公共危机与地方财政运行机制的重构——基于财政机会主义的视角，本文主要内容关键词为：机会主义论文,视角论文,运行机制论文,地方财政论文,重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2012)03－0025－09
一、问题的提出
伴随着社会经济发展到一定阶段，自然灾害与社会失序等公共危机日渐突出，严重影响了民众的生命财产安全与社会经济的可持续发展。2003年的SARS危机，2008年初的南方冰雪灾害及“5·12”汶川特大地震，2010年春季的全国性大旱及夏季的洪涝灾害，无不给人们留下了极为深刻的印象。近年来，我国不断发生的矿难与公共卫生安全事件，则时刻昭示着公共危机的频繁性与严重性。在每一例公共危机事件发生后，我们可以从相关报道中看到上至中央政府、下至基层党政机构的大力救援，可以看到全国各族人民的八方支援，并一次又一次战胜或克服危机。但是，我们似乎很少反思为什么会有如此众多的公共危机发生在身边，很少反思政府是如何在履行公共危机防治的责任。我们更很少反思，地方政府在政绩工程和献礼工程上大把花银子，却为何对公共危机防治的投入吝啬无比。
实际上，我国公共危机防治的困境在一定程度上导源于地方财政的机会主义行为。在新制度经济学看来，机会主义是指在非均衡市场上，行动者追求收益内化、成本外化的逃避经济责任的投机行为(黎民、赵频，2007)。[1]关于财政机会主义，世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixir(1999)将其界定为“过度积累或有财政风险的偏好”。[2]在我国的公共危机防治过程中，地方政府的财政机会主义则主要表现为推卸防治责任，或利用危机防治过程谋求额外的利益，如财政收入或GDP增长。地方财政机会主义的普遍存在不仅导致了公共危机的形成，而且加大了公共危机的治理难度，扩大了其对社会经济运行的负面影响。为了遏制地方政府的财政机会主义行为，加强公共危机的防治，需要进一步完善或重构我国的地方财政运行机制。
二、文献综述
随着国内外公共危机不断发生并造成巨大的社会经济损失，特别是“5·12”汶川地震之后，学术界对公共危机管理问题展开了较为广泛的研究。但现有研究侧重于公共危机预警、应急以及公共危机管理体系的构建等，尚未深入研究公共危机下的地方财政运行机制，没有深入分析地方财政机会主义对公共危机防治的影响，没有深入探讨如何构建完善的财政运行机制以有效地防治公共危机。大体来看，与本文相关的文献主要包括三个方面。
(一)关于公共危机与公共财政的研究
在2003年“非典”及2008年的“5·12”汶川地震后，学界对公共危机与公共财政的相关性等议题展开了积极讨论，普遍认为公共财政是应对公共危机最有效的手段，主张公共财政应当担负起公共危机管理中的相应职责，为其提供充分有效的财力支持(刘尚希、陈少强，2003；王维舟，2004；祁毓，2009)。[3－5]在普遍认同公共财政参与公共危机防治的前提下，学界进一步讨论了如何运用财政手段干预公共危机的形成与治理，基本的思路是构建应急财政框架体系。要注意的是，无论是苏明、刘彦博(2008)，[6]还是赵要军、陈安、戎晓霞(2006)，[7]抑或是王维舟(2004)[4]等，都主要是从突发事件的角度构建财政应急机制，而不是从公共危机的角度讨论上述构建。由此可见，学界目前的研究重点依然是突发事件而不是公共危机，而公共危机的范围远大于突发事件，其构建的财政应急机制并不能有效地控制公共危机的破坏性影响。
(二)关于公共危机与地方政府职责的研究
