中外粮食发展政策比较研究及抉择，本文主要内容关键词为：粮食论文,中外论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国政府已经向世界宣布：中国能够以自己的力量实现粮食基本自给。但我们必须清醒地看到，中国粮食生产由潜力变成现实的道路还很艰难。为了借鉴和学习发达国家及新兴工业化国家在工业化进程中所采取的粮食发展政策，笔者对美国、欧盟、澳大利亚、日本和韩国的粮食发展政策进行比较研究，以探索适合中国国情和粮情的粮食发展战略，寻找解决中国粮食问题的出路。
一、世界有关国家的粮食发展政策
几十年实践证明，一些发达国家和新兴工业化国家的粮食发展政策，也是它们解决粮食问题的成功做法和经验，这些政策包括粮食调控政策、粮食产业政策、工业反哺农业政策等。
（一）美国的粮食调控政策
美国的粮食政策可以分为两大领域：一是市场结构政策，包括反垄断措施、提高市场透明度、研究与推广措施等，通过这些措施来促进和保证农业市场的自由竞争，保证市场运行的效率。这是政府对市场活动的间接介入。二是市场价格政策，包括价格支持政策、保护性与平抑性收购、价格补贴等。这是政府对市场活动的直接介入。
美国粮食政策的基本目标是对农民实行收入支持，以缩减种粮农民与非农业就业者收入的差距。
（二）欧盟国家的粮食调控政策
欧盟的粮食政策是以目标价格、门槛价格和干预收购价格所组成的一套政策价格为基础，以保护收购的办法来调控国内市场价格，以征收进口差价关税和实行出口补贴的措施来调控对外贸易。
（1）保护收购政策的主要内容：在按干预价格进行保护性收购时，政府并没有专门的仓储等设施，而是委托各种商业性机构来完成。在实行保护收购时，没有数量的上限限制，只有数量的下限限制，以便于操作和管理。在价格方面有时间差价，从每年10月起到次年5月止，是按月增加的，以弥补储藏和资金占用利息等费用，还避免出现在收获季节后国家集中支付大量收购资金的问题。
（2）外贸保护政策的主要内容：包括进口差价关税和出口补贴措施。征收差价关税的目的是使世界市场的粮食无法以低于门槛价格的水平进入欧盟内部市场，从而保护欧盟内部的农民不受进口品的竞争压力。实行出口补贴措施的目的是，鼓励出口，以消除国内粮食过剩问题。
（三）澳大利亚的粮食产业政策
1.以市场经济为导向的粮食管理制度。澳大利亚农业的基本政策是，对农业实行完全的市场调节，不对农产品实行价格保护和财政补贴，以减少国家的干预。为此，将过去对粮食行业进行价格支持改为对最需要帮助的个人进行扶持的政策，以尽量避免国家的干预对粮食市场的扭曲。
2.用立法保证对粮食产业的投入。澳大利亚对粮食产业投入以立法为依据。立法首先保证了在保护开发土地和水资源方面进行投资。联邦和州预算每年用于保护开发水资源支出约1.4亿澳元，保护开发土地资源的支出约3600万澳元，合计1.76亿澳元。二是对农用生产资料提供财政补贴，每年约1亿澳元。三是农业科研的推广，每年支出农业科研经费约4.15亿澳元。
3.逐步推行粮食销售代理制。目前，澳大利亚小麦局仍然是小麦的主要经营者，其中大部分是通过小麦局的“集中池”体系（即小麦销售代理制）来销售的。
4.对农业实行优惠的税收政策。澳大利亚所得税对农业的优惠办法，一是计算收入所得，一般纳税人只能扣除经营性支出，不扣除资本性支出。但农业的某些资本性支出可以在当年或若干年内扣除。如防止水土流失、筑修堤坝围性的支出以及作物、家禽病虫害防治支出等可在当年全部扣除；农田灌溉设施、净化水质设施等支出，分3年扣除；清除灌木丛、沼泽排水、人工种草等改造改良耕地和牧场的支出，分10年扣除。二是照顾农业风险，对非正常原因不得不出售的农、畜产品的收入，分5年计算征税；农业保险赔偿收入分5年计算征收。
5.建立粮农生产者组织，维护农民的合法权益。澳大利亚建立了粮食协会，组成小麦、粗粮、油料和豆类粮食、种子4个委员会。其目标是，代表和保护农民的利益，通过促成和影响与生产者有关的决策而保护和增加粮食生产者的福利，促进粮食产业资源开发，收集和发布与粮食产业有关的信息。
（四）日本、韩国的工业反哺农业政策
