论中国经济改革中政府行为的地位问题及对策，本文主要内容关键词为：中国经济论文,对策论文,地位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府和居民、企业共同构成主要的社会主体，实际上也应是市场经济的主体。在资本主义以前的各种社会形态中，政府（实际是朝廷、皇宫、王府等）是主角，居民、企业是配角；在资本主义社会中，企业、居民是主角，政府是配角。在传统社会主义国家中，由于它的落后历史基础及特殊国际环境，政府在社会生活中实际上扮演主角。随着社会经济条件的变化，正确认识和确定市场经济中政府的角色和行为，就显得十分迫切和重要。本文拟对中国经济改革中政府行为的重要性，应有地位，存在问题及相应对策进行探讨。
一、中国经济改革中政府行为的地位和重要性
政府这一概念在英文中是government，表示管理机构，其功能是对国家进行统治、指导、控制、支配、调节等管理。广义的政府等价于国家（机关），包括权力机关（立法机关）、行政机关（执法机关）、审判机关（司法机关）；狭义的政府是指国家行政机关，包括中央政府与地方政府，多数情况下是指代表国家的中央政府。我认为，在中国经济改革中，政府处于重要的主导地位，政府行为具有十分重要的意义。这主要是因为以下几点：
首先，从改革主体看，政府是重要的改革主体，政府行为直接关系到改革目标的选择和改革进程的顺利与否。中国的经济改革是一项前无古人的伟大事业，改革涉及到方方面面的利益，牵一发而动全身。这就需要政府统筹兼顾，综合协调，驾驭改革的大局。虽然改革要发动群众，需要居民、企事业单位的广泛参与和积极行动，但政府无疑是重要的改革主体。
其次，从改革方式看，政府具有自上而下引导和推动改革的重要任务，政府行为对于改革成败至关重要。虽然从某种意义上讲，改革就是革命，就是解放生产力，但改革毕竟不同于自下而上的革命。改革是党和政府领导全国人民对不适应生产力发展的生产关系和体制进行的自觉的调整。因此，政府行为对于中国的经济改革来说，就显得十分重要了。
第三，从改革目标看，中国经济体制改革所要建立的社会主义市场经济体制，尚无成功的现成经验照搬照抄，需要政府集思广益，不断实践和探索。社会主义市场经济首先是市场经济，要遵循市场经济的共有规律；但同时，它又是在中国这样一个发展中的社会主义大国（基础落后，人口众多，各地生产力水平参差不齐）建立的市场经济，必然具有自己的国情特点，具有自己独特的性质。要实现这个目标，就要求符合国情，要求借鉴和创新，而这些，客观上都对政府行为提出了较高的要求，使政府行为处于十分重要的地位。
最后，从中国市场化道路的特征看，中国经济改革中的政府行为具有特殊的地位和意义。商品经济和市场经济的发展是人类社会不可逾越的阶段。我国目前正处在市场化的道路之中，世界各国的市场化道路由于其各自国情和所处的社会历史环境所决定，各不相同，各具特点。英美等早期的发达国家，由自由竞争的商品经济逐渐发展到国家适度干预的市场经济，基本上走的是一条自由竞争的路子。而德、日等相对后起的发达国家则从一开始就比较强调政府和社会的力量，分别走出了社会市场经济、政府行政主导型市场经济的路子。亚洲“四小龙”等新兴工业化国家和地区，在市场化过程中，也普遍加强政府行为的引导和干预。我国是一个发展中国家，目前正处于“工业化”的过程中，同时“信息化”也已经起步；当然我国政府提出了建立社会主义市场经济的目标，“市场化”迈开了步伐，但广大腹地和大中型国有经济尚面临着由自然经济到商品经济或由产品经济到商品经济的“商品化”的任务；在金融领域，实物经济严重存在，“货币化”和“信用化”的任务十分迫切。也就是说，由发展中国家的国情和赶超的任务等社会经济条件所决定，中国的市场化具有与商品化、货币化、信用化、工业化、信息化等“六化同步”的特点。这一特点客观上要求中国经济改革中的政府行为应占有十分重要的地位，真正担当起策导市场化，实现赶超的历史重任，发挥“后发效应”，实现民族振兴。