在多级政府的前提下，公共危机的防治必然要求在各级政府间形成一定的分工。但是，国内各层级的政府间在公共危机的防治方面缺乏明确的职责分工，事权划分的不确定性导致公共危机防治效率低下。为此，学界普遍主张准确界分各级政府间的危机防治职责，要求以地方政府为主展开公共危机的防治。比如，宋旭光(2006)分析了地方政府在危机管理中的职责及权限，认为地方政府是绝大多数公共危机管理的当然主体；许卫红、苏云兰(2006)则强调，县市地方政府是公共突发事件应急的主体。[8－9]尽管学界明确了公共危机防治中地方政府的职责，但却没有阐明如何为上述职责的履行提供财政支持，没有论及如何控制中央政府的集权性冲动，当然也就无法有效规避地方政府的财政机会主义倾向。
(三)关于财政机会主义行为的研究
我国的财政实践活动存在普遍的机会主义行为，这对于财政机制的有效运行构成了极大的障碍。邹江涛(2006)分析了我国地方财政收入和支出机制中的财政机会主义。[10]比如，地方政府通过“非税替代”和“收费越位”来增加自有收入；通过设立“窗口公司”获取金融机构贷款绕开《预算法》的赤字控制等。他认为，地方政府利益的独立化是财政机会主义得以产生的内因，而地方财政自给能力下降和风险约束机制弱化则是其外因。张永生(2009)认为，如果缺乏上下级政府间的纵向分权制衡机制，那么上下级政府都可能采取财政机会主义行为；而如果缺乏民主法治等横向的制衡机制，则会产生政府对市场的财政机会主义。[11]徐曙娜(2008)认为，控制财政支出中的机会主义行为，需要建立有效的激励约束机制来监督控制代理人的行为。[12]要注意的是，尽管学界已经开始关注财政机会主义及其危害，但并没有论及它对公共危机防治的影响，更没有从财政运行机制的角度设法去消除或减缓其负面效应。
三、公共危机与财政机会主义：理论分析
我国公共危机的形成在一定程度上导源于地方政府的机会主义行为，而后者的产生则与我国的政府间激励约束机制和财政管理体制密切相关。
(一)政府间激励约束机制与财政机会主义
在多级政府框架下，中央政府大多代表全体国民的利益，而地方政府一方面代表其辖区内居民的利益，同时也是中央政府在地方的代理人，由此产生了政府间的委托代理关系。公共选择理论认为，政府与其他经济主体都是追求自身利益最大化的组织，具有明显的自利性。在不对称信息条件下，委托代理框架中的各级政府为追求可能的自身利益会产生机会主义倾向。更进一步地讲，如果各级政府之间的利益属于相容性激励，则他们会共同努力并达成最为有效的政府行动方案；而当其利益存在冲突或价值取向存在分歧时，则可能导致其行动方向出现一定的偏差。实际上，代理人与委托人的利益取向或多或少都存在一定的差异，由此产生的机会主义行为会在一定程度上损及委托人的利益。为了消除或削弱代理人可能的机会主义行为及其影响，委托人通常会构建激励约束机制，谋求与代理人形成相容性利益取向。在政府间激励约束机制上，尽管我国设计有政绩考核制度、官员届别任期制等制度，但其对地方政府的激励和约束效果却差强人意。
改革开放以来，我国逐步确立了GDP导向的政绩考核制度，GDP增长较快的地方政府，其主政官员更容易获得晋升的机会及其他经济利益。地方政府官员为了迎合中央政府的偏好，必然将大部分精力投入到GDP及其增长率的实现上，而公共危机的防治则往往被束之高阁。在GDP导向的政绩考核制度下，地方经济可能得以高速增长，但社会经济的可持续性却难以为继，公共危机风险则可能不断积聚并最终爆发。
在民主制度下，各级政府及其主政官员均有一定的任期，我国亦不例外。在有限的任期内，各级政府都需要谋求政绩的显性化，即“显示政绩”的行为需要在一定的时间内完成，从而形成政府的短期化行为。为了在较短的时间内实现政绩的显性化，地方政府必然选择“短、平、快”的项目，从而忽视需要花费大量时间和财力的危机预防和治理。
