优化财政生态的分权治理研究——省管县财政体制改革值得关注的几个方面，本文主要内容关键词为：财政论文,几个方面论文,体制改革论文,值得关注论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政生态是指财政制度与政策内部的运行机理及其与外部系统之间的相互作用关系和作用结果。从本质上看，财政制度与政策是为了实现公共支出而筹集公共收入，改变市场低效状态和纠正市场失灵的一种政府再分配行为。因此，政治权力决定了财政的存在形式和服务对象，社会生态发展变化界定了财政的基本职能和演变路径。财政是社会经济体制的内生解释变量。财政生态的发育，既受社会经济体制的制约，也促进了社会经济体制的发展，形成了二者相互促进的协调关系。新中国成立以来，特别是改革开放以来，经过若干次较大规模的改革，财政制度不断完善、财政体制不断规范、财政与经济关系逐渐实现了良性互动，这些都是财政体系逐渐优化的系统性表现，也成为中国经济发展的重要前提和保证。
一、基于机械论思想的财政生态优化
哈维·罗森在研究政府在经济领域应该发挥什么作用的时候，曾经从哲学角度对个人与国家之间的关系进行过分析，认为主要分为有机论和机械论两大派别。单纯从机械论而言，他认为政府是“个人为了更好地实现目标而人为创造的东西”，其目的是增进个人利益，从而阐明了与有机论相对立的思想体系。这种机械论的政府思想观虽然并不能作为经济分析的唯一依据，但是它所提出的一般性观点为现代市场经济中政府与个人之间关系及地位的确立建立了必要基础。欧美主要发达国家的经济思想都是沿着这一价值观和路线体系发展演进的。随着我国市场经济体制的确立，经济转型中存在多种社会利益关系的结构性调整，财政制度与政策调整需要确立合理的政策生态，同样也面临着转型与优化。从结构体系上看，财政生态主要包括以下四个方面：
第一，财政生态与经济增长的关系。财政生态反映了政府在经济增长过程中的市场地位。虽然对政府在市场中究竟应该在哪些领域发挥作用仁者见仁、智者见智，但是有一点是肯定的，就是当市场可以发挥作用的时候，政府需要而且必须退出，以保持经济增长效率。财政生态不仅体现在促进经济增长过程中所发挥的作用，还体现在采取何种方式去推动经济增长。历史经验表明，一方面，财政在很多领域处于越位或者缺位的状态，虽然经济也保持一定增长速度，但是社会中广大纳税人却没有享受到经济增长所带来的好处；另一方面，经济保持了较快增长，但是这种高增长却是以国有资产低质量运行甚至大量流失导致的“公地悲剧”为代价的。财政生态的优化存在于财政与经济增长辩证关系的动态演化过程之中。
第二，财政生态与公平分配的关系。财政分配的方式和结果取决于社会赋予政府和广大纳税人的价值观。财政生态所表现出的对公平分配的理解更多体现在结果公平和过程公平二者的和谐统一。一方面，坚持结果公平的财政政策更多地强调政府在再分配活动中的作用，相比较而言，市场在此方面的潜在力量则处于辅助地位；另一方面，坚持过程公平的财政生态观寄希望于通过参与市场竞争以期获得“人的潜能得到最大限度释放”的结果。二者孰优孰劣，弗里德曼给出了评价。他认为，一个社会若是单纯把结果公平置于自由之上，那么最终的结果是既没有平等也没有自由。①在笔者看来，财政生态关注于政府公共政策与政策调节对象之间的和谐关系，只有被社会所普遍认同或者对社会总福利具有推动作用的伦理价值标准所指导的财政再分配行为才是稳定而有秩序的，而这种结果正是良性财政生态所具有的外在表现。在这一方面，政府财政政策固然不可或缺，但是毕竟，政府是“人们选择的用来实现某些目标的一种途径”，而这种途径只有在亚当·斯密所强调的“看不见的手”无法发挥作用之时才能显现。
第三，财政生态在市场波动中的预警与应变能力。一般而言，财政政策的一个主要调节方向在于逆经济风向发挥相机选择的作用以烫平经济波动带来的负面影响。这种政策取向似乎与“先市场后政府”的思想相吻合，在经济情况出现非理性的时候发挥作用。但是，这种事后调节无疑会导致财政政策在宏观经济调控中无法充分发挥主动性的功能和作用，也为财政的滞后性提供了一个理由而导致政策的应变能力无法充分显现。财政制度和运行机制如果无法对经济发展进行合理而有效的预测，会增加宏观经济不可预期的风险性，对经济安全构成影响。邵学峰(2007)认为，财政风险所导致的负效应降低了社会福利水平、扩大分配差距、导致公共产品数量和质量的缺失、增加社会制度成本。②可见，财政生态的外在表现不仅需要增加其对宏观经济波动的应变能力，还要强化对经济情况变化的预警机制。财政这柄钟摆无论在市场“打瞌睡”或者狂躁不安的时候都需要持续性晃动。
