具体规定外，德国、俄罗斯等国的《政党法》对政党行为有比较具体的规定。然而，法律规定是死的，现实的政党行为却是活生生的，对于政党与社会关系的许多方面，法律无能为力：一方面，就社会对政党的政治认同与经费支持看，选民去不去投票、把票投给谁，这是法律所无法规定的；尽管有关国家的法律对政治捐款有严格限制，但选民或社会团体捐款给哪个政党，法律却不能干涉。诸如此类的问题，主要取决于选民的自主自愿、政治认同与利益期待，以及政党的政治动员能力、意识形态或施政纲领的吸引力。另一方面，就政党对社会的态度而言，在“法不禁止皆自由”的原则与前提下，政党如何制定竞选纲领、进行政治动员与政治宣传，如何取得社会民众与社会团体的支持，执政后如何兑现施政宣言与竞选中的承诺等等，法律也无能为力，这主要取决于政党与选民的自主。再一方面，就政党与媒体关系看，尽管不少西方国家规定政党在媒体宣传方面享有平等权，但是，各政党如何对候选人进行政治包装、如何粉饰政党纲领，如何借助媒体美化自己、贬低他人，以及政党政治家与媒体打交道的艺术等，法律也难以规定。实际上，这些具体过程、具体行为对政党政治具有至关重要的作用，但国家法律对此却难以规范、甚至无能为力。
就政党与政府关系及其行为，或者说执政阶段的政党行为而言，各国法律一般只能进行原则性的规定，如规定政党必须在宪法和法律范围内活动，但无法作出明确、具体、详细的规定；在宪法与法律原则内，执政阶段的政党行为更多的是依靠政治惯例来规范、靠政党自主解决，即使在法治比较健全的西方国家也是如此。具体而言，一方面，在议会党团的活动与运作方面，各国议会党团的活动基本上是遵循政治惯例、政治伦理、政党纪律来行事。另一方面，政党组阁与执政方面，选举中获胜的政党成为执政党、负责政府组阁，在执政中是政党主导政府、还是政府主导政党？对此各国一般也无明确的法律规定；执政过程中的决策、职务任命、利益分配等，本身就具有一定的隐蔽性、暗箱操作性，法律更难以规范。比如在英国，无论是内阁的组成与解散，包括下院多数党组阁、多数党领袖出任首相、内阁丧失下院信任或者首相辞职或者解散下院、政府在大选失败后必须立即辞职、内阁成员与首相在政治上共进退等等，这些重大的政治问题都无明确的法律规定，一般按照政治惯例来进行。再一方面，对于政党与司法关系，尽管绝大多数西方国家的司法机关形式上保持中立，但在选择最高法院或联邦法院法官时，政党政治倾向也是其中考虑的重要因素之一；执政党可以通过任命法官、左右法官选举、改变立法机关的人员构成、修改宪法等各种手段来影响司法，司法机关在涉及政党的政治案件中很难保持中立。对此，各国法律也难以规范。
就政党与政党关系，各国法律规定更少，基本上由政党自主、自愿行事。比如，政党结盟或政党合作是政党政治的一个常见的、重要的政治现象。所谓政党结盟，从学理上来说，“是指两个或两个以上之政党，在彼此皆同意追求一个清晰的共同目标下，汇集彼此资源，彼此进行协商、沟通，进而努力追求目标的达成”(14)。从政治环节看，政党结盟与政党合作主要有三种类型，一是竞选过程中的政党结盟与政党合作；二是议会斗争中的政党结盟与政党合作；三是执政中的政党结盟与政党合作。一般说来，政党结盟与政党合作在“多党制”国家如德国、法国等是常见的政治现象；在选举阶段，政党结盟与政党合作的目的，主要是为了争取更多选民支持以赢得选举，或谋求政治利益最大化；在议会斗争中，为了达到某一目的如通过某项法律或人事任免等，利益相关的政党往往协调立场、采取一致性投票。对于政党结盟与政党合作行为的影响因素，首先是当事方的理性选择、政治策略，其次是国家的政治制度与选举制度等，但“利益分配是政党结盟的主要考量，取舍之间考验主事者的政治智慧；政党联盟内部的实力消长影响政党结盟，选举胜负是结盟成败的关键，借助友党巩固中间或两翼票源是项正确选择；胜选是强化政党结盟的黏合剂”(15)。在现实的政党政治世界中，除了俄罗斯选举法规定“禁止政党以结盟方式参选”外，即使是在世界上号召“政党法制”最完善的德国，德国学者也坦陈：国家法律对于政党结盟与政党合作行为也难以规范、难以为力，主要是根据政治惯例，通过政党间的共同纲领、联合宣言、合作协定、政治允诺乃至政治伦理等来约束双方；对于一个政党同谁结盟、如何结盟，则完全由政党自决。