二、中国经济改革中政府行为的实证分析
（一）中国经济改革不同阶段政府的基本行为及其特征
中国经济改革从总体上可粗略地划分为四个阶段：第一阶段即1978年至1983年，改革起步阶段。首先从农村改革开始，农村的制度安排作为整个改革的战略重点。该阶段政府行为的基本特征可用邓小平同志“一靠政策，二靠科学”加以概括。政府在党的十一届三中全会精神指引下，正确地选择了改革重点，主要是从政策上为农民提供了较好的制度变迁条件，同时还通过农产品价格改革为农村改革创造有利的外部环境，从而取得了举世注目的巨大成功。第二个阶段即1984年至1989年上半年，改革全面展开阶段。农村改革成功所引起的“收入效应”和“教育示范效应”，带动了城市改革，以党的十二届三中全会为标志，中国开始了全局性的改革，并初步确定了改革的市场取向，该阶段政府行为的主要特征是：及时选择了新的战略重点，明确了整个改革的基本方向，在企业改革、价格改革、政府职能转变三个方面程度不同地采取了相应的改革措施。改革步伐较快，社会承受能力有限。第三阶段即1989年年下半年到1992年上半年，改革进入“盘整”阶段。对1978年特别是1984以来的各项改革措施进行反思，改革的基本目标由“有计划的商品经济”一度时期调整为“计划经济与市场调节相结合”，加之国际上的“封琐制裁”，国民经济发展速度受到严重影响，但比例关系有所调整。第四阶段即1992年下半年以来，改革进入攻坚阶段。该阶段政府的主要行为可作这样的概括：一是确定了改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制；二是提出了比较全面的改革思路，以企业改革为中心，强调市场体系建设，法制建设和社会保障制度建设，加快政府职能转变和完善宏观调控体系；三是宏观调控能力日趋成熟，整个改革取得了显著的成绩。
（二）中国经济改革中政府行为的巨大成功
中国经济改革中的政府行为的成功之处，我认为主要有以下几个方面：第一，改革战略重点的选择是正确的，先农村改革为重点，再转到城市改革为重点，也可看作是一种新的“农村包围城市”的战略，在农村改革方式方面，政府选择了诱致性改革与强制性改革相结合的方式。党的十一届三中全会前后对“真理标准”问题所进行的争论解放了人们的思想，旧制度结构中约束力量最为薄弱的贫困地区的部分农民，自发地实行了包产到户。由于农民切身利益和生产生活习惯的导向以及部分领导人的支持，包产到户这一新的制度安排迅速扩散。从非法到局部合法，再到正式确认并在全局推广。
第二，从政府职能转变来看，呈现出不断深化的过程：①在1978年到1983年即农村改革为重点的改革起步阶段，可称为“扩权让利”阶段。其特点是政府相对放权，逐步扩大企业在产供销，人财物方面的权限，并允许企业留下一部分利润自主支配。这样，直接控制有所松动，企业在一定程度上开始具有某些自主的权力和利益，但从总体上看，直接型政府职能没有多少改变。②1983年7月1日开始的“利改税”阶段。该阶段是简政放权，实现职能转变的重要阶段。从分配上切断了国家与企业的连带关系，为国家实行间接管理创造了条件。但由于分配环节的改革缺乏生产环节更深层次改革相配套，政府职能转变的步子受到限制。