第四，财政生态的内外互动及各系统的平衡与运行。广义的财政生态不是单纯地从财政政策角度出发研究其与经济的关系，而是从国民经济发展的整个系统去分析与财政有关的社会经济问题。其一，宏观经济调控中的诸多政策性工具相互配合，有利于经济环境处于良性发展的轨道。特别是财政政策和货币政策之间的协调互动，对经济实施调控的效果则更加明显。财政政策与其他政策性工具联动的根本目标在于保证市场有效运行而通过相机选择烫平经济周期带来的波动，从而发挥自动稳定的作用。包括货币政策在内的一系列调控工具在这个系统中都同时发挥作用，以利于国民经济运行处于平稳的发展趋势。其二，财政组织内部存在着诸多相互影响、相互制约、互为辅助的子系统。这些内部子系统的效率和平衡，是财政生态质量优劣的重要表现。
二、分权治理对财政生态的内生性影响
财政生态作为一种制度演化和变迁的系统，通过适当的管理体制实现与经济系统的协调与均衡，其中，财政分权的政府治理是财政生态质量的重要评价标准，完善财政分权体制可以有效促进财政生态优化。钱等(1998)的一系列研究表明，财政分权对经济增长、特别是地方经济增长发挥了比较好的激励作用。③然而，分权化治理在经济均衡发展和财政生态优化过程中作用却并不显著，一定程度上却成为地区经济差距拉大的助推力量，特别是在相关配套机制滞后情况下这种状况尤为显现。
第一，分权化的财政生态拉大了区域经济增长差异。随着财政分权的进行，地方政府掌握了相当大的财政自主权，为了获得更多的财政收入并促进本地经济的发展，地方政府往往会产生保护本地市场的冲动，并通过税收竞争等手段吸引投资。对于发达地区而言，其原始的经济基础较为雄厚，对企业和外来投资的税收优惠能力较大，从而有利于本地企业的竞争及投资的引入，进一步促进本地经济增长；然而，对于欠发达地区而言，其财政能力相对匮乏，为了获得足够的财政收入以完成正常的财政职能，就无法给予企业较多的税收优惠，从而面临比发达地区更加严重的财政压力。欠发达地区的财政生态在竞争过程中相对较差，而发达地区财政生态则相对优秀，最终结果就是富裕地区与欠发达地区的差距越来越大。
第二，地方政府预算外资金弱化了收入分配的相对公平。在预算外资金没有得到有效治理前提下，财政分权进一步导致地方政府可控资金的增加。在财政分权体制中，企业管理权下放给地方政府，当地方政府收入不能满足其支出需要时，往往会选择采用预算外收入的方式筹集资金。预算外资金显然是和地区经济发展水平(尤其是工业水平)密切相关的。对于发达地区，一方面，由于其工业发展水平高，可以取得大量的预算外收入；另一方面，这部分收入大部分归属于地方政府支配而无法进入预算管理范畴进行合理使用。同时，在地方政府存在预算最大化倾向下，发达地区由于财政收入能力较强，上解中央政府的资金规模也相对较大，增加了在中央政府增加预算拨款和获得(项目)专项拨款的筹码和可能性。相比较而言，欠发达地区由于其工业发展水平较低，无法获得较多的预算外收入；同时，在自身本已属于受补助地区的情况下，则不具备从中央政府获取更多预算拨款和(项目)专项拨款的讨价还价的优势。
第三，分权治理双重激励致使财政生态应对经济变化困难重重。中国特色的财政分权具有区别于其他国家的激励形式，是在政治集权前提下进行的经济有限分权。在这种来自于经济和政治(晋升)的双重激励作用下，必然出现“财权上移，事权下放”的背离现象。一方面，中央赋予地方分权治理权力的目的在于促进地方福利水平的提高；另一方面，对其考核则侧重于地方政府官员的政绩，而官员政绩却不能和地方福利形成锁定关系。为了获得更大的政治晋升机会，地方政府之间形成“锦标赛式的竞争”(周黎安，2004)，导致中央与地方政府部门基于财政权力和事权(重大项目)获取能力的重复博弈，以获取上级政府资金(项目)支持作为晋升的最大资本。至于这种激励的最终结果究竟能否惠及本辖区纳税人的福利改善，则既不在地方政府官员真实的考虑范围之内(因不影响上级对其考核的行为结果)，也无法真实反映地方经济的真实情况和财政生态的实际效果。
第四，财政生态中分权治理的配套子系统相对滞后。在财政分权体制下，虽然明确了中央和地方政府的关系，财权和事权也得到了较为明确的划分。但是与此相配套的转移支付体系并未能尽快建立并发挥应有作用，甚至转移支付本身加大了地方经济发展的不均衡程度。这种财政生态子系统的结构性不均衡降低了财政分权预期。一是税收返还数额占整体转移支付数额的比例偏高，增大了地方经济发展的不均衡程度；二是一般性转移支付比例偏低，在平衡地区间发展、增强贫困地区财力方面却没有发挥应有的作用。目前，我国一般性转移支付比例偏低导致了财政生态没有得到有效改善。有数据表明，2006年一般性转移支付仅占到全部转移数额的11.7％，对平衡地区差异作用十分有限。
三、优化财政生态的分权治理预期