就党内关系与党内行为而言，二战以来，各国在加强政党立法、力图规范政党对外行为的同时，有些国家也力图通过法律来规范政党内部关系与内部行为，概括说来，战后“党内行为法制化”的世界概况可以划分为四种类型：即法律默认型、抽象规范型、择要规范型、全面规范型。其中，法律默认型，即国家宪法与其他法律对政党组织原则、内部活动原则、内部行为等不加干涉，政党内部事务完全由政党自主、自决，英国可谓这一类型的典型代表。抽象规范型，即国家宪法对政党组织原则或活动原则仅作原则性规定，如要求政党民主等，但对政党内部活动不作具体规定、由政党格局民主原则自决。择要规范型，即对政党主要行为如政党提名、政党经费等用法律加以规范，而不及其余政党内部关系，美国可谓这一类型的典型代表、甚至说是特例。全面规范型，即国家宪法不仅对政党组织原则、内部活动原则等有原则性规定，而且通过专门的政党法对政党内部机构设置、活动程序、权利与义务关系等也有比较明确的规定，可谓国家法律全面规范或干预政党内部事务。其中德国最为典型。总之，从世界有关国家对政党内部活动的法律规范情况看，有关各国存在很大的差异，并没有统一的模式；比较而言，大多数无专门政党法的成文法国家属于抽象规范型，只在宪法中对政党作简单的、原则性、间接性的规定，政党内部活动一般由政党自决；而当今世界60多个有专门政党法的国家，一般属全面规范型，但有关各国对政党内部行为的规定繁简不一、粗细不一。国家法律对政党组织原则与内部行为的规范，显然对党内关系与党内行为有重大影响；但法律对政党内部活动的规定，只能是确定政党内部行为的边界，政党内部运转还需政党自身努力，政党内部规章制度具有法律无法替代的作用；在宪法和法律范围内，政党自由活动、具有一定自主权，即使是全面规范性的德国，法律对党内事务的规定也是有个度的，如德国社民党的公职候选人党内提名、政党中央仍然保留自主权。
总之，通过对战后世界各国政党法制、特别是政党行为法制化的历史与现实考察，我们发现，尽管政党行为应该成为政党法制的重点内容，但战后各国法律对政党行为的规范是非常有限的，大多数政党行为仍然靠政治惯例、政治伦理、社会规范、政党内部规范来调节。如有的学者所言：选举阶段政党活动基本靠选举法来加以约束，而执政阶段政党的活动要复杂得多，很少有非常明确的法律对政党活动加以规范；与政党在选举阶段的制度化特征相比，政党在执政阶段的制度化体现出间接性和不成文形式为主的特征，同样具有不完善的特征。(16)造成这一局面的原因，从根本上说，不是相关政党立法的力度不够，而是由法律特点、政党政治特点所决定的。
三、二战后世界“政党法制”的共性与历史进步性
从政党法制的历史发展与基本特点看，政党法制是二战以后的一个基本趋势，世界各相关国家的政党法制情况，呈现出一定的共性、表现出一定的历史进步性，这种共性与历史进步性在一定程度上反映了战后世界政党法制的基本规律。概括说来，主要有三个方面。
