挪威福利原则与改革趋势：社会权将更具条件性？，本文主要内容关键词为：挪威论文,更具论文,福利论文,原则论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主持人语：当今世界，经济发展一波三折，短期似难恢复强劲增长的态势，许多人也由此将“高福利”归为欧洲主权债务危机的重要推手，认为正是欧洲长期以来的高福利政策致使欧洲财政赤字和政府公共开支超出警戒线。不少中国学者也纷纷提出警告，并希望中国福利保障建设不会重蹈欧洲覆辙。在这样的世界经济背景之下，如何看待福利经济？未来发展是否真的应当唱衰福利经济？我们特此推出“国际福利经济研究前沿”栏目，结合北欧诸国的相关实践，从学理上对福利经济思想进行阐释，并对福利经济的发展进行前瞻性探讨，希望有助于加深人们对福利经济的认识，澄清某些误区，推动中国乃至世界福利保障经济的持续和健康发展。
福利经济制度是20世纪人类社会发展的一项重大成果，其发展道路并非一帆风顺。欧洲高福利体系的确存在需要进行反思的问题，但简单地将欧债危机归罪于欧洲的福利体系则值得商榷。事实上，福利制度注重人本思想，致力于社会整体福利的改善，成就了良好的社会信用，支持了福利市场经济国家在经济全球化中的持续竞争力。放眼当今世界，美国经济增长乏力，就业难有起色；欧洲大陆一些国家债务危机加重，经济滑坡；而号称“从摇篮到坟墓”的北欧福利经济国家则大都保持着经济的稳健增长。审视北欧福利经济制度，不仅对世界各国具有非同寻常的意义，对正处于发展阶段的中国如何实施社会保障建设则更显重要和迫切。
本栏目特约主持人：［挪威］卑尔根大学斯坦恩·库恩勒教授 浙江大学 王志凯副教授
一、引言
北欧五国，即丹麦、芬兰、冰岛、挪威以及瑞典的地理区域几乎是西欧总面积的三分之一，但五国约2500万的居民数只有其总人口数的5％。北欧五国各自创办了许多福利机构，发展了本国的文化模式，并在第二次世界大战之后发展成为福利国家。在最近几十年里，北欧五国的福利模式引起了世界范围的特别关注[1－2]。
福利国家的一个主要功能是保护公民规避社会风险。显然，随着时间的推移，这种保护机制在范围、慷慨度方面均会发生变化，也会因政治体制和国家制度传统的不同而改变。不过，拥有相似制度设计的福利国家可以明确地进行分类。在福利国家类型学的大多数学术研究中，北欧国家就组成了这样一个集群，归类在“北欧福利模式”的标签下。
北欧福利模式具有五个基本特征：(1)社会政策具有综合性，涵盖方方面面的需求；(2)公共福利供给具有高度合法性；(3)社会权基于合法居留资格，具有普遍性；(4)再分配有助于形成相对平等的收入分配体制；(5)工作方向性强。
过去一百年中，诸如疾病、失业、伤残、老龄化等关乎公众责任和个人权利的各类社会风险进一步加剧。尽管某些社会风险(如由于各种原因导致的收入损失或收入不足)从未被视为同等意义上的某种权利，但也被归于残补式社会救助行为，即只能在财力调查后获得补助。此类补助与普遍性社会保障体系为以上各类风险提供的补助相比，也远不及后者慷慨。
北欧福利国家因其鲜明的制度特征而独树一帜，也常常为其他国家的改革与发展树立积极典范。原因大致如下：此类模式更强调某些广受关注的政治价值和福利原则，比如整体高水平的幸福感、社会平等及社会安定。和其他大多数国家相比，北欧福利国家在这些方面显然做得更好。通过包容性的社会政策、公共福利的普遍性分配，北欧福利国家将贫困限制在一定比例内，使收入均等，社会稳定，达到了社会高度均衡的结果。研究显示，就程序合法性(如何做出决定)和结果合法性(决定和实施的结果)而言，福利政策的制度设计和政策结果在各国民众中享有高度合法性。对比研究结果显示，在北欧国家，较多的公民信赖政府和政治体制，且公民与公民之间信任度高。所以，“输入”和“输出”都有高度合法性，这对于北欧民主制度的稳定也至关重要。