第一，财政分权治理以提高社会福利为目标。在政府与市场关系中，当市场无法通过市场自发的机制和手段来保证值得珍视的“福利和生活质量”得以实现的时候，政府的调控政策在一定程度上可以有效防止市场失灵。成熟的市场经济体制，必须是建立在有效率的资源配置基础上。财政生态的优化以提高社会上每一位纳税人的福利为目的，通过财政资源乃至政府其他资源的合理配置，可以使自动稳定机制发挥较大作用，实现社会福利总量的提高。其中尤为重要的是，分权治理要以兼顾经济增长与分配公平的均衡。一方面，使增长成果惠及所有纳税个体；另一方面，为市场参与者提供公平的参与过程，在分权治理的过程中优化财政生态。
第二，财政分权治理以构建合理的政策激励为导向。财政分权治理改变了原有体制框架下地方政府对中央政府、企业对政府的依附关系，双重激励的相互背离无法发挥正确市场导向作用，调整激励政策是优化财政生态的必然选择。市场化改革过程中各利益主体依据体制调整而改变自己的行为，合理的政策激励方式不仅可以使地方政府充分利用信息优势提供比较好的公共产品和服务，还可以进一步硬化地方性企业的预算约束，建立财权与事权相统一的分权化改革管理机制。
第三，财政分权治理以提供优质共用品和服务为渠道。公共财政的实质是市场经济财政，其核心在于弥补市场失灵，建立合理的公共服务体系。通过优化财政生态，进一步深化政府参与市场的质量内涵，建立理想的分权治理框架和结构，对财政制度和体制进行结构性调整，实现财政质量提高、财政和谐以及社会经济稳定发展，提供高质量的共用品和服务。
第四，财政分权治理以增强应变能力和防范风险为保证。优化财政结构，以体制创新对经济波动做出合理预测，提高促进财政安全的能力和水平。按照公共财政的要求，遵循公共支出的市场原则、比例效率原则和非盈利原则，重新划分市场、政府和财政的活动范围，发挥分权治理的信息优势，降低经济波动所带来的损失。以市场为导向建立财政风险预警评估机制，增强财政抵御风险能力。进一步优化财政生态，制定合理的财政风险应急决策系统、动员系统以及合理的社会保障体系等。
四、对省管县财政体制改革的几点启示
推进省管县的行政和财政体制改革，对于减少科层结构、提高管理效率、优化财政生态都是十分重要的。近几年来，已经进行的省管县财政体制改革总结了很多成功模式，也反映出来一些实际问题。在笔者看来，优化财政生态需要从以下几个方面对省以下财政体制进一步研究。
一是要做好省管县财政体制转换中的政策接续。各县(市)由原来的地(市)管理转向省级直管，在短期内面临着隶属关系的转移以及一系列相关内容的衔接。体制转换过程中厘清各种产权、制度等都是十分必要的，也是优化财政生态必不可少的关键环节。做好体制转换的政策衔接，不仅可以防止市一级政府或者相关部门为了扔包袱而导致政策空白，还可以防止各级政府为了在体制转换中实现利益获取而进行低效率的讨价还价；同时，做好政策接续对防止国有资产流失和保证人财物的使用效率方面也是十分必要的。
二是加快省以下转移支付的制度构建。省管县后，面临着省级财政管理压力的剧增，而各个县的经济情况和发展水平不尽相同，需要确定合理的指标和方式对各县的经济发展水平进行衡量，进而制定省以下财政转移支付制度以及转移支付的结构体系，以促进省级范围内各县经济实现均衡发展以及促进社会福利有效改善，也是提高省级政府对县域经济管理质量、优化和完善财政生态的保证。
三是制定省以下地方财政自我激励与约束的政策体系。为了实现省级范围内公共产品的有效供给，要在省和各县范围内提高信息沟通和管理能力，以实现各级政府的自我激励和约束。一方面，提高信息沟通能力，减少由于信息不对称所导致的省级管得着但看不见而市级看得见但管不着的问题；另一方面，规范管理办法，减少不必要的管理权限，最大限度地赋予县级政府自主权，以降低省级不该管但管得多而县级应该管但管不了的现象发生。
四是提高县级经济自生能力与公共产品供给的能力和质量。减少层级、实现分权治理的出发点在于提高县级经济效益，以促进地方经济的发展。而实现省管县后，在赋予县级更大自主权的同时，也赋予县级促进本地区经济发展的责任和义务。在预算约束框架下，县级财政作为地方经济的内生解释变量，不仅要促进本地区经济增长水平的提高，还要关注区域范围内公共产品的供给数量和质量，以实现县级经济的和谐发展。
注释：
①[美]米尔顿·弗里德曼，罗丝·弗里德曼：《自由选择》，机械工业出版社2008年版，第123—143页。
②邵学峰：《财政风险：根源、影响及防范》，《学习与探索》，2007年第2期，第155—158页。
③Qian Yingyi and Gerard Roland，“Federalism and the Soft Budget Constraint”，American Economic Review，1998，Vol.88，No.5：1143—1162．
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