(二)政府间财政管理体制与财政机会主义
所谓财政管理体制，是指在中央与地方政府之间、地方各级政府之间划分预算收支范围、财政资金支配权和财政管理权限的制度。财政管理体制的核心是政府间事权、财权(财力)的划分与配置。从现实看，事权、财权(财力)划分与配置的不合理是导致地方财政机会主义的重要原因。
政府事权是指政府负担的政治、社会、经济任务。在多级政府的背景下，政府间事权的划分是指哪些任务由中央政府办理，哪些任务由地方政府办理。如果中央与地方政府的事权界限不清，必然难以划清各自的财政支出范围，地方政府容易出现财政机会主义行为，如收入相互挤占、支出相互推诿等。实际上，我国政府间事权从来就没有清晰地划分过，在公共危机的防治方面，中央与地方亦是相互推诿。特别是基层政府总是希望由中央或上级政府为地方性公共危机事件兜底，从而逐渐养成了“等、靠、要”的思想。严格意义上讲，基层政府非常讨厌小规模的公共危机，因为这种类型的公共危机需要基层政府自己负责；相反，如果是大型公共危机，这时中央或高层次政府就会强力介入，那么地方政府的财政压力则相对较小。
政府事权划分的层次性，必然要求财权、财力在政府间的合理配置。在分权框架下，地方政府需要完成中央政府规定的各项任务，并实现地方社会经济发展的目标，没有相应的财权、财力是无法做到的。1994年分税制改革形成了强中央、弱地方的财权格局。在事权划分没有大幅调整的背景下，地方政府既要完成中央规定的各项任务(比如普九等)，又要创造一些能够引起高层关注的“政绩”，财政运行的难度与日俱增。赵福军、王逸辉(2007)指出，在中央政府(或上级政府)确定财政体制的条件下，事权下移和支出责任的下移，必然导致地方财力紧张。[13]在此条件下，地方政府往往将有限的资源投入到GDP的增长中去，从而忽视公共危机的预防与治理，由此导致了国内近年来频繁发生的公共危机。
四、公共危机与财政机会主义：经验分析
财政机会主义不仅恶化了社会环境、经济环境及生态环境，加速了危机的形成，而且在一定程度上延缓了危机治理，进一步扩大了公共危机的损失和负面影响。具体来说，面对公共危机的预防和治理，地方政府仍然不断谋求增加财政收入(至少不减少其财力)、控制其财政支出的增加，而财政监督机制却对其财政机会主义无能为力或默认视之。
(一)公共危机的形成与财政机会主义
1.公共危机的形成与财政收入机制中的机会主义行为
在各地社会经济的发展过程中，过分追求经济增长速度及其他政绩，往往为公共危机的形成埋下了伏笔。经济增长的实现，需要各种生产要素的投入，而各种政绩工程的完成，也需要大量财力。显然，为了获得经济增长及其他政绩，各地方政府无不大力筹措财政收入。对于财政收入的过度追求，往往成为公共危机的导火索。纵观近年来国内发生的各种大型公共危机，无不与地方过度追求财政收入有关。
以2010年上半年的西南大旱为例。在西南大旱中，云南遭遇的旱情尤为严重。姚遥(2010)将其原因归结为“三台抽水机”：橡胶、桉树与城市工业发展。[14]为什么云南会大规模种植橡胶、桉树，并大力发展城市工业呢？其原因在于地方追求经济高速增长和财政收入快速上升的冲动。从最本源的意义上讲，云南省的上述行为，一是要增加地方GDP，提高经济增长速度；二是寻求由此带来的财政利益，并以此为基础谋求更大的政绩；三是以政绩为手段，寻求一定的政治经济利益。但云南省的上述行为及其对生态环境的恶化漠然视之，则不可避免地导致公共危机风险的集聚和爆发。与此相似的是，四川岷江上游大肆开发水电资源，破坏了原本已经非常脆弱的生态环境，导致泥石流等自然灾害频频发生。纪志耿(2008)指出，汶川灾区政府震前采取“一重一轻”的经济发展模式(即重视水电和资源开发，轻视道路和教育等公共品供给)是导致灾区生态环境破坏、公共品质量低下和地震伤亡加剧的重要因素。[15]纵观上述社会经济活动，其背后隐藏的是地方政府的GDP政绩，隐藏的是地方政府追求财政收入规模及增长速度不断上升的动机，但都不约而同地导致了公共危机的形成。