尽管我们声称，独立的北欧福利模式这个观念应当获得认可，但我们也应该意识到，此种模式并不是静态的。实际上，一些研究人员已经开始怀疑北欧模式是否真的独一无二。如格雷夫(Greve)说道：“北欧福利国家已然发生了变革，可以提出这样的疑问：独特的北欧模式是否仍然在发挥作用？”[3]111。海恩斯(Haynes)也提出质疑，斯堪的纳维亚国家是否与众不同？他说道：“近期研究开始对某些福利模式的一致性产生质疑，这些模式将推行平等主义福利的斯堪的纳维亚国家与其他国家区分开来。”[4]114科维斯特(Kvist)和格雷夫则笼统地指出：“北欧福利模式正在发生深刻变革。从丹麦的例子可以看出，一个普遍福利国家是怎样逐渐转变为新兴多层次福利国家的。”[5]146
和其他发达国家或是新兴福利国家一样，北欧福利国家也逐步面临着一些共同的挑战，如人口老龄化、移民、经济国际化或全球化，以及过去三年中的财政债务危机。可以说，到目前为止，北欧福利国家比大多数西方国家更擅长应对这些挑战。研究也表明，高度民主的福利国家“并没有趋向于英美自由主义模式。那种福利模式慷慨度不高，还要求全面深入的财力调查，数目可观的个人保险与服务；而福利国家发展政治经济的途径也是多种多样的”[6]318。然而，包括北欧几国在内的福利国家，在社会保险与服务提供领域都受制于以市场为导向的改革，还受制于以激活劳动力市场、“灵活安全性”(flexicurity，一个据说发明于丹麦的概念)和“工作福利”的各种变体而提出的新政策举措。本文不分析北欧福利国家面临的挑战，也不详述国内(尤其是人口学)因素或国外(欧洲或全球)因素带来了多大影响，只局限于讨论：在北欧福利国家，广受赞誉又独树一帜的普遍性原则当前是否受到了威胁。本文主要就挪威改革或为改革作出的努力进行探讨。
二、研究问题：普遍性原则是否受到了威胁？
所有福利国家皆能反映出其规范、价值观及原则，有的或多或少明确清晰，有的却多多少少含糊不清、混乱，甚至自相矛盾。然而19世纪末，随着社会保障和福利政策在欧洲的萌芽，有三种福利原则引起了广泛讨论。这三种福利原则不难甄别，可归类为三种中心福利国家模式。蒂特姆斯(Titmuss)依据公民享有国家社会保障以及国家分配福利补助的方式，将三者描述为：制度化福利模式、工作成就福利模式和残补式福利模式[7]。三者之间的分界线是：如何获得福利国家的成员资格。从根本上说，研究问题如下：社会所有成员是否都是受益人？福利供给是否仅仅惠及贫困阶层，或仅仅惠及以缴纳个人所得税和为社会保障体系出力的方式对社会做出贡献的人？这三种福利分配类型传达出的规范原则可以分别描述为：普遍性、标的设定、互惠性。即使这三种分配原则共存于同一福利国家，但由于各自的着重点不同，都以其各自的形式成为构成这一福利国家的主导原则。相应地，这些原则阐明了许多国家的规范逻辑以及优先考虑的价值观与利益。
没有哪一个福利国家以纯粹的形式实施了这些原则。不过，许多研究人员似乎赞同这样的特性描述：普遍性原则最先、最显著地在北欧福利国家表现出来。在挪威首次实行全民福利近即1946年的“儿童津贴计划”七十年之后，在挪威本国乃至整个西方世界，互惠性与标的设定理念逐渐获得更加广泛而深入的讨论，在社会政策改革实施过程中也占据了一席之地。在简要回顾三个主要原则后，本文将重点分析挪威近期社会政策改革，并阐明一些过去用于支持普遍性原则的论证。现今还有一些支持财力调查与工作成就考察的社会政策的论证，本文将对两者进行比较。
三、福利原则
(一)普遍性