③从十二届三中全会到十四大，政府职能转变发展到了一个新阶段，可称之为“政企职责分开”阶段，该阶段从理论上认识到所有权与经营权分离，政府不仅不能以行政主体的身份直接干预企业的日常活动，也不能以所有者的身份去直接组织公有资产的运营。在实践上，僵化的管理体制有所松动，政府职能有所转变，政府组织机构的调整也有了一定进展。但是，在政府职能实际转变过程中，又出现了地方政府干预企业，截留中央下放权力的倾向。④党的十四大以来，随着社会主义市场经济体制这一改革目标模式的确立，政府职能转变被提到重要的地位，以政府职能转变为基础的宏观调控体系成为社会主义市场经济体制基本框架的重要组成部分。可见，改革以来，政府职能转变的确在不断深化，取得了不可低估的成就。
第三，政府的宏观指导和调控趋于成熟，取得了显著成绩，近10多年来，国家实施力度较强的宏观调控有3次：第一次是1984年，针对超量放贷，供求失衡，采取的宏观调控措施是财政、信贷双紧方针。第二次是1988年开始的治理整顿，加上“六四”风波后国际环境的影响，国内经济一度出现“市场疲软”，甚至负增长。第三次是1993年以来中央作出的加强和改善宏观调控的决策，着力点集中在整顿金融秩序，调整结构，整治股票热、房地产热和开发区热等。总的来说，国家的宏观调整在改革中日趋成熟。相比较而言，前两次一是目标单一，主要目标是消除通货膨胀和过热；二是过多使用行政手段，表现为“一刀切”。三是力度掌握得不太好，其结果是通胀得以治理，同时伴有经济过冷的负效应。而第三次宏观调控比前两次目标更明确，措施更得当。既要防止过热，又要保持有效益的高速度；既要缓和供求矛盾，又要优化结构；既要解决金融紧张混乱局面，又要避免出现通货膨胀。
（三）中国经济改革中政府行为存在的主要问题
中国经济改革中政府行为所存在的主要问题，我认为主要有以下几个方面：
首先，政府的改革行为缺乏应有的理论指导，具有一定的盲目性。不容置疑，邓小平同志关于建设有中国特色的社会主义，关于社会主义市场经济的思想是我们改革的重要理论武器，也为改革指出了基本的方向。但是，关于改革目标、改革方案的具体设计和操作还存在着大量需要深入研究和解决的问题。中国经济改革以来，理论研究远远落后于实践的要求，这是不能否定的事实。表现在政府行为上，就是具有一定的盲目性。这种盲目性在改革的第一阶段主要表现为被动性，即被农民“推着”进行改革，逐渐为包产到户正名并推广。在改革转入以城市为重点的第二阶段之后，盲目性主要表现为改革突破口的游移不定，一会是企业改革，一会是价格改革，一会又是政府职能转变，而改革第三阶段对改革的基本目标到底是建立“有计划商品经济”还是“计划经济与市场调节相结合”发生了动摇，这实际上也是盲目性的一种表现。改革进入第四个阶段以来，经济过热，通货膨胀，改革措施不够配套，一会强调产权改革，一会又强调苦炼内功，这实际上与改革中政府行为的盲目性密切相关。
政府行为的盲目性，不能说与理论研究的偏颇和滞后不无关系。中国经济改革以来，经济理论研究一是落后，不能适应改革实践的要求，二是失之偏颇，两种极端的倾向严重干扰和制约着经济理论研究应有的深化：一极是盲目崇拜和套用西方经济学教科书，把西方主流经济学不是当作科学，而是当作宗教一样去信仰，缺乏应有的分析和借鉴，特别是不考虑中国的国情，不作深入细致的调查研究，片面强调自由竞争的市场经济，片面主张一只看不见的手去指导经济，崇拜盲目市场的自发的力量。这种极端倾向改革开放以来在经济理论界确实严重的存在，而可惜的是，好多人还以为这是科学是进步，不以为是偏颇。另一极就是僵化马克思主义的经济理论，片面否定西方经济学，把商品经济市场经济看作资本主义。这种“左”的思想在中国经济理论界根深蒂固，之所以政府行为在改革目标上出现反复，往往与上述两极的理论观点的“拉锯战”有关。