2.公共危机的形成与财政支出机制中的机会主义行为
如果说追求财政收入不断扩张的动机在间接意义上导致公共危机的形成，那么削减公共危机预防支出的机会主义行为则直接导致了公共危机的形成。由于公共危机的预防并不能快速实现地方GDP的快速增长，难以获得地方政府的高度重视，从而形成了地方政府公共危机干预的轻预防、重治理倾向，其结果是危机预防性支出严重不足。在地方政府较低的预防支出背景下，防灾规划不合理、预防工作不到位，助推了公共危机的形成和爆发。2010－2011年北京、武汉、成都、南京等城市发生大面积城市内涝或洪灾，很大程度上是由于城市规划不合理与供排水设施设置不当造成的。2010年7月19日，四川省广安市发生160年不遇的大洪灾，损失达到90.61亿元。实际上，广安城六年内三次被淹，为什么还是没有做好防灾准备呢？其原因可能还是地方政府舍不得在公共危机(灾害)的预防上花费资金。又如，尽管地方政府都知道病险水库可能造成的危害非常大，但在GDP政绩导向的指引下，仍然无法向病险水库的治理投入大量资金，从而导致了大量的溃坝及很多生命和财产损失。
3.公共危机的形成与财政监督机制中的机会主义行为
无论是地方追求财政收入扩张的机会主义行为，还是控制公共危机预防支出的机会主义行为，在健全的财政监督机制下都将得到有效的抑制。但非常遗憾的是，目前我国的财政监督机制很不到位，还难以有效遏制地方政府的财政机会主义行为，亦无法阻止公共危机的形成和爆发。据报道，2010年6月唱凯河堤决堤，不仅是因为遭遇了“五十年一遇的大洪水”，而更为重要的原因是唱凯河堤根本没有达到质量标准。但是，唱凯河堤质量不达标的深层次原因则是财政投入不足。根据《江西省河道管理条例》规定，河道堤防的防汛维修费，按照分级管理的原则负担，属地方财政负担的，列入本级财政年度预算。事实上，第五期唱凯河堤维修工程和第六期维修工程，要求地方政府分别配套200万和450万元，但都未落实到位。对于地方政府没有配套专项工程资金，财政监督机制显然没有能够发挥有效的作用。实际上，唱凯河堤工程配套资金不到位仅仅是全国众多中小河流治理资金筹措困难的一个缩影。为此，水利部副部长鄂竟平在2010年全国水利厅局长会议上专门批评，“有的地方配套资金严重不到位，甚至采取虚假手段应付上级检查”。
(二)公共危机的治理与财政机会主义
1.公共危机的治理与财政收入机制中的机会主义
不仅在公共危机的形成过程中存在谋求财政收入的机会主义，而且在公共危机的治理中亦同样存在谋求财政收入的机会主义。为了保障危机善后或重建的顺利进行，地方政府必须筹措足够的财政资金。而且，重建本身亦能带来部分财政收入，为地方社会经济的发展提供机会。由于对危机善后或重建的责任划分并不清晰，各级政府都不愿意分担其成本，纷纷向其他层级的政府(特别是高层级政府)寻求资金支持，最为典型的要求是增加转移支付项目及资金。同时，地方政府还积极寻求中央政府给予政策性支持，如税收支持政策。但同样是税收优惠，凡减免中央税收收入的政策大多能得到地方政府的积极响应，而减免地方税收收入的政策却会遭遇地方政府的消极应对。税收收入存在中央与地方的分成，而规费收入大多属于地方收入，故在重建过程中，我们听到更多的是出台税收优惠政策，但鲜见出台规费优惠政策。更有甚者，地方政府为保证其财政收入规模采取“以费挤税”。另外，为了谋求财政收入的快速增加，地方政府灾后重建的重点通常是那些能够迅速产生GDP和财政收入效应的项目，却在一定程度上忽视了公共危机的彻底治愈。比如，在“5·12”汶川地震的灾后重建中，各地纷纷上马各种类型的工业园区。