在工业化发展过程中，日韩政府相继推行了“工业反哺农业战略”，并较早地开始了反哺实践。就反哺阶段而言，分为初级和高级两个阶段。初级阶段以硬件反哺为主，重点是提高农业固定资产装备水平，加速农村建设等，政策导向是为扩大再生产、改善生产和生活条件打下坚实的基础；而高级阶段则采取硬、软反哺相结合、以软反哺为主的方针，政策导向放在结构调整、扩大经营规模、提高农村组织水平及农民素质等方面。
日韩工业反哺农业（包括粮食生产与供给）战略概括如下：
1.政策反哺。政策是反哺战略的精髓。在日韩工业化进程中，两国政府极其重视农业政策的制定，并使其法律化，为此，日韩两国形成了一整套的法律政策体系，目的是以法保农、以法建农、以法促农。
（1）政治法规系列化。自60年代开始，为推进农业现代化，两国均制定了《农业基本法》，确立了农业现代化的大政方针，同时又制定了上百个农业各领域的法规。
（2）政策导向明晰化。日韩农业法规导向明确，操作性强。在土地、价格、粮食、流通、税制、生产、救灾、推广新技术、培养新型农民等政策方面，补贴对策居重要位置。在补贴领域、对象、方式、程序、数量及要求等方面，均作了明确的规定，杜绝了中间截留现象。
（3）政策手段经济化。日韩两国政府对农业干预程度较高，以法律、经济手段为主，以行政手段为辅。在推行各项农业政策时，两国政府均采取政府投资、低息贷款、资金补贴、价格调节及税收控制等经济手段。
2.资金反哺。反哺农业的资金主要来源于中央政府及地方政府农业预算。1960～1980年，日本中央政府农业预算在国家总预算中的份额一直保持在7%以上，其中1970年曾高达10.8%。进入90年代，其份额呈下降趋势，但绝对额仍有增无减。韩国采取“高购低销”的米价政策。对立志务农的年轻人，政府免费培训，新购土地时，政府予以贴息贷款，购置农机具时，政府补贴50%的资金。90年代以来，在科技、教育、交通、农业基本建设等方面的投资规模比80年代中期增长几倍甚至几十倍。
3.技术反哺。60年代中期到70年代初，日韩两国政府先后完善了农业科研、教育及技术推广体系。自80年代中期开始，又加大了技术反哺力度，自下而上建立了一大批现代化科研、教育设施，出现了一些“电脑村”、“高新技术村”及“高效农业村”。
4.体制反哺。日本、韩国自上而下均有功能齐全的农村组织——农业协同组合（简称“农协”）。农协网罗了农村中的全部农户，农协不仅是农村中的经济组织，也是农民的政治组织，在推进农村经济发展、提高农民地位、维护农村社会稳定方面，起着极其重要的作用。
二、中国的粮食发展政策
中国是农业大国，人口已超过12亿。同国土面积大体相当的国家比较，人口比美国多5倍，比加拿大多近40倍。显然，同美国、欧盟、澳大利亚等发达国家相比，我国粮食问题具有不同于别国的特殊粮情，这就决定了我国粮食在生产、流通和消费中都必须实行特殊的政策。
从粮食生产方面看，为使粮食生产持续、稳定增长，国家把农业特别是粮食作为立国的基础产业，运用行政、经济手段加以引导和扶持。比如，明确提出稳定粮食种植面积，划定了农田重点保护区；宣布农村承包责任制、政府分配的责任田几十年不变；把扶持粮食生产发展的支农资金列入国家财政预算，力争每年增加一些，对重点产粮区，国家实施重点扶持，给予低息贷款；建立粮食储备制度、粮食保护价制度对种粮农民生产积极性加以保护等。这些政策促进了我国粮食生产的持续、稳定发展。
从粮食流通方面看，国家也制定和采取了许多优惠政策，其中主要是赋予承担粮食流通主渠道任务的国有粮食部门的。比如，把500亿公斤的粮食定购交给国有粮食企业独家经营；把国家专储粮食定购交给国有粮食企业独家经营；把国家专储粮交给国有粮食部门统管，国家承担利息支出并给予保管费用；对国有粮食企业从事政策性业务给予贷款保证并享受一定的优惠利率；国家每年投入大量资金建设粮食仓储设施供国有粮食部门使用；对粮食运输，国家也在政策上予以优先安排；政府对国有粮食部门执行政策销售给予差价和经营费用补贴。
三、中外粮食发展政策的比较及启示
从对上述各国粮食发展政策的分析可知，中国与美国、欧盟、澳大利亚、日本和韩国相比，在粮食价格与流通体系及政策方面的差异主要表现在：
第一，经营规模差异较大。欧盟国家农场较小，平均不到20公顷，美国达到200公顷；而中国的粮食生产者则是千百万个小农户，经营分散，规模小。
