常亮
厦门土地房产研究中心 福建厦门 361000
摘要：当前，我国不少城市在经历了新一轮高速发展之后，正在面临新增土地资源越来越少的困境，同时国家出台的政策对建设用地总量控制越来越严格，这都促使各城市开始加强存量建设用地的潜力挖掘和开发利用。本文通过对厦门、杭州、深圳、广州四个城市存量土地储备运行模式的对比，以总结出目前较为主流的几类存量用地收储运行模式，以供其他城市参考和研究。
关键词：存量用地，收储模式，政府主导，市场主导
存量土地主要指利用效率相对较低的现状建设用地和闲置土地，包括低效利用和批而未用的国有建设用地两大类。当前我国正处在高速城市化进程中，同时也正迎来城市更新快速发展期。我国不少城市在经历了新一轮高速发展之后，目前面临着新增土地资源越来越少的困境。同时，近来国家政策层面也体现出严控建设用地总量、遏制城市过度外延扩张的思路，这也进一步倒逼城市深入开展土地节约集约利用，促使不少城市即将步入“存量时代”。如2016年国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确低效用地再开发是新型城镇化建设的重要举措；2017年出台的《土地储备管理办法》，提出“优先储备空闲、低效利用等存量建设用地”；2019年8月通过的《中华人民共和国土地管理法》修正案第十七条，还将“提高土地节约集约利用水平”作为“土地利用总体规划编制原则”之一；同期通过的新版《节约集约利用土地规定》，把自然资源部组建以来土地节约集约利用方面成功的实践上升为规章，并将“增存挂钩”机制纳了进来。可以想见，未来我国各城市对存量土地的利用将会占据越来越重的分量。
根据调研，目前我国不少城市都在探索和实践符合自身发展实际的存量土地利用模式。总体上来看，东南沿海区域的城市由于发展较早较快，因此也相对较早地进入了土地“存量时代”，对于存量土地的收储运行模式也有着较多的探索与发展。总体来看，目前国内城市在存量土地收储方面可以分为两大“流派”：一类是以杭州、厦门等城市为代表，其存量土地收储主要由政府“从头到尾”负责主导，这也是大多城市选择的模式；另一类是以深圳、广州等为代表，通过引入市场机制、加大补偿幅度，激发土地原权利人参与收储的积极性，这也为城市存量土地收储及再利用提供了另一方面的思路。下面，就以厦门、杭州、深圳、广州为例，进一步了解各类存量土地收储运行模式的特点。
一、政府主导模式
（一）厦门：政府“大管家”，实现各环节有机衔接
厦门市存量土地收储工作全部由厦门市土地发展中心具体负责。作为厦门市自然资源和规划局下属的事业单位，土地发展中心是厦门唯一一家纳入自然资源部名录管理的土地储备机构，承担全市土地收购、储备、开发的职能，以及土地公开出让的具体工作，其在存量土地收储中可充分体现政府意志和工作效率。
厦门的存量土地收储和利用，实行“统一规划、统一收储、统一开发、统一供应”机制，通过土地收储和开发整理形成净地，市土地发展中心作为主体保障土地收储、整理、储备、供应各环节的有机衔接。通过这种“大管家”模式，保证政府在存量用地收储上具有绝对的主导地位，有利于对全市存量土地开发进行整体规划，与厦门城市经济发展、生态保护等整体规划相协调。不过，这种模式将存量土地收储工作的主体责任全部压在市土地发展中心身上，在存量土地进行收储过程中，若需要较多区属政府部门、开发企业进行相应配合，则会在协商与沟通上产生较多时间成本，使收储效率受到一定的影响。
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（二）杭州：多主体做地，落实区政府主体责任
杭州市存量土地储备主要采用一个平台、两级做地的模式。市、区两级共有15家做地主体可以进行存量土地储备工作，其中市土地储备中心为市级做地主体，主要负责市级定位的存量土地收储工作，以及大型工业企业搬迁后的存量土地收储工作；7家区政府级做地主体主要负责各行政区范围内的旧城改造、旧村改造、片区改造等方面的存量土地收储工作；另外还有7家市级国有企业、功能性建设平台，负责各自社会领域内的土地收储工作。