2.公共危机的治理与财政支出机制中的机会主义
与谋求财政收入的机会主义相似，地方政府在公共危机的治理中依然会控制其财政支出，且将相应的财政资源用于追求GDP的高速增长。我国的《预算法》设置了预备费制度，专门用以应对各种自然灾害及其他难以预计的特殊支出需要。但是，《预算法》规定的预备费仅为一般预算的1％～3％，而各地在实际操作中往往按照比较低的比例设置预备费，难以满足我国多发灾害的实际需要。据测算，中央财政1992－2007年预备费占本级预算支出的比例均在1％～2％徘徊，最高为1.89％，最低为1.05％。由于需要处理的紧急事务实在太多，因此，2008年预备费陡然提高至2.65％，2009年则达到了2.67％。在我国，不仅预备费提取比例偏低，而且由于没有规定预备费中用于公共危机的比例，故预备费能够用于公共危机的部分非常可怜。特别是在GDP增长速度的指挥棒下，地方政府对于公共危机治理的积极性非常弱，往往将本来已经非常不足的预备费用于各种经济性支出。更有甚者，在地方财力匮乏的情况下，地方政府还将危机性支出(如抗震救灾支出、防洪防旱支出)挪用于其他支出。
3.公共危机的治理与财政监督机制中的机会主义
在危机预防、预警阶段，地方政府面对的资金额度相对较小，而危机治理阶段的资金规模较大，财政监督的任务更重。但在危机治理阶段，地方政府的工作重心却不在财政监督，而是如何筹措足够的资金投入到危机善后与重建，从而导致财政监督机制非常薄弱，容易引发地方政府的财政机会主义。比如，发放救灾资金短斤少两，被某些地方政府以各种名义截留下来；巧立名目将救灾资金挪作他用，以灾区交通不便为名购买豪华小汽车，或以设立救灾指挥中心为名，修建高档办公场所。值得欣慰的是，“5·12”汶川地震后，全国上下迅速建构起针对抗震救灾的资金监督机制，从而在很大程度上杜绝了贪污、腐败及其他违规行为。
五、公共危机的防治与地方财政运行机制的重构
在防治公共危机的过程中，地方政府具有典型的机会主义倾向，导致财政运行不畅，亦使危机的防治得不到有效执行。现实的情况是，我国面临的公共危机有增无减，迫切需要各级政府从财力上给予一定的保障，对其进行有效的防治。为此，我们需要重构地方财政运行机制，遏制地方财政的机会主义行为，并有效防治各种公共危机，促进社会和谐与经济健康发展。地方财政运行机制的重构，需要重构政府间激励约束机制，合理界分政府间的事权(特别是公共危机防治责任的界分)，为地方政府配置合理的财力，并在此基础上完善财政监督机制。
(一)政府激励约束机制的重构
为了防止地方政府的财政机会主义行为，需要重构我国的激励约束机制，其重点是建构可持续发展导向的政绩考核机制和公共危机防治的官员问责机制。
1.可持续发展导向的政绩考核机制
在政绩考核与官员晋升挂钩的制度背景下，建立完善的政绩考核机制，能够有效引导地方政府的行为，防止其财政机会主义倾向。完善的考核机制，必须体现社会经济可持续发展的导向性作用。
构建可持续发展导向的政绩考核机制，必须弱化GDP在整个考核体系中的地位，增加多元化的考核内容，加强公共服务与公共管理在政绩考核中的权重，特别是要加强公共危机防治绩效在政绩考核中的地位。通过加强公共危机防治在政绩考核中的权重，激励地方政府更加重视公共危机的管理，强化常态化的危机管理制度与实践。据报道，2010年四川省政府对各市州的考核已经不再强调GDP了，而是将“维稳”作为各市州的首要目标。这表明四川省政府已经在公共危机管理及社会的可持续发展导向上走在了全国的前列。