普遍性原则是指在理想状况下，将社会福利分配给社会全体成员。就权利而言，社会全体成员无论贫富，无论生活方式如何，皆能享有同样的福利与服务。但“全体成员”的概念非常模糊，可以指“全体公民”，也可以指“全体居民”。在北欧国家，福利和服务通常描述为“公民”享有，而事实上，有“合法居留资格”的人群就能享有。后者显然比前者涵盖的范围更大，对外来移民、客籍工人等也最为慷慨①。
然而，普遍性原则在所有已知福利国家均受限制。第一，福利和服务是无条件施与，且与政治上界定的需求情形相关联，如老龄化、疾病、失业等。第二，大部分福利都与工作成就相关。
儿童津贴、养老退休金、残疾基本抚恤金以及医疗保险是北欧国家最具普遍性的方案，而其他许多国家是在一个或多个政策区域里实施普遍性方案的。这些都是福利均等分配给全体社会成员的实例，而这些福利本属于人口中的特定群体。至2004年，挪威每一位公民皆有权享有丧事服务——难以想象，还有什么比此项方案更具普遍性。
其他保障收入的方案就不那么具有普遍性了。例如，失业救济并不是分配给每一个失业人员，而是仅仅惠及领薪受雇人员以及近年来积极寻找工作并能提供证明的人员。其他人能够申请财力调查社会补助。随着工作岗位的不断增加，就业水平不断提高，可以说，与收入相关的失业救济会越来越普遍。从这个意义上讲，失业救济将会惠及大多数劳动适龄人口。
显然，普遍性理念与均等主义[1]紧密相关。均等主义倾向于表达这一观点：就个人价值或道德状况而言，人人平等。在某种意义上，每个人都应当享有同等所得，或一视同仁的对待[8]。当然，平等有几种不同类型，人人受到平等待遇，享受均等机会的方式也不尽相同。然而在现代民主社会，“均等主义”这个词通常指一种更倾向于收入平等及财富平等的观点。
就收入保障而言，理想型普遍分配制度是无条件的。固定费率“基本收入”无条件支付给全体社会成员——还没有哪个国家采用这样的福利政策。尽管还没有国家施行充分发展的基本收入补助制，阿拉斯加却建立了“阿拉斯加永久基金”(1982)②，每年从石油工业拿出一部分投资收益分配给每位阿拉斯加居民③。近年来，在南非、纳米比亚、巴西等国，有关“公民收入”和“团结补助”的可取性与可行性的公开讨论愈发激烈，因为此项补助无须经过财力调查，更能照顾到各个年龄段中最贫困的阶层。
(二)互惠性
互惠性原则与普遍性原则截然不同，前者基于对“相互性”的规范期望。互惠性表示这样一种关系：和职责必不可少的道德因素进行交换(职责即偿付的职责)。据说，此原则能够捕捉到一种分配公正性的深层思考：为了获得，你必须给予。或者像某些作家在讨论社会政策时说的那样：能者依赖他人而活是不公平的[9－10]。
互惠性是指享有的福利与支出成一定比例[11]32。它是社会保险之工作成就原则的规范基础，于1889年由德国首相俾斯麦在残疾养老保险项目中最先实施，而欧洲大陆福利体系大部分仍然由保险计划构成。普遍性北欧模式在20世纪50年代末和60年代吸纳了分配原则(如瑞典、芬兰、挪威的养老保险方案中)。近年来，这一原则在其他方案中也受到越来越多的关注，包括人们称之为残补式的英美自由福利模式。实际上，英美福利国家通过他们的“为工作而福利”项目与“工作福利制”项目在国际范围内也促进了互惠性的发展。在北欧福利国家，各种福利合同也使严格互惠原则的地位更加突出。福利合同使受益人能够做出贡献，且获得回报——基本上是一份工作。这一点我们在下文还会谈到。
(三)标的设定
标的设定政策，指主要基于某种财力调查的福利分配，旨在将福利转移给有迫切需求的人。它盛行于残补式福利国家，其影响却已渐渐超出其外，影响力也越来越大。这些政策尽管多种多样，但此术语通常用来指财力调查，即对个人维持生计的能力及其经济需求(相对于非经济需求)的调查[12]19。另一标的设定政策涉及更多需求情形的个性化评估，通常称为“量身定制”④。第三种政策针对有特殊需求的群体。当前有关贫困及社会融合的讨论尤其能使标的设定政策成为现实——在世界范围内[13]134，包括北欧国家。政府没有选择或维持惠及全民的普遍性福利计划，而是实施了选择性项目。这些项目适用于每一个申请者，尤其是长期失业人员、外来移民和青少年。人们认为，标的设定能够提高社会政策的准确性及有效性。
