近年来，受房地产市场变化、征收整备政策调整等因素的影响，土地整备工作所处的外部环境较为复杂，实施难度有所增加。“强区放权、重心下移”的深度推进，也对新区土地整备工作提出了更高的要求。
（一）市场环境发生变化，土地整备实施难度逐年增加
2014年以来，深圳房地产市场经历了一波快速上涨的行情，房地产价格大幅上升，被搬迁人的补偿预期也水涨船高。目前，土地整备项目主要依据《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》实施补偿。2017年，市政府对该办法进行了修订，市规划国土委也发布了房屋征收补偿基准价格，但与辖区新房市场价格存在较大的差距，加上受到市场化运作的城市更新项目冲击，土地整备项目搬迁补偿工作难度越来越大。
（二）政策体系不断完善，对工作人员提出更高的要求
自2011年以来，市相关主管部门先后印发了《关于推进土地整备工作的若干意见》、《深圳市土地整备资金管理暂行办法》、《关于进一步优化土地整备项目管理工作机制的暂行措施》、《关于做好土地整备地块验收和移交入库工作的通知》等文件，有效规范了土地整备工作，但也导致政策始终处于不断完善、调整的过程之中，对土地整备具体实施人员提出了更高的要求。
（三）强区放权重心下移，新区层面需要承担更多职能
2016年11月，为落实“强区放权”要求，最大限度推进重心下移，《深圳市人民政府关于印发全面深化规划国土体制机制改革方案的通知》对土地整备工作做出了新的规定，对土地整备工作影响最大的是下放调整土地整备职权，由各区负责参与编制、落实土地整备规划、计划，将货币补偿类土地整备方案审批权调整至各区，实行一级审批。光明新区如何承接下放的事项，如何接得住、管得好，都面临着新的挑战与要求。
二、光明新区重大工程项目土地整备工作特点与难点
随着光明新区产业转型升级、公共基础设施建设进程提速，大量重大工程项目陆续落地，呈现数量多、体量大、任务重、时间紧等特点，各个项目土地整备工作的推进实施，也面临着土地性质复杂、产权类型多样等一系列难点问题。
（一）光明新区重大工程项目土地整备工作特点
一是项目总体数量多。近年来，光明新区已完成西气东输二线工程、广深港客运专线、华星光电G11等多个国家、省、市重点项目土地整备工作，正在推进的重大工程项目包括轨道6号线、中山大学·深圳项目（含三个子项目）、外环高速公路、治水提质工程等，项目总体数量较多。
二是单个项目体量大。光明新区重大工程项目涉及土地及房屋建筑面积体量普遍较大，例如，轨道6号线项目用地面积达121.4万平方米，需拆迁房屋约29.8万平方米；华星光电G11项目选址总面积约103万平方米；中山大学·深圳项目总用地面积约350万平方米，需拆迁建筑物约350栋，建筑面积约80万平方米。
三是整备工作时间紧。各重大工程项目尤其是轨道交通项目，受工期要求，建设进度倒逼土地整备工作进度，项目任务
紧急，必须在规定的时间内保质保量完成。
（二）光明新区重大工程项目土地整备工作难点
一是土地性质复杂。与其他原关外各区相比，光明新区土地“二元化”特征更为明显，原光明办事处由光明华侨畜牧场政企分家改制而成，土地性质理论上为国有，参照国有土地体系进行审批管理，而原公明办事处土地则属原农村集体土地，现状大量用地依然实际控制在原农村集体经济组织手中，在整备补偿时需要区分对待，增加了实施难度。另外，光明新区在城市化转地过程中，存在部分用地没有彻底理顺经济关系。
二是房屋权属复杂。与其他原关外各区类似，光明新区辖区内存在大量的历史遗留违法建筑，绝大部分为不完全产权，在权属核查与确认时实施难度很大。
三是业主身份复杂。原光明华侨畜牧场是深圳市唯一的华侨农场，也是深圳市安置归难侨最集中的地区，现有归侨侨眷8165人，占户籍人口的25.8%，与原住民、招调来光明的职工及家属三大群体共同构成了光明华侨畜牧场的大家庭，业主身份复杂，给权属核查与确认工作带来一定难度。
四是集体经济落后。相对其他区，光明新区地理位置相对偏远，经济起步较晚，原农村集体经济发展水平相对落后，主要依靠物业出租等方式获得收入来源，对土地的依赖性很强。城市化转地之后，原农村集体经济组织实际掌握的用地面积大幅度缩减，这也导致其对土地整备存在一定的抵触，对未来可持续发展的顾虑较重，补偿诉求较高。
