地方国有企业民营化改革的比较分析及相关问题讨论——以长沙市和宁波市国有企业的改革实践为例，本文主要内容关键词为：国有企业论文,长沙市论文,宁波市论文,为例论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革在我国的现代化建设中具有极其重要的战略意义，然而迄今为止的改革并没有取得突破性进展。目前“三年脱困”目标已经实现，但脱困与改革是两个概念，脱困只是经营状况的好转或扭亏为盈，而改革则是要解决深层次的体制与结构问题。因此，实现“三年脱困”只是一个阶段性成果，并不意味着问题的解决。然而，经过多年的改革实践，一些地方政府已经越来越清楚地认识到国有企业存在问题的症结所在，而市场的深化和地方经济的发展也为从根本上解决这些问题提出了要求和可能；另一方面，中央提出的“抓大放小”的改革思路也给各级地方政府探索国有企业改革提供了充分的创新空间，这样就出现了各地根据自身特点采取多种形式竞相推进国有企业改革的竞争局面，因而使一些地方国有企业的改革有了明显的突破，其中一个重要的趋势就是国有企业的民营化。但各地由于实际情况的不同，在具体做法上不尽相同，效果与影响也就不同，对此进行比较分析是很有意义的。本文即以宁波市和长沙市为例，比较分析两地在实施国有企业民营化改革过程中的不同做法及其效果，以期对其它地区今后国有企业的改革有所借鉴。
一、两地的基本做法
（一）长沙市的基本做法
1.明晰企业产权
按照“谁投资谁受益、谁积累谁所有”的原则，对企业产权进行界定，以1984年实行“拨改贷”的时间为界，将1983年底企业的净资产和1984年1月1日以后国家专项拨款形成的资产全部界定为国有资产，将1984年1月1日以后企业税后留利积累形成的净资产和亏损企业由税收减免返还、财政贴息等形成的净资产界定为企业集体资产。
2.集体资产处置
为调动企业职工的积极性，经界定的企业集体资产，可按岗位、工龄、贡献大小等量化到个人。凡资产量化部分必须实行个人配股，量化的资产与职工个人入股的比例一般在1∶0.5到1∶2之间，具体比例视企业经营状况而定。企业核心层成员（党政主要领导）因配股数额较大，当一次性缴付达到职工人均3倍仍不能交足股金时，在进行个人资产抵押的前提下，经债权银行同意，可将企业的银行贷款转到个人名下购股，并由其定出还款计划，按期还本付息。
3.国有资产处置
股份制或股份合作制企业一般可设国有股、法人股和个人股，股权宜相对集中，形成控股核心。企业的股权要向个人倾斜，个人股要向经营者和企业骨干倾斜。一般中小企业的职工投资和购股比例应超出总股本的51%；国有股原则上不控股；鼓励企业经营层持大股，形成控股。对竞争性领域和一般行业，职工可将国有产权一次性买断。一次性付款的，可实行50%的优惠；也可采取一次买断，分3年付款的办法，分别付款买断企业产权的，可一次性优惠30%。
（二）宁波市的基本做法
1.国有资产的处置
企业的改制方案经过一定的程序确定后，首先要进行立项评估资产。要委托有资格的评估机构进行资产评估，评估时按规定办理不良资产的核销和非经营性资产的剥离工作。然后按照理顺职工劳动关系实际所需的成本预先提留一部分净资产。最后将提留后的实际可以处置的国有净资产按照公平、公开、公正的原则向社会进行转让或参股。在向社会转让时，尽可能采用公开竞价的方式，无法进行公开竞价的，由主管部门负责进行议价转让。国有资产一次性转让的可优惠10%。对资不抵债企业，可以实行零资产出售、负资产挂帐的办法，或者干脆实施关闭、歇业甚至破产。
2.职工劳动关系的处理
对于理顺职工的劳动关系，宁波市的做法可简单概括为“转换身分，适当补偿，承认工龄，续接社保”十六个字。但在具体实施过程中，又根据不同年龄段和工龄段的职工的实际情况采取不同的办法。