2.公共危机防治的官员问责制
我国党政官员的届别任期制和异地就职制度，在一定程度上导致了地方政府及其官员的财政机会主义行为，异化了地方财政的运行机制，使地方政府公共危机防治投入严重不足，并形成较低的防治绩效。究其原因，主要是由于我国尚未建立有效的官员问责制度。在问责机制缺位的背景下，地方主政官员往往偏重于权力的行使和享受，而忽视了其对社会公众所负有的危机防治职责。
构建官员问责制度，必须遵循权责对等的激励约束原则，要求官员在接受和行使权力时，必须承担相适应的责任。公共危机防治中的财政机会主义行为，在很大程度上导源于主政官员的权责不清晰，故其往往偏重于权力的行使和享受，而忽视了其对社会公众所负有的危机防治职责。在此背景下，构建有效的官员问责制度，防止地方政府及其主政官员的财政机会主义行为，并进而强化其对公共危机的防治职责，提高地方政府对公共危机防治的绩效。
(二)公共危机防治的政府间责任界分
1.公共危机防治责任界分的基本原则
政府承担着社会管理和公共服务职能，有义务保护国家利益、公民的人身和财产安全及社会的稳定。在公共危机日益频繁的社会状态下，政府更有责任开展危机预防，进行危机治理，降低公共危机的危害。在多级政府的框架下，需要在各级政府间界分各自的事权和责任。界定公共危机防治的责任，需要按照国际通行的事权划分原则，并结合我国的实际情况，合理划分中央和地方的事权。在危机责任界分的基础上，形成国务院统一领导，分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的危机防治体系。
2.公共危机的影响范围与政府间责任界分
根据公共危机的危害或影响范围，可以将公共危机分为全国性公共危机和地域性公共危机。通常情况下，国务院主要负责全国性公共危机的预防与治理，并对危机发生地政府给予人力、物力及财力等方面的支援，减轻地方政府的压力。地方政府(尤其是县市政府)是公共危机应急的主体，对危机防治具有得天独厚的信息优势，是公共危机防治的第一责任方。为此，需要强化地方政府“属地管理、就地消化”的责任，重点加强公共危机的预防、预警。
3.公共危机的严重程度与政府间责任界分
按照公共危机的严重程度，可以将公共危机分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较重)、Ⅱ级(严重)和Ⅰ级(特别严重)危机。其中，Ⅳ级(一般)危机由地方政府负责；Ⅲ级(较重)危机由地方政府负责，但中央政府给予一定的支持；Ⅱ级(严重)危机由中央政府负责，地方政府给予一定的配套；Ⅰ级(特别严重)危机则由中央政府负责。
4.公共危机的防治进程与政府间责任界分
按照公共危机的防治进程，可以将其分为危机预防(预警)、危机应急(应对)和危机善后或重建。按照政府间事权与责任划分的基本规则，危机预防阶段主要应由地方政府负责，由地方政府做好危机教育和相关准备；危机应急和危机善后的责任可按照危机的层级来确定政府间责任，但大部分危机的应急和善后责任依然在地方政府。
当然，对于危机预防，在一定程度上也需要根据所预防的公共危机层级进行责任界分。如果预防的对象是全国性危机，则需要由中央政府负责；如果预防的是地方性危机，则需要由地方政府负责。比如，我国对大江大河的治理就主要是由中央政府负责的。
另外，危机预防阶段的危机教育(包括危机意识培养)主要应由地方政府负责(如危机应急演练)，而危机应对设施设备的购置则可由中央政府给予一定的支持；危机应急阶段的决策与物资统筹，可由中央政府来负责，地方政府给予辅助；危机善后与重建阶段的相关事宜，重建规划可由中央政府负责，资金可由中央给予支持，而具体的重建工作则可由地方政府执行。
(三)公共危机防治的财权财力配置