四、当前面临的挑战
普遍性特征是第二次世界大战后早期北欧福利国家福利政策的一个典型构造。可以说，普遍性有助于实现社会平等与社会保障。如果相对均等的收入分配、低贫困率、高就业率、政治稳定、经济稳步增长与发展的重要性能够受到高度重视，并提上政治议程，那么相对来说，北欧国家就算是成功了。不过，问题也由此产生：普遍性福利国家是否在以一个原本不必这么弱的经济发展为代价而发展？这些福利国家及其福利原则当前是否受到了严重挑战？
在过去的20至25年内，欧洲福利国家进入了重构阶段，规模有大有小。据称，随着外来移民不断增多，经济竞争愈演愈烈，福利国家主要面临来自人口老龄化及全球化的挑战。人们认为，这些进程会导致未来劳动力市场急剧缩水，并威胁到福利国家制度。北欧国家以及人们对它们的看法会面临同样的挑战。但是，福利国家的意识形态适应力极强，之前提及的五种特征仍然可以用来描述这些国家。但问题依然存在：北欧福利国家及其福利原则是否会发生变革？依据经验或观念，我们是否能察觉出各种原则的重心转移？本文将呈现一些近期的重大改革，再简单介绍一下福利政策的相关讨论，随后得出一个暂时性结论，为今后的研究提供基础。就像上文所说，本文主要参照挪威案例。
五、近期社会政策变革
20世纪90年代初，失业问题在西方社会政策制定的议程上受到了高度重视，甚至在挪威这样有着高就业率的国家。相应地，一些西方国家引进了社会政策变革，强调积极政策而不是所谓的消极福利，强调公民的责任义务而不是权利。所以，在20世纪90年代，类似以工作为导向的政策采取了“为工作而福利”与“工作福利制”项目的形式，并在具有完全不同制度传统的福利国家实行。
挪威在1991年的一份白皮书中介绍了这种所谓的“新工作方式”。在最新的一份有关2006年以来挪威福利体系的白皮书中，通篇都在谈论这种方式。“新工作方式”也是2006年实施的普遍性福利管理改革背后的主要缘由，旨在加强就业与社会政策之间的联系，以加强反贫困、反社会排斥的斗争。政府将“工作第一”的方式看做减少贫困、促进社会融合的主要机制。相应地，挪威劳动和福利局合并了先前三个大型行政部门：国民保险、国家就业服务和市政社会福利管理局。此项改革基于以下三种理念：(1)使更多人参与就业，参与活动，减少对“消极”福利的依赖；(2)建立用户友好型体系；(3)建立高效的就业与福利管理体系。
政府反贫困、反社会排斥的主要手段之一是专业资格项目。此项目针对长期失业、长期接受社会救助的特定人群，给予其相关的资格福利[14]16。
白皮书全篇采纳“福利合同”这一概念。它不是法律意义上的概念，而是作为强调个人权利与职责之间关联性的一种教学手段[14]15－17；它作为一个共同的系统化原则，以使福利管理机构与受益者的共同期望、需求和义务成为现实[15]。由此，体现在白皮书中的这种职责与社会权之间鲜明的关联性主要阐明了有权享有福利与履行工作义务之间更为紧密的联系。
将权利与义务两者以契约的形式联系起来，意味着不履行工作或参与活动的义务可能会在财政上受到处罚。退出专业资格项目的人员只能获得单纯的紧急救助的资格福利，即一些购置食物的小数额现金(每天67挪威克朗)。
积极劳动力市场政策(ALMP)以及对工作的高度重视为第二次世界大战后挪威福利政策奠定了基础。“新工作方式”以新契约思维方式为基础，这一点也尤其引人注目。人们认为，“新工作方式”暗示了挪威社会政策将会发生一场规范性变革。