第二，对农业的保护强度不同。欧盟对农业的保护强度比美国高；澳大利亚则对农业实行完全的市场调节，不对农产品实行价格和财政补贴，以减少国家的干预；中国对农民的收入支持主要通过价格保护予以体现，但农民承担的税赋以外的额外负担过重，而且日用工业品及农用生产资料等的轮番涨价又抵销了提高收购价格所获得的收入。澳大利亚、日本等国用立法保证对粮食生产的资金投入和科技推广；而中国是农业科技滞后，农业推广体系不健全，科研经费和资金投入严重不足。欧美等农业发达国家，农业科技在农业增产中的贡献率在60%以上，而中国仅为35%左右。
第三，对粮食市场的宏观调控方式不同。美国和欧盟都是市场经济国家，粮食的生产和流通都是由具有高度经营自主权的农户和非国营部门来进行的。美国和欧盟国家不设立独立的经营机构，而委托各种商业企业来实现对粮食市场的干预；而中国则自上而下均设立独立的国有粮食管理部门和国营粮食企业，并通过它们对粮食市场实施干预，农户和粮食经营部门的自主权是有限的。欧盟是通过差价关税将国内市场与国际市场分割开来，使得国内市场价格大大高于世界市场价格；而美国则是通过差价补贴对农民进行直接补贴，国内市场价格与世界市场价格是同一价格。欧盟的粮食市场价格波动幅度较小，期货市场几乎没有生存的空间；而美国的粮食经营中，期货市场起着很大的降低市场风险的作用。中国长期实行“价格—收入”型粮食发展机制，农产品价格补贴的对象主要是弥补国有粮食部门的政策性亏损，而不是像美国那样对农民实行直接补贴。我国农户经营的商品量小而分散，没有必要拿到期货市场上去套期保值，因而尚不具备粮食期货市场的发育基础。
第四，日本、澳大利亚等国主要依靠经济和法律手段发展粮食产业，而中国仍然主要采用行政手段。澳大利亚有“小麦销售法”，小麦以外的其他粮食销售，由各州立法进行管理；日本的《新粮食法》出台后，削弱了政府管制，较多地引进了市场机制，同时保留了政府的宏观调控作用。美国、日本和欧盟各国不仅有健全的粮食法律规定，而且法规导向明晰，操作性强。中国虽然制定和完善了《农业法》、《土地管理法》、《水土保持法》等一系列法律法规，但缺少独立的粮食法规，而且在实践中，农业领域的法规执行不力，操作难度大，没有发挥应有的法律效力。
第五，澳大利亚、日本、韩国等国均有功能齐全的粮农组织，在提高农民地位、维护农民合法权益、稳定农村社会秩序方面，都起着重要作用。如澳大利亚有粮食协会，日本、韩国有农协组织。中国有近10亿农民，却没有粮食协会组织，在政府农业部门中几乎没有农民代表。
四、解决我国粮食问题的战略对策
现阶段中国已经实现了粮食基本自给。在未来的发展过程中，从中国农业自然资源、生产条件、技术水平和其他发展条件看，在提高现有耕地单位面积产量、开发后备耕地资源。依靠科技进步、利用非粮食食物资源等方面，粮食增产有巨大的潜力。但我们必须清醒地认识到这些潜力转化为现实的艰苦性：一是资源约束。中国农业资源人均占有量在世界上属于低水平，耕地和水资源不足是农业发展的最大制约因素。二是科技滞后。一方面科技储备不足，粮食作物高产、优质新品种等科研没有重大突破；另一方面，农业技术推广体系不健全，严重影响现有农业技术的推广应用。三是投入不足。国家用于农业的投资增长十分有限，地方和农民对粮食生产的投入缺乏积极性，导致农业基础设施薄弱，生产手段落后，抗灾能力差。四是中国农户生产规模小，经营分散，在向社会主义市场经济体制转变的过程中，容易造成粮食生产的波动，需要强化对粮食生产的调控。五是中国正处在工业化迅速发展的阶段，在资源分配上还存在不利于粮食生产的倾向，需要对粮食生产采取强有力的支持措施。
针对上述问题，我们应在正视困难的基础上，善于“拿来”、借鉴并吸收欧美等发达国家解决粮食问题的经验和做法，在经济布局和工作指导上，继续严格执行保护耕地和生态环境的基本国策，实施科技兴农和可持续发展两大战略，推动粮食经济体制和粮食增长方式的根本性转变，制定适合中国国情的粮食发展政策。
（一）改革土地的产权制度，重建粮食生产经营的微观组织，确立粮农与政府的双向约束与制衡关系