3.其它保障措施
为了增加改革成本的支付来源，将企业使用的国有直管公房直接划拨给企业主管部门，统一调剂用于支付改革成本。同时，对于企业使用的行政划拨土地，也允许改制企业办好出让手续，出让金全额返回给主管部门，统一调剂用于改革成本的支付。为了解决资产质量差或资不抵债企业的改革成本支付问题，实行系统内统筹的办法，由企业主管部门在系统内统一调剂解决改革成本的支付。针对在企业转制后未被重新吸纳的职工，通过用工补贴、行政调控、免费培训等措施拓宽职工的就业门路。对于生活困难的下岗失业职工，除了建立完善“三条保障线”外，还可由劳动部门定期发给生活补助费，并在子女教育、日常消费等多方面享受费用减免的优惠。为了解除职工的后顾之忧，建立了统筹基金与个人帐户相结合的基本医疗保险体系，并出台了大病医疗保险制度。职工与企业解除劳动合同后，无论是否失业，社会保障都不能中断，社保费用根据具体情况由不同的途径解决。
二、两地实践的比较分析
（一）目的相同
从两地的实践看，改革的目的是相同的，都是为了彻底解决国有企业存在的产权不清、政企不分和预算软约束等关键问题，因而在实际操作中，都力求国有产权的完全退出，结果都形成了主要由原企业职工共同持股、经营层持大股或控股的产权结构。相比于以往的一些改革，这样的改革应该说是突破性的，此后，政府将不必再对企业的经营状况负责，不会因企业预算的软约束而产生沉重的财政负担，也不会因为要将职工一管到底而产生严重的社会稳定问题。
（二）方式不同
一是资产处置方式的不同。长沙市采取的是量化到人的方式，在产权界定过程中，往往通过“加大”企业“集体资产”比重的方式，进行大部分国有产权的“集体化”转移，然后将集体资产按一定方式量化给职工个人，实质上是将国有资产量化给了职工个人。在职工出资购买国有资产过程中，由于一次性付款可以优惠50%，实质上是将国有资产又一次量化给了个人。而宁波市没有采取量化的方式处置国有资产，在产权置换过程中，任何人想要成为股东都必须出资购买，只是在一次性付款的情况下可以优惠10%。
二是对职工的补偿方式不同。一般认为，国企职工过去对企业和国家是有贡献的，因此现在要改变他们的“国有”身份，必须给予一定的补偿。长沙市对职工过去贡献的补偿是将国有和集体资产按一定方式直接量化给职工个人，补偿的来源就是企业的净资产。宁波市则是根据职工工龄的不同，分别采取了托管并发放生活费、缴纳基本社会保险费至退休、一次性领取补偿金等方式给职工以补偿，补偿金由企业、公共财政和社保基金等共同承担。
（三）效果不同
首先是财富效应不同。虽然从表面上看，两地改革的结果是相同的，都是比较彻底的民营化改革，都形成了职工共同持股和经营者持大股的产权结构，但由于两者获得股份的方式不同，从而产生了不同的财富效应。在宁波，职工的股份是自己出资购买的，很多人可能因此而负债；而在长沙，职工的股份主要是由国有和集体资产量化而来的，很多人可能因此而成为富翁。
其次是企业治理结构不同。虽然从表面上看，两者改革后所形成的股权结构是相同的，但治理结构实质上是不同的。在长沙，对国有产权的置换同时也是对职工过去贡献的一种补偿，企业之外的人无权也无法享受，因此改制后企业的股东全部由原企业的内部人组成（少量剩余的国有股除外），在结构上是封闭性的。虽然在政策上有鼓励社会资本参与改制的要求，但实际上很难做到。这在治理结构上是有缺陷的。而在宁波，尽管在实际操作上政府有让原企业内部职工和经营者接手企业的倾向，但由于国有产权转让的公开性和开放性，这就为引入外来股东提供了可能性。这对于完善企业改制后的治理结构是有益的。
三、地方国有企业民营化改革中的有关问题讨论
（一）对职工的补偿和历史老帐的计算