总的来说，挪威社会保险福利越来越受到市场激活与工作需要的束缚。例如，近期(2011年)的挪威养老金改革使这两者之间有了更紧密的关联：一是领薪受雇期做出的全部贡献，二是养老金补助。劳动力市场政策规定的新义务与失业救济主要针对社会上最贫困人群和弱势群体，基于对需求的自由裁量，他们能获得额外救济。标的设定和自由裁量都与普遍性原则背道而驰。
这个取材于挪威社会政策的核心领域(反贫困、反社会排斥的政策)的实例阐明了福利国家的道德逻辑所面临的挑战。普遍性原则受到标的设定与互惠性原则的双重威胁，或者说，受到残补性福利模式和工作成就福利模式的双重威胁。
在这部分的最后，我们将简要探讨挪威的另一个政策领域，此政策在过去15至20年里不断受到抨击，这便是普遍性儿童津贴。它在所有现金援助计划中惠及人群最广，因为无须提供任何工作在案记录，也不受限于收入数额。
反对儿童津贴计划的理由基本如下：补助太少，不足以降低贫困率，也不足以改善年轻家庭的生活条件。许多“无需财政支持”的富裕家庭也会为了孩子的利益去接受这些救助。社会救济应当针对需求最大的群体，但儿童补助的目的从来就不是消除或减少贫困，而是消除有子女家庭与无子女家庭之间的差异。儿童津贴主要是社会给予肩负起培养下一代责任的群体的一种奖励。不过，针对普遍性福利方案花费高昂的抨击也存在一些反对意见。
六、支持普遍性原则的主要论点
研究一些过去支持普遍性项目的论证，并将它们与现今抨击普遍性项目的论证作对比，是有指导意义的。儿童津贴计划(首个真正的普遍性项目)于1946年开始实施，养老保险计划也于1957年从财力调查补助项目变革为普遍性项目。那时，赞成普遍性项目的主要观点为：维护个人尊严，提高经济效益，促进社区建设。最后两项观点可以理解为现今常常提及的社会融合，但两者已然转变了论战阵营——如今它们支持标的设定与社会保险思维。有关人类尊严这一中心规范的观点如今已不那么受关注了。
如今，合同用语及与之紧密相关的激励这一概念在政策讨论中无所不在。福利合同的使用可以用这个标语来阐释，即“无责任即无权利”，而现今的激励思维可以用这个著名标语阐释，即“劳有其酬”——从社会补助转变为“劳有所得”。这意味着，依据挪威白皮书中所述[14]，大部分临时补助的金额应当比之前的工作收入低得多。这将会给救济对象一定的激励，使其避免落入“贫困陷阱”而选择参加工作(如果有此选择)。这样，高效性和社会融合的目标就能获得认可。这是因为当前社会融合被理解为劳动力市场参与。在建设普遍福利国家的过程中，平等政治权与社会权才是社会融合的基础。
然而，经济核算比现今讨论中描述的更为复杂，这可以从20世纪40年代至50年代的一些论证中看出。例如，当普遍性养老保险引起广泛讨论并付诸实施时，人们认为养老保险普遍化会节省大量过去用于控制、核查个人(或家庭)收入和财力的全部信息的行政管理成本。当群体被分为成员与非成员、高贵群体与卑微群体时，总是会采用这种“控制博弈”。另外，财力调查使人们不愿工作，不愿存钱，而普遍性基本养老保险则避免了这些后果。现今的研究人员也支持这个说法，他们强调说，当想到自己会失去福利补助，那些财力薄弱的人们就不愿冒着风险踏进劳动力市场了。
另一个值得思考的问题是，从长远角度来看，财力调查与需求目标性能否有效降低贫困率。只顾及穷人的福利国家可能在政治上不会持续发展。由于福利预算的处理并不是一劳永逸的，而是通过选举和每年议会的预算决策来决定的，所以这些不包含在预算系统内的群体(富人)很有可能不会欣然大方地接受。由于受益人在政治、社会以及经济上都处于相对弱势，他们几乎没有能力保证这些项目会取得良好效果。针对穷人的财力调查体系最终也会使这个体系变得糟糕。这一点可以通过对比残补式福利国家与普遍性福利国家来阐释：前者的贫困率比后者高出许多。