与发达国家不同的是，我国农村的土地是公有的，是通过承包的方式来实现土地与劳动者结合的。我们认为，应在稳定和完善家庭农场式经营的前提下，建立农民的有限个人所有制，使农民成为“有限所有权”主体。比较可行的办法是：以农民现有的“拥有经营权”的土地的产出价值为参照，根据不同地区农民的经济承受能力，政府把土地的使用权和经营权“出售”给农民，发给农民“土地使用权证”，以契约形式从法律上将这种权能作一次转换，并允许流转。
（二）推进粮食生产的技术变革，转变粮食增长方式
技术进步是粮食生产增长的原动力。而粮食生产技术进步取决于供给和需求两个方面：技术的供给取决于农业科学的理论进展及其应用技术的突破，即农业科研水平的提高；技术的需求取决于农民接受技术的知识能力和经济能力；从供给到需求还有一个推广的过程，推广是联接技术供求的桥梁。科研、农业教育、农业推广都需要投资，而农民能否最后接受技术，还取决于其支付能力，并与其投资偏好所决定的投资行为有关。
转变粮食增长方式，要从改革、优化产业结构和耕作制度，加强科学管理，提高粮食生产集约化程度和农业资源有效利用率等多方面入手，但最主要的是依靠科技进步，加快科技兴农步伐，走高产、优质、高效、低耗的路子。第一，加快实施“种子工程”，完善优良品种的繁育、引进、加工、销售、推广体系。第二，加快现有科技成果转化和粮食生产重大技术的科研攻关与引进。深化农业科技教育体制改革，优化农业科研结构，推动农业科技、教育、推广相结合，共同为发展粮食生产服务。第三，进一步加强农村基础教育和对农民的职业技术培训，将农业职业技术教育的投资列入财政金额预算。
（三）进一步改革粮食流通体制，完善购销政策
一是应尽快形成以市场定价为主的粮食价格形成机制，进一步培育和健全粮食市场体系，将粮食的地区间计划调拨逐步改为产、销区通过市场流通来实现各地区的供求平衡。逐步形成以中心批发市场为龙头、区域性批发市场为骨干、初级批发市场为基础的纵横交错的粮食市场网络。
二是要加快国有粮食部门政策性业务与商业性经营分开的步伐，增强国有粮食流通企业的市场竞争能力。
三是加快培育和发展联系农户与市场的流通中介组织，引导和鼓励农民联合起来参与粮食流通，增强农民在市场中的自我保护能力，规范农村粮食初级市场的秩序，为区域性粮食市场的形成打好基础。
（四）提高政府对粮食生产和流通的保护强度
第一，从长远看，粮食的购销价格原则上应由市场竞争形成，但现阶段由于农业是弱质产业，而粮食生产又在农产品中处于更为不利的地位。因此，国家应通过有意识的价格支持来调整粮食生产与其他部门之间的利益分配关系，以保持粮食生产与其他部门生产之间的平衡。
第二，探索建立粮食金融制度，确保农业信贷资金投入。有两种选择：一是可以考虑组建粮食银行，专门为粮食生产、储备、流通和消费提供系列化信贷服务；二是可以充分利用中国农业发展银行的职能作用，保证农村政策性金融资金重点用于粮食生产。目前农业发展银行的收购、储备、调销贷款占其资产的90%以上，对粮食产业的支持还停留在流通领域，还仅仅是一家“收购银行”。相比之下，组建粮食银行的机构成本显然要比扩充农业发展银行的功能大得多。国家应为农业发展银行全面介入粮食生产与流通领域提供政策优惠，允许农业发展银行开办农户土地使用权抵押贷款业务，吸收农村存款，多渠道、多层次融通农业资金。
第三，建立粮食生产者补贴制度。这一制度应以完善粮食收购与保护价制度为基础，重建粮食收购与价格支持系统。可以考虑吸收美国的农产品收储公司的做法，将粮食收购与信贷相结合，农民可以将粮食抵押给收储公司取得贴息贷款，也可以直接将粮食出售给收储公司，不仅使农民的生产资金得到保障，而且在满足了国家粮食收购要求的基础上规范了粮食信贷支持方式。
第四，建立健全粮食法规。我国是粮食生产与消费大国，粮食经济的全面市场化需要独立的粮食法规来规范粮食生产者、投资者和经营者的经济行为，协调各利益主体的关系，维护市场秩序，使粮食经济步入法制化轨道。
第五，实施粮食贸易保护政策。适时、适度利用国际粮食市场，通过进出口贸易调节国内的粮食供求关系，也是稳定粮食市场、平衡粮食供给的重要手段。近年来，中国国内的市场粮食价格已逐步接近于国际市场粮价，政府应按照国际惯例，实行粮食进口关税政策，保护农民的基本利益。同时，应对出口粮食进行补贴，为出口商提供出口信贷保证，鼓励产粮区粮食大户积极参与粮食出口贸易。
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