三、光明新区重大工程项目土地整备做法及经验总结
针对上述特点及难点，光明新区通过创新实施模式，采取差异化策略，因势利导，集中力量推动土地整备工作，取得了较好的进展。华星光电G11项目荣获“2017年度光明新区质量奖项目奖”，红坳整村搬迁项目创造深圳土整新速度，得到市主要领导及其他领导的充分肯定和高度评价。总结光明新区重大工程项目土地整备做法及经验，主要包括以下几个方面。
（一）优化顶层设计，完善管理制度及工作操作规范
一是管理制度及工作规范体系的系统化。土地整备工作作为一项系统性工程，程序复杂，涉及协同部门众多，涵盖政策、技术、操作等各个方面，制度及规范的构建应当满足系统化的基本要求，包括工作模式、决策机制、操作指引等各个维度。
二是管理制度及工作规范构建的及时性。顶层设计应当更好地服务于项目实施，市相关政策在不断完善，土地整备工作环境及出现的问题也在不断变化，如同软件系统的升级，土地整备制度及工作规范也需要及时进行更迭修补。
（二）整合行政资源，理清各方权责边界及交互关系
一是划定各方事务边界。重点厘清新区土地整备局与办事处的事务分工。新区土地整备局侧重对全区土地整备工作进行总体统筹，负责管理制度及工作规范的构建，加强项目重要节点管控，参与指导重大工程项目土地整备；强化办事处实施主体地位及主体意识，明确主体责任，办事处将土地整备作为“一把手工程”，全面包干完成各项工作任务。
二是对办事处充分授权。为方便办事处高效开展土地整备工作，在政策允许、规范操作的前提下，对办事处进行充分授权。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆例如对于专业服务机构的委托，之前由办事处委托测绘、评估机构，由新区土地整备局委托测绘监理、评估督导机构，影响了工作效率，增加了管理难度，经论证后，授权办事处委托测绘监理及评估督导机构，精简机构委托及成果审核环节，极大提升工作效率。
三是全面整合行政资源。在以往，新区相关部门按照各自职责分工，配合开展摸底调查、权属核查与确认、款项支付等工作，不参与补偿谈判工作环节。随着土地整备难度的增加，
搬迁补偿特别是谈判攻坚，对调动整合各部门的行政资源提出了更高的诉求，综合施策成为趋势。基于此，新区充分整合各职能部门行政资源，明确负责人及联系人，对接办事处，全力协助配合开展相关工作。
（三）加强队伍建设，发挥市场化专业机构技术优势
一是加强土地整备队伍建设。对于新区土地整备局、办事处土地整备中心两大主力机构，增加编制数量，充实专业人才队伍。与此同时，新区划拨专项经费，进一步拓展各层级土地整备机构的设立，市规划国土委光明管理局、光明集团、各社区成立土地整备工作小组，安排专门人员专职配合开展土地整备工作。
二是发挥市场机构专业优势。深圳拆迁工作已经历十多年的发展，市场上形成了一批经验丰富、技术扎实的专业服务机构，充分发挥市场机构专业优势，对促进土地整备工作具有积极作用。光明新区鼓励各办事处建立测绘、评估、测绘监理、督导复核、造价咨询、拆除施工、法律顾问等服务机构备选库，视具体情况自主开展测绘监理、督导复核等工作，新区土地整备局也可根据工作需要，委托技术咨询、法律顾问等服务机构。
（四）提升执法力度，一揽子处理历史遗留违法建筑
深圳经济快速发展过程中，因历史原因，产生了大量的历史遗留违法建筑，光明新区作为原关外区域，历史遗留违法建筑体量及占比更为突出。近年来，深圳及各区都已加大了对新增违法建筑的管控力度，并出台了一系列政策文件，规范历史遗留违法建筑的处理。但实际工作中，大量符合处理条件的房屋被搬迁人并未按照规定进行申报，也客观存在一些违法建筑未进行处理，当土地整备项目涉及该类房屋时，需要一揽子进行解决。
在以往操作中，部分项目通过土地整备政策方式处理违法建筑，存在职能和适用政策的错位，增加了法律风险及实施难度。对此，新区土地整备工作领导小组授权新区规划土地监察大队和各办事处牵头，调动新区相关职能部门联合执法，提升执法力度，构建土地整备与行政查违“两条线同步走”的实施路径，将被搬迁房屋纳入对应的政策体系依法依规进行处理，理清政策边界。