还有一个需要考虑的问题是，在一个支持体系中，接受救助首先得被鉴定为穷人，这会给受益人的自尊以及来自他人的尊重带来一定影响[13]36。这些都是社会政策或福利计划中社会成本的方方面面，不能轻而易举地在预算中量化，所以，对于财政部里进行国家年度预算的人来说，这些自然不在其考虑范围之内。人们预期福利国家的规范逻辑会给经济生产力带来间接影响，但也绝不会像某些人认为的那样，偏离普遍性原则会节省公众开支，或是从整体上惠及更具生产力的群体。福利国家带来的种种问题，如社会分化与社会不平等引起的社会、政治和经济成本都广泛依赖于财力调查与标的设定。这些成本远远超过普遍性和更均等的福利政策产生的(经济)成本。
七、福利原则是否在发生变革？
北欧福利国家仍然带有强烈的普遍性成分，例如，确保所有居民享有养老保险、医疗保险和接受教育的权利。而且，我们不会说，挪威或北欧其他福利国家无一例外地必须施行普遍性社会保障计划，比如现今的儿童津贴，或是如某些国家讨论的那样，采取基本工资的形式——一个惠及全民的固定费率补助体系。福利国家不能只保证全民基本保障，还应该弥合社会与自然造成的不平等；在福利国家，普遍性计划和选择性计划都应实施，照顾有特殊需求的群体，在某些领域也可允许互惠性原则。然而，一旦社会政策发生变革——从普遍性社会权转变为政策领域的标的设定、合同、义务和激励(我们已经详细讨论过)，将会给政治和社会带来重要启示。普遍性是一种重要的规范性原则，是均等政策和结果的基础。这种变革也意味着偏离普遍性原则。
特别应指出的是，新契约主义的义务与约束明显地偏离了福利国家的某种中心思想：任何人都不能被剥夺维持美好生活的基本物资。尽管这些物资(健康、教育、养老金、收入和保障)的提供是否达到了足够水平还是一个颇具争议的话题，但此类讨论已经被以合同为基础的讨论湮没：“无论这些物资的提供达到了何种水平，没有任何充分理由能剥夺公民享有物资的权利”[16]274。当前福利争论的中心问题已经变成“公民为了获得基本机会物资，要履行哪些社会义务”[16]274。人们可能会认为，新契约主义标志了福利政策基本目标的转变。保护公民规避社会风险的目标不再是重心，改变公民行为使其自助的目标显得更为重要。社会权在与特定行为状况相联系之后已然被弱化了。
本文是笔者2011年10月在复旦大学北欧中心“中国—北欧福利专题研讨会”上所作的主题报告，后经修改。
黄天海，男，浙江大学外国语言文化与国际交流学院教授，主要从事翻译学研究。
［收稿日期］2011－12－28
［本刊网址·在线杂志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc
［在线优先出版日期］2012－02－27
注释：
①在挪威，取得公民资格需在最近十年中在挪威居住七年，而“居民”是指在挪威住了一年以上的人。
②网址为http://www.pfd.state.ak.us/。
③只要有意愿留在此州就能获得分红，无论年龄大小。2010年，分红数额为1281美元。
④“标的设定”这一概念十分模糊。在世界银行的报告《发展中国家的转换标的设定》(D.Coady,M.Grosh & J.Hoddinott,Targeting of Transfers in Developing Countries:Review of Lessons and Experience,Washington,D.C.:The World Bank,2004)中，“类别救助”(categorical targeting)这一概念在研究文献中通常指“类别普遍性”救助。
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