首先，“政党法制”是政党政治发展到一定阶段的产物，是二战以后世界政党政治的一个新趋势，“政党在宪法和法律范围内活动”成为战后政党政治的一个基本准则。一般而言，在宪法中对政党作原则性规定而非具体规定政党行为，这是大陆法系国家的基本做法；通过选举法来规范政党选举行为，无论过去还是现在，都是政党政治国家的一贯做法；对政党的政治捐款与国家补助、选举经费等进行严格的法律规范，这是战后西方国家的普遍做法；制定专门的政党法来规范政党地位与政党行为，这是转型发展国家的基本做法。比较而言，战后新兴的发展中国家或转型发展国家，更加强调政党法制，政党立法的四种形式比较齐备、对政党的规范比较详尽；在亚洲、非洲、苏联东欧等地区，专门的政党法在一些国家比较常见，甚至阿根廷、巴西、韩国等在军人政治时期就制定了专门的政党法。比较而言，发达国家特别是英美国家，尽管法治水平比较高，但政党法制化水平并不高，一般无专门的政党法，主要通过选举法、政治献金法等来规范政党选举行为。
其次，政党法制的本质与价值追求具有一致性。德国法学家耶林认为：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一定的目的，即一种实际的动机。”(17)政党法制也是如此，它是形式与价值的统一。战后政党法制的世界趋势，一方面反映了人类政治文明发展的时代要求，蕴涵着法治、自由、民主、平等、有序、限权等基本精神与政治理性，这无疑具有历史进步性。另一方面，权威主宰规则，表面上看，法律是由国家立法机关制定、代表全民意志；但在代议制民主下，广大民众不可能直接行使主权或统治权、不可能由人民直接制定法律，即使有些国家的宪法制定或修改需要全民公决，但绝大多数与政党有关的法律都是由政治精英草拟、由国家立法机关制定与通过。在政党政治时代，国家立法机关表面上看是政党法律规范的制定者或提供者；但政党主导着议会、主要政党占据议席多数，只要主要政党反对，关于政党的法律乃至任何法律都不可能在议会中通过，小党、弱党根本不可能拥有制定政党法律的权力与机会。因此，政党法律规范的价值目标实际上是统治者或权威政党政治意志的反映，政党法制的直接目的就是维护国家的政党政治秩序、保持政局稳定，实现政治的规范化、制度化、秩序化。因此，政党法制在政治实践中表现出一定的矛盾性，一方面强调法律统治下的政党秩序、自由、民主、平等；另一方面又设置限制性条款，在一定程度上具有保护既有大党、排斥小党或特定政党的政治倾向。
再者，从世界政党法制的实践成效看，一方面，对发展中或转型国家而言，合理加强政党立法、实行政党法制，有助于规范政党政治秩序、维护政局稳定，在一定程度上能够促进国家与社会发展。如德国、俄罗斯等通过加强政党立法、改变选举制度等，可以有效避免政党林立与无序竞争，有利于构建稳定的温和的“多党制”。但是，政党法制也会助长或强化大党的利益化、国家化、行政化、官僚化等倾向；一些国家在军政府时期，往往通过“政党法制”来实行军人专制、政治专制、“依法”禁止或取缔其他政治反对势力。另一方面，政党法制的作用与效力不是无限的，而是有限的，许多政党政治行为是无法用法律来规范的，世界各国政党行为法制化都表现出不完善的特点。厉行政党法制，在一定条件下可达规范政党与政党政治之目的，但并不能从根本上确保政党地位；一个国家的执政当局如果把“政党法制”异化为对政党的统治、控制或打压，那么，政党法制就失去了其积极作用。再一方面，在当代政治实践中，一些发展中国家虽然政党法制形式比较完备，但有法不依、军人干政的现象屡有发生，“紧急状态”、“军事政变”现象比较常见，这些国家的政局并未因政党法制而变得稳定；英美等一些西方发达国家，尽管政党法制化水平不高，政党政治却能持久、平稳地发展，政局比较稳定。这种现象说明，政党法制的完备程度与民主政治发展水平之间并非正比关系，我们对政党法制的作用不能理想化、绝对化、扩大化。