（五）快速决策机制，确保项目疑难个案问题不过夜
从以往经验来看，疑难个案处理是影响项目进程的最大不确定性因素，很多项目推进不力，主要是受到疑难个案问题的拖累。光明新区在红坳整村搬迁新项目中，创新决策机制，确保疑难个案问题不过夜，取得了非常好的效果，并已在各办事处、各重大项目进行推广。经梳理，红坳整村搬迁项目共涉及疑难问题22大类，900个，2000多人次，涉及政策性住房、户籍认定、查违、建成时间、继承、擅改经营性用途及经营时间认定、困难户等各个方面。
（六）定点攻坚模式，将攻坚任务分解到点责任到人
在谈判协商、疑难个案处理后均无法促成一致补偿意见时，及时启动攻坚模式。光明新区协同工作机制已明确各部门在补偿攻坚节点需要配合的事项，例如新区公共事业局挂点处理涉及文化教育、医疗卫生等项目的补偿攻坚，新区经济服务局挂点处理涉及工业、商业、服务业、科技信息等产业的补偿攻坚，新区城市管理局挂点处理涉及园林绿化等市政项目的补偿攻坚，确保真正发挥各部门的协同联动作用。
四、光明新区重大工程项目土地整备不足及改进方向
（一）现阶段存在的主要不足
一是工作机制需要进一步深化。光明新区土地整备顶层政策设计、工作机制已逐渐成熟，特别是红坳整村搬迁项目，在原有模式基础上进行了全新的探索和提升，积累了极其宝贵的经验。但这种全新的模式依然局限于个别重大工程项目，在全区范围内尚未常态化，需要进一步深化落实。
二是工作队伍需要进一步提升。光明新区在2016年完成行政管理体制调整，由原来两个办事处调整为6个办事处，部分办事处土地整备机构及工作人员实际经验相对欠缺。土地整备工作是一项系统性工作，对人员各方面能力要求高，需要多年积累沉淀，土地整备队伍有待进一步提升。
三是操作层面需要进一步规范。光明新区采取充分授权办事处的方式开展土地整备工作，有效发挥办事处的积极性和能动性，但也导致了各办事处实际操作不统一的问题，特别是项目不可预见费、特殊处理费等资金的使用处理，需要进一步规范，以确保各办事处土地整备工作在合法、合规的范畴内运行。
（二）现阶段存在的主要矛盾
一是整备任务与工作人员承受力之间的矛盾。自土地整备政策实施以来，光明新区土地整备任务始终维持在较高的水平，尽管近年较好地完成了各年度土地整备任务，但参与土地整备工作的机构及人员都承受着远超正常负荷的压力，这并不是健康的可持续性状态。
二是补偿标准与市场预期之间的矛盾。深圳房地产市场长期看好，被搬迁人补偿预期逐年提高，但土地整备补偿标准调整的周期较长、上升幅度较为平缓，随着城市更新、棚户区改造项目的深度推进，这种矛盾将更为突出。
（三）下一步采取的改进方向
在接下来的工作中，光明新区拟采取以下新思路、新策略，重点化解上述矛盾，顺应新形势要求。
一是针对现阶段问题，完善整备工作机制。新区土地整备职能部门将及时总结各项目的成功经验，对现有土地整备模式进行优化，建立全区统一、规范的操作指引，加强对各办事处、社区土地整备工作人员的培训，促进土地整备工作快速推进。
二是针对现阶段矛盾，优化项目源头管理。深圳一直在探索全新的土地二次开发模式，目前已形成房屋征收、土地整备、利益统筹、农地入市、城市更新、棚户区改造等多种方式并存的多元化体系。在此背景下，光明新区土地整备主管部门将“跳出整备看整备”，在项目计划及立项阶段，联动新区城市更新、棚户区改造等相关主管部门，加强项目土地二次开发适用政策的研究，论证最优实施路径，优先采取城市更新或棚户区改造政策，优化源头管理。
三是紧跟发展新形势，保持创新探索精神。总结光明新区土地整备工作经验，合理的制度设置、高效的工作机制、专业的人才团队等，都是项目成功的关键要素，但最核心的推动力在于创新。不拘泥于常规，以解决问题、推动项目为目标导向，在组织管理、机制构建、资源整合、队伍建设、重大项目推动等各个方面，不断推陈出新，实践证明，效果显著。在未来，光明新区将继续紧随发展新形势，保持创新动力，在土地整备实践中积极探索、不断尝试。
论文作者:刘利,童款强
论文发表刊物:《新型城镇化》2018年7月
论文发表时间:2018/11/15
标签：土地论文; 光明论文; 新区论文; 工作论文; 项目论文; 办事处论文; 工程项目论文; 《新型城镇化》2018年7月论文;