在杭州的模式中，各区政府是各自区域内存量土地收储的责任主体，市政府每年就存量土地收储工作对区政府进行绩效考核，这样一方面便于各区更好地统筹推进存量土地收储工作，同时由于产业招商引资等责任主体也在各区，因此可更好地激发各区政府收储存量土地的积极性。而市土地储备中心本身是做地主体，可单独进行做地，也可以与其他做地主体合作做地。市级土地储备中心虽然下放了不少存量土地收储职权，但作为全市主城区唯一一家纳入名录管理的土地储备机构，其手中握有土地出让、专项债发行等职权，因此依然能把握存量土地收储工作的主导权。
不过，杭州模式之下，可能出现各区为追求自身利益最大化，而强行推进存量土地收储的情况；同时由于政府实现了对土地市场的高度控制，对于土地原权利人的权益保障也会较弱，原土地权利人缺少通过市场转让存量用地使用权的途径。
二、市场主导模式
（一）深圳：引入市场机制，加强原土地权利人利益保障
深圳市与土地储备工作有关的机构主要是深圳市土地储备中心、深圳市城市更新和土地整备局两家个单位，其对存量土地的收储主要包括土地收回、土地整备、城市更新以及土地收购四种方式。其中，土地收回、土地整备、城市更新工作由城市更新和土地整备局统筹、规划和自然资源局各区分局以及各区政府负责实施；土地收购由土地储备中心负责，分为协商收购和竞买收购两种方式，不过近年来深圳市已几乎没有通过收购取得的土地，因此其存量用地的收储与再利用主要是通过土地整备和城市更新两种途径进行。
土地整备由政府主导、市场参与，是一种更大片区、更大规模的征拆类型，在深圳主要有“整村统筹”“片区统筹”等整备类型；而城市更新则是以市场主导、政府引导的方式，可以由原土地权利人自行提出申请、由市场化机构（如房地产开发企业等）负责开展更新工作。可以看出，在深圳的模式中，市场的作用占据了一定的分量，同时政府在存量用地收储过程中对原土地权利人的所有者权益的保障也较强，一方面多元化收储途径让土地原权利人有更多的选择，另一方面土地原权利人还可通过市场机制取得更高的收益，如对于“整村统筹”整备中的留用地，允许村民优先选择地块，且留用地还可以选择通过补缴地价后合法入市，或通过租赁、物业管理等发展生产获得收入，对原土地权利人的利益保障大大提升。
（二）广州：政府让利幅度大，激发收储积极性
广州市的土地储备机构也分为市、区两级，其中市级土地储备机构——广州市土地开发中心负责统筹全市土地储备规划、计划，并在中心六区及花都区、番禺区、从化区、增城区开展土地储备；各区（县级市）也设有相应的土地储备机构，负责本行政区划内的土地储备工作。各区级土储机构与市土地开发中心没有从属关系。对于存量土地收储，广州按照收储目的不同采取不同的收储模式：经认定符合公共利益的项目，实行国有土地上房屋征收方式；对于纳入三旧改造以及城市更新改造范围内的项目采取协议收储方式。
广州的存量土地收储特点，在于政府在补偿方面的充分让利。如对于旧厂改造交由政府收回改为居住或商业服务业设施用地等经营性用地的，居住用地毛容积率2.0以下（含）、商业服务业设施用地毛容积率2.5以下（含）部分，可按不高于公开出让成交价或新规划用途市场评估价的60%计算补偿价；旧厂土地原权利人申请由政府收回整宗土地的，按同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的50%计算补偿款，且在规定时间内完成交地的，还可按上述商业用途市场评估价的10%予以奖励。高比例的让利幅度，有利于激发土地原权利人参与收储改造的积极性。不过，广州的市区储备二元化会产生市、区机构合作不顺畅的问题，如各区均对自己项目更加重视，对市级项目推进积极性不高。并且广州市尚未建立针对重点项目的土地储备工作督办机制，区对市里委托的项目征地拆迁积极性不高。
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论文作者:常亮
论文发表刊物:《房地产世界》2019年12期
论文发表时间:2019/11/19
标签：存量论文; 土地论文; 收储论文; 土地储备论文; 城市论文; 模式论文; 政府论文; 《房地产世界》2019年12期论文;