最后，世界各国政党法制有一定共性，但各国的国情、历史传统、政治传统、政治文化不同，对政党属性的认识与定位不同，政党法制的形式与强调的重点内容也有所不同，呈现出明显的国别差异。这种差异不仅存在于西方国家与发展中国家之间，也存在西方国家之间、发展中国家之间。在西方，不同法系的国家政党法制的形式与内容有所不同，如英国、美国与德国、法国等有所不同，前者宪法中没有政党条款，后者却有；属于同一法系的英、美也有所不同，英国对政党提名没有法律规定、视政党提名为党内私事，美国则视初选为“州政府行为”、由州法来规定；同属大陆法系的德国与法国也有所不同，德国有专门的政党法、法国却无。这说明，世界各国政党法制并没有统一的模式，也没有统一的衡量标准；一个国家法制的模式与水平，不是以其他国家为参照或评价标准，而是以与该国民主政治发展相适应为标准；对政党自治、政党法制的考量与取舍，关键取决于一个国家的国情、党情、政治文化传统与政治发展时代需要。
四、二战后世界“政党法制”的政治局限性
对战后政党法制的世界概况的研究表明，战后世界政党法制存在一定的共性与历史进步性，但是，对政党法制的作用不宜绝对化、理性化；政党政治作为一种政治博弈，单纯的法律难以全面、有效地规范政党与政党行为，政党法制之于政党政治有很大的局限性，这正如台湾学者所言：法规只是对人们的外在行为的规范，有时候抓不住人心，“法律万能主义者认为，尽快立法就可以解决问题，但是立法之后人们如果内心不去尊重，所谓‘脱法’或‘脱序’的现象仍然发生”(18)。战后世界政党政治的实践也表明，尽管一些国家实行“政党入宪”、甚至用法律来确保政党执政地位，但这并不能从根本上确保政党政治合法性，比较而言，政党“合民意性、合公意性”比“合法律性”更具有根本性，许多长期执政的大党老党执政失败的教训充分表明了这一点。从法律对政党行为的规范看，大量的政党行为是法律力所不及、无能为力的；相对于政府机构与公共权力的法律规范而言，有关各国对政党的法律规范比较少，大量的政党行为主要是基于政党实力、依政治惯例行事、靠政党自主自律。之所以出现这种局面，主要不是因为政党立法不够，而是因为法律之于政治具有无法克服的政治局限性。概括说，这种政治局限性主要表现在三个方面。
其一，政党政治特点与法律特点使然。一方面，政党属于“两栖政治动物”，政党政治活动具有灵活性、复杂性、多变性等特点，主要考量的是政党的政治智慧、政治策略与政治能力；法律则具有强制性、明确性、稳定性等特点，固定的法律只能对相对明确、具体、稳定的行为作出规定，如适宜对公共机构设置、政府官员的权力行为进行规范，但难以规制变化不断的政治技巧与政治策略。另一方面，从根本上看，这是由政治与法律的关系所决定的。政治高于法律、主导法律，法律具有政治性，法律是确定地形成的政治、政治是正在形成的法律；政治是法律的基础、法律是政治的工具；在非常状态下，政治与法律的本质关系便暴露无遗。因此，政党政治是个上位概念，法律是个下位概念，“下位”概念难以规范“上位”概念，不变的法律教条难以规范多变的政党政治行为。再一方面，从政治发展角度看，一个国家的法律也不应该对政党进行全面、具体的规范；若法律对政党规定得过细、太具体，必然会侵犯政党的基本权利与政治自由，必然会导致政党国家化、行政化，使政党沦为国家的统治工具而失去“民主政治工具”之本性，必然会影响到政党民主政治功能的发挥，这有悖于政党政治的本质。另外，从制度设计角度看，任何政治制度、法律制度都具有自身无法克服的软肋、漏洞，必然具有一定的局限性；法律的漏洞与空白，法律自身无法克服，只能依靠政治伦理、政治惯例、政党内部规章制度来弥补；法律的政治局限性有待于人们的政治理性、民主素养、政治伦理的提高来完善；这种弥补与完善的过程，实际上也是人类政治文明发展进步的过程。