历史欠帐实际上是一笔算不清的糊涂帐。因为传统体制下国企的经营状况基本上取决于计划体制资源配置的结构，而与职工的努力程度关系不大。也即，传统体制下国企经营状况的好坏并不等于职工对企业贡献的大小，也不等于企业对国家贡献的大小。而且传统体制下国企之间不仅资产的转移、平调和重组是经常的，而且职工特别是经营者的流动也不在少数。这就是说，无法清晰地测算出职工个体对企业或国家的贡献。不过，这种历史问题造成的历史后果似不应由职工来承担，不能因此而否定职工过去对国家所作的贡献，更不能因此而不给职工以应有的补偿。
（二）靓女先嫁式的改革和一揽子改革
很长一段时期以来，国企改革中所谓“靓女先嫁”的做法颇受推崇。究其原因，赞同这一做法的人通常的解释是，国有企业在经营状况（主要包括资产质量和盈利能力等）好的时候能够找到买主，改革起来较容易，而等到状况差的时候再改革就难了，因为已经卖不掉，没人要了。一般地看，这个说法是有道理的，但并不充分。正如没有卖不掉的商品一样，没有卖不掉的企业，关键是价格。而对政府来讲，重要的正是价格。仅仅从改革过程中政府的成本收益分析，政府的收益主要表现为出售企业所得，而要支付的成本则主要是对职工的安置，包括经济补偿和社会保障等。后者可以看作是一个常项，因为它基本上只与人数有关。但后者对政府的约束却具有刚性特征，因为如果不能及时足额支付这笔成本，很可能引发社会的不稳定，而在我国的社会生活中，不稳定是任何政府都力求避免的，因为它可能产生的连锁反应（包括政治影响）是人所始料不及的。这样分析，如果出售企业的价格过低或者甚至为负数（负资产挂帐出售，在以后企业所缴所得税中逐步抵扣），就会给政府带来沉重的财政压力。因此，当企业状况差时，很可能不是卖不掉没人要，而是政府已经卖不起了。这也许才是“靓女先嫁”的深层原因。
孤立地看，“靓女先嫁”有其必然性和合理性，但若从整个国有企业系统的角度看，其合理性是值得推敲的。其一，如我们上文所析，国有资产属全民所有，不属于企业职工。因此，如果一个好的国有企业以优惠的方式单独地实行改制，那就对其它状况不好的企业产生了不公平效应。其二，“靓女先嫁”式的改革也可以说是一种“避难”或“畏难”式的改革，但已存在的难题不会随着“靓女先嫁”而解决，可能还会随着时间而日趋严重，政府因此要支付更高的成本才能将它解决。最后，政府的总支出可能不是减少了，而是增加了。另外，“靓女先嫁”式的改革往往由于条件的优越，使职工和政府都忽视了对后顾之忧的防范，致使社会保障方面的制度安排相当不完善，一旦改制后的企业经营不善，问题就随之产生。这方面的教训并不鲜见。
四、结语
1.国有企业改革过程中国有资产的流失是一个不容回避的问题。现实中，人们常呼吁要立法保护私有财产，实际上，公有财产与私有财产在法律地位上应该是平等的，同样是神圣不可侵犯的。而事实上，处于转型期中的公有财产更容易受到侵犯，因此，现在呼吁要像保护私有财产一样地保护公有财产是必要的。
2.国有企业的民营化改革需要对职工的“国有”身份进行赎买，对经营者的贡献予以确认和补偿，相当于一次财富的再分配，必须涉及到公平与效率问题。但清晰地界定职工和经营者的贡献是困难的，事实上也是不必要的，因为以大部分国有企业的现状和地方政府的财力，是难以给职工以“足够”的补偿的。因此，现在只能在各方讨价还价的基础上，以一种近似“快刀斩乱麻”的方式，在能力范围内给各方以“适当”的补偿，同时兼顾公平与效率。
3.早些时候，国企改革中“靓女先嫁”的做法确实起到了解放思想、提供示范和推动改革等作用，但现实表明，国企改革是一个事关全局的系统性工作，局部的、先易后难的“靓女先嫁”式的改革已暴露出其弊端。因此，现在是到了对国有企业进行一揽子改革的时候了。