其次，中国经济改革中政府行为缺乏综合配套性，片面强调“摸着石头过河”，表现出“打一枪换一个地方”的不成熟性。改革是一项巨大的社会经济系统工程，需要总体设计，配套采用政策措施。与缺乏理论指导有关，中国的经济改革从一开始就提出“摸着石头过河，走一步看一步”。应该肯定，这种指导思想强调实践，在改革初期是完全必要的。但随着改革的不断发展，仍然固守这一指导思想就会脱离实际。从中国经济改革实践看，自1984年改革步入第二阶段以来，由于缺乏整体配套措施，“打一枪换一个地方”的现象比比皆是。在改革突破口选择上，先是从企业改革入手；改不动又开始改价格；再不行了就又强调政府宏观调控体系改革。就企业改革而言，先是分配领域孤军深入，由利润留成，企业基金，到利改税，再就是承包制，“破三铁”，接着是建立现代企业制度，其中，产权改革曾被作为核心，遇到困难后又强调苦炼内功，即加强经营管理，如此等等。
第三，中国经济改革中政府行为具有不合理性和不规范性，在某种程度上导致了腐败的滋生和蔓延。政府行为不合理，主要表现为政府官员中的不少人的行为与改革目标的相悖性：一是钻改革的空子，上下结合，揩改革的油，比如利用定承包基数，利用价格“双轨制”，搞“条子”经济，吃回扣等。二是在政企关系上，要么管住管死，显示权力，以权换礼，换钱；要么放开不管，我行我素。三是变相的政企不分，既当司机又当警察，促使改革秩序混乱。四是地区封琐，部门分割，只考虑局部利益，不考虑国家全局利益，造成资源配置的极大浪费和市场环境的不稳定，如各地出现的资源大战，沿海省份抢购粮食造成的“粮食涨价”等。这些现象与改革目标的实现是完全相背离的。中国的改革需要而且必须由政府来推动，这就要求政府掌握改革规律，明确改革目标，不允许政府官员仅从自己的私利出发，而应该有大公无私的精神；然而，由于生产力水平和社会经济条件所决定，政府官员很难做到这一点，这就是一个“悖论”。如何解决这个问题，是关系到我国经济改革成败的大事。此外，政府行为的不规范性，主要表现为，改革和宏观调控的政策措施，与国际惯例相关甚远，而且政策多变，使企事业单位和社会公众很难适应，这也是需要加以改进的。
三、中国经济改革中政府行为合理化规范化的对策选择
（一）政府行为合理化，规范化的依据和指导思想
第一，要以市场经济中政府的应有角色为目标。关于一般情况下政府在市场经济中的定位，宋涛、胡乃武等同志认为，政府是市场的干预者，它与市场是看得见的手与看不见的手的关系，政府或国家干预可以补救市场关系（市场缺陷）。而厉以宁同志则认为，市场与政府都是资源配置的调节者。市场对资源配置起着基础性的调节作用，是第一次调节；政府对资源配置起着补充性的调节作用，是第二次调节。我认为，政府与市场是对立统一的关系，其对立性表现为二者各不相同，行为规范和价值观不同，资源配置方式和目标不同。其统一性，一是表现为互为存在前提，在现代市场经济条件下，离开了政府的管理和调控，市场无法存在和健康运行；离开了市场机制，政府的宏观调控就失去了基础。二是兼容性，市场已经成为政府调控的工具，而政府也变成了市场的一部分，是重要的市场主体，也就是说，政府和市场具有同一性。因此，我们应以市场经济条件下政府与市场的对立统一关系作为政府行为合理化规范化的目标，既要防止完全否定政府地位，片面强调政府是“配角”的倾向；也要防止夸大政府作用，片面强调政府是“主角”的倾向。