其二，政党法制具有明显的政治性。在当今政党政治国家，政党本身即在立法机关立法、主导立法，政党法律本身实际上是由大党、执政党主导制定的。如此一来，执政党或主政党实际上既是现行政治规则的制定者、又是政治活动的参加者，既是“裁判员”、又是“运动员”；因此，关于政党的法律不可能做到完善与中立，总是有所偏好。就有关国家的宪法而言，二战以来，无论是西方国家、社会主义国家还是军人政府，都不同程度地重视“政党入宪”；但从根本上说，“政党入宪”主要不是一个法律问题，而是一个政治问题。就选举法而言，一个国家的选举法是规范政党行为最主要的法律规范，但其背后也隐藏着一定的政治性：一方面，有些国家的选举法虽然以法律形式规范政党，但也会产生不公平结果。相关研究表明，选举法具有聚合功能，强大的政党总是所得大于应得、获得超过自身实力或总体选票比例的席位，而弱小政党往往是所得小于应得；小选区制、简单多数决定或设定选举门槛等往往是有利于大党，而不利于小党派竞争席位。另一方面，执政党或议会大党往往通过手中掌握的立法主导权，根据选举地理学来不公正地操作选区划分、频繁地修改选举规则以影响选举结果；也可通过设定选举门槛、操纵选举过程、提前大选等使选举向着有利于“议会多数党”的方向发展。从理论上看，一个国家的选区划分与选举制度的安排，应以充分反映一个国家的各方意志与利益、促进民主政治发展为标准或目的；但一个国家实行什么样的选举规则，往往不是以公平、民主为标准，也不是以小党意志为转移，而是取决于政党较量与大党的政治意愿。这正如西方学者所言：在议会的玩具箱里，最深奥、最有教育意义的游戏莫过于玩弄选举法，而主要政党对选举法的玩弄，充分表现了政党法制的政治本质，在一定意义上说，政党法制是统治者或权威政党维护政治秩序的政治工具。
其三，政党政治具有利益性。冷战结束以后，世界政党政治从原则政治转向利益政治，主要政党趋同、意识形态中间化，一个国家的大党为了维护既有的政治格局和既得利益，往往有意无意地排斥小党与新党，使大党永远成为大党、小党成为“万年在野党”，这种趋势在第二次世界大战以后越来越明显。在当今政党政治中，政党间的利益分配、政党或政客间的讨价还价、利益集团对政党的影响与支配等许多政治行为，都是在幕后操作、见不得阳光的；一般情况下，政党及其政治精英并不愿把政治权力与政治利益的分配过程、讨价还价过程大白于天下，也不会心甘情愿地自觉接受法律和人民的监视。因为任何世俗的人和政党都不愿为自己打造手铐与脚镣，更不愿将自己打造的手铐与脚镣带在自己身上；除非政党腐败之极、东窗事发、民愤难抚、危及政党地位与政治生命，万不得已才会制定有关的政党法律，但同时也会留下自救的“天窗”。国内有学者在20世纪80年代针对西方政党法制的状况曾经指出：“政党制度采取宪法惯例的形式有利于资产阶级的政治统治。……在这种情况下，资产阶级可以按照自己的需要来解释这方面的宪法惯例，一种没有成文法律的不明确的制度，最容易欺骗和愚弄劳动人民，掩盖资产阶级专政的实质。”(19)这种说法虽然带有一定的意识形态色彩，但在利益政治时代，可谓入木三分。
五、不同政党规范的协同作用与民主政治发展
政党政治作为复杂的政治现象与政治过程，是应然与实然的统一。从现实看，政党政治受政党—国家—社会之间关系的影响，受政党、国家、社会三个方面的力量制约，也受到一个国家的政治传统与时代环境的影响；政党规范的形式具有多样性，涉及政党社会规范、政党法律规范、政党内部规范等各个方面。所谓政党社会规范，是指在政党政治实践中约定俗成、未上升为国家法律的政党规范，主要包括政党政治惯例或习俗、政治契约、政治伦理等三种形式；所谓政党内部规范，是指政党根据“法不禁止皆自由”、结社自由、“政党自治”等民主原则，由政党自身制定的对内部成员具有约束力的一系列内部规章制度等的总称，既包括政党意识形态、纲领与政策等抽象性、原则性规范，更包括党内规章制度，还包括政党内部伦理与政治道德。(20)在政党政治历史发展中，政党规范的上述三种形式相互影响、存在一定程度的转换与变迁。但在常态政治下，政党法律规范、内部规范、社会规范三者之间既有明显的区别，其效力范围有所不同、各有侧重，但又相互联系、互相配合，缺一不可，共同规范着政党地位与行为、维护着政党政治秩序。