1.公共危机防治的财权配置
按照财权与事权相匹配的财政分权原则，各级政府承担相应的防治责任，必须赋予其相应的财权。我国需要根据各级政府事权的大小及任务的轻重，划分相应的财权，赋予相应的财政管理权，并由其分享危机防治所带来的相关收益。由于我国尚缺乏完善的财政分权法律规范，各级政府常常通过机会主义行为侵占其他层级政府的利益，故需要将完善的财政分权法律框架列入议事日程，并将危机性财权划分融入进去，从而将公共危机财权的划分纳入法制化轨道，保证公共危机预防、应急和重建资金的稳定来源。其中，特别是要保证地方政府的财权得到落实。
2.公共危机防治的财力配置
我国实行非对称性分税制度，无法完全按照与事权相对称的原则来配置公共危机防治的财权，而需要按照与事权相对称的原则来配置公共危机防治的财力，即从根本上解决地方财政防治公共危机的资金软肋。在我国的分税制框架下，地方财政收支的缺口主要是依靠中央政府的转移支付来解决的。因此，公共危机防治的财力配置需要由中央政府给予一定的转移支付来实现。
就公共危机的防治而言，对于一般性的公共危机防治，资金缺口可由中央政府的一般性转移支付来解决，即通过增强地方政府的财力来增加其对公共危机防治的投入。对于特定的公共危机防治，资金缺口可由中央政府的特殊性转移支付来解决，即通过限定其用途，强调资金必须专款专用于公共危机的防治，避免地方政府将其转移到其他事务性开支中去。
(四)地方财政监督机制的完善
在完善的地方财政监督机制下，各项财政活动都能得到强有力的监控，财政机会主义亦无处藏身。由此可见，公共危机下的地方财政机会主义尽管存在不少客观的原因，但地方财政监督机制不健全仍然难辞其咎。为了提高公共危机防治的绩效，优化地方财政的运行机制，必须完善地方财政监督机制。
1.全过程的危机财政监督机制
在公共危机防治的过程中，无论是哪个环节出现了纰漏，都可能导致地方财政机会主义的发生，都可能导致公共危机的形成及扩大化。为此，需要建构全过程的财政监督机制，对公共危机的预防(预警)、应急与善后(重建)等进行全方位的监控，对其资金筹集、资金拨付及资金使用进行全面的监督。
在资金筹集阶段，一是要监督地方政府一般性预算的投入，重点监督其公共危机预防性投入，以及公共危机应急的预备费投入。二是要监督地方政府对上级专项转移支付的配套性投入，保证公共危机防治的总投入及防治工程的整体效果。
在资金拨付阶段，要监督地方政府是否及时有效地向有关部门拨付公共危机防治资金，保证相关防治活动的有效展开。在公共危机的预防阶段，要防止截留相关资金，避免防治工程变成烂尾工程或达不到预期效果。在公共危机应急阶段，要监督财政部门按照相关规定通过绿色通道，迅速拨付各项专门性资金。在公共危机的善后或重建阶段，需要根据项目建设的申请书等文件，监督财政资金的拨付进度。
在资金的使用阶段，要重点监督财政资金使用的规范性，避免公共危机防治资金被挪用。
2.公共危机投入的绩效评价机制
公共危机的防治需要大量的资金投入，但如果只问投入而不考察其绩效，则同样无法达到公共危机防治的目标。所以，需要构建公共危机投入的财政绩效评价机制。目前，国内正如火如荼地开展和深化财政绩效评价制度建设，但在公共危机防治方面尚未有成功的案例。因此，需要按照分类评价和先易后难的原则，对不同的公共危机防治项目分别设置相应的指标体系及考核办法。通过对公共危机投入进行绩效考评，寻求较为科学的公共危机防治路径，并通过分析支出项目的合理性和有效性，作为日后安排相关预算的依据，最终为财政部门进行资金分配提供可借鉴的依据。
收稿日期：2011－11－08
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