常言道，无规矩不成方圆，但徒法不足以自行、徒德不足以治天下；对当今政党政治的秩序维护与民主政治发展也是如此，有法无德容易导致法律的专制、容易导致政治生活法律化；有德无法容易导致“人治”与“专制”，任凭政党自我膨胀就会导致政党专制。现代政党政治的复杂性、系统性、多样性决定了，单靠任何一种规范都无法有效地维持政党政治秩序与民主政治发展。
在当今政党政治时代，如何才能做到既有效规范政党关系与政党行为，保持政党政治的和平、稳定、有序发展，又能保持政党政治之活力、民主政治发展之动力，促进政党积极功能的发挥；既能合理保障政党自由、政党自治权，保持政党“民主工具”之政治本色，又能防范政党滥用权力、假民意而谋一党之私；既能防止政党国家化、行政化、官僚化，又能够促进政治稳定、社会和谐、政治民主；这是政党政治的一个根本问题，也是我国依法治国、依法执政所面临的一个基本问题，是实现党的领导、依法治国、人民当家作主三者统一所面临的一个根本问题。世界政党政治的发展历史与基本经验表明，只有正确认识国家民主、政党民主、社会民主之间的关系，以权利制约权利、以权力制约权力、以实力制约实力，才能促进政党政治的平衡发展；只有正确处理政党、国家、社会之间的关系，协调好国家之所欲、社会之所求、政党之所需之间的关系，才能保持政局稳定与社会和谐；只有正确认识政党法律规范、政党内部规范、政党社会规范三者之间区别与联系，使三者相互制约、协同作用，德法相济，内外相济，才有利于政党政治秩序的维护；只有不断提高人与社会的理性水平、道德水平、民主法治水平，才能促进政党政治文明与民主政治的长久发展。
①(18)许介鳞《政党政治的秩序与伦理》台北国家政策研究资料中心1990年版第66页、96页，第13页。
②王韶兴《政党法治：一种新型的政党文明形态》，载于《文史哲》2005年第1期。
③(16)房震《西方政党法治化研究》吉林大学法学院2003年博士论文第2页，第71页。
④郑贤君《论西方国家政党法制》，载于《团结》2004年第2期。
⑤肖太福《政党法制比较研究》中国人民大学法学院2006年博士论文第3页。
⑥(12)(13)苏俊雄等《政党规范体制的研究》台湾行政院政党审议委员会1992年委托研究项目之研究报告第32—33页，第58页，第24—25页。
⑦参见夏勇《法治是什么？——渊源、规诫与价值》，载于《中国社会科学》1999年第4期。
⑧葛永光《政党政治与民主发展》台北国立空中大学出版社1996年版第133页。
⑨雷飞龙《政党与政党制度之研究》台北韦伯文化国际出版有限公司2002年版第84页。
⑩参见刘红凛《〈政党法〉的世界概况与主要成因》，载于《当代世界与社会主义》2009年第1期。
(11)刘红凛《政党法律地位比较与思考》，载于《中国人民大学学报》2009年第6期。
(14)(15)胡祖庆《政党合作与结盟》台北书泉出版社2006年版宋(楚瑜)序第2页，第112—115页。
(17)参见张宏生《西方法律思想史》北京大学出版社1990年版第353页。
(19)姜士林、高振全主编《资产阶级政党及其制度》群众出版社1986年版第139页。
(20)刘红凛《政党规范的形式与效力》，载于《上海行政学院学报》2010年第2期。
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