第二，要从中国市场化道路特有的“六化同步”的具体困难出发，选择市场化过程中政府的应有角色和行为，如上所述中国的市场化道路既不同于英美，也不同于德日，也不同于一些新兴工业化国家和地区，“六化同步”，任重道远，对政府角色和行为有着特殊的要求。目前，关于中国社会主义市场经济中政府角色的研究，大都认为政府主要起配角作用。在具体思路上，宋涛、胡乃武、戴园晨等同志主张，在社会主义市场经济中应建立起“适度干预型政府”；魏杰等同志主张，在社会主义市场经济中应建立“主导型政府”；宋冬林同志主张应建立“强势政府”；周恩源同志主张应建立“小政府”；樊纲同志主张建立“公共型政府”；林凌、郭元晞等同志主张应建立“非主导型政府”；李泽中同志主张建立“分权型政府”；厉以宁等同志主张应建立“再调节型政府”。这些观点各据其理，从不同的角度对政府角色和行为作了探讨。我认为，①关于主角与配角的问题不宜形而上学地用固定的眼光去看，或者不宜从此角度去分析。因为，政府与市场是对立统一的关系，无所谓“主角”与“配角”。既使建立了社会主义市场经济的目标模式，政府也不是配角，何况市场化过程中，政府更不会是配角。当然，他也不必继续作“爹”，作主角。②关于中国社会主义市场经济中政府角色的研究应该区分为目标模式和市场化过程中不同阶段动态地研究，不宜停留在泛泛议论的水平上。③目标模式中的政府角色是与市场对立统一，既相互区别，又高度同一，谁也离不开谁，有如融洽的夫妻关系，无所谓谁主谁从，谁大谁小。④市场化进程中的政府应该是“主导型政府”、“强势政府”，这是由中国“文化同步”的具体国情所决定的，是必然的。
第三，在中国经济改革和市场化过程中，要十分重视政府行为的自律和制约监督机制的作用，真正解决好改革中的二律背反现象。如上所述，“六化同步”的中国改革和市场化道路，后起、赶超等国情特点，要求中国政府处于极为重要的角色地位，发挥政府行为的重要作用，要求政府官员真正大公无私，以民族和国家利益为重，熟谙现代市场经济规律；然而，由于多方面客观存在着的原因，不少政府官员往往难以胜任这些要求。因此，重视政府行为的自律，重视制约监督机制，就成为政府行为合理化、规范化的重要指导思想。
第四，判断市场经济中政府角色是否恰当，政府行为是否合理的根本标准，应该是生产力标准，即是否符合三个“有利于”的标准。改革就是为了解放生产力，搞社会主义市场经济一方面是生产力性质和水平的客观要求，另一方面也能极大地促进生产力的发展。在中国经济改革和市场化过程中，政府官员不应有什么私利，而是以国家民族利益为重，以实现国富民强，促使国民经济和社会健康、稳定、协调发展为己任。当然，也要保障政府工作人员应有的权益，同时要处理好政府内部中央与地方以及地方各级之间的关系，局部利益服从全局利益。
（二）中国经济改革中政府行为合理化、规范化的对策和措施
第一，要按照系统工程的思想总体设计改革思路，强化改革的配套推进。这里有几个不同层次的配套问题：①改革、发展、稳定这是第一层次的连环套，必须统筹兼顾，避免“欲速则不达”的倾向和延误改革时机的倾向。②就改革而言，经济改革，政治改革与社会文化改革又是一个层次的连环套，必须配套进行。目前存在的问题是，经济改革孤军深入，政治改革与社会文化改革远远滞后，从而使经济改革步履难艰，进退两难。因此，加快政治改革和其他各项事业改革的步伐，已成当务之急。③在经济改革内部，以企业改革为中心的市场主体发育与再造，以价格改革和市场机制建设为中心的市场体系的发育和完善，以及社会保障制度、法制建设和宏观调控体系的改革与完善，又是一个层次的连环套，即企业——市场——政府之者之间的连环套。就目前而言，这三个方面的改革都已经有了长足的发展，不宜强调什么“突破口”或“牛鼻子”，而是要在与其它改革配套进行的过程中配套推进。这三个层次的连环套是多维交错、立体存在的。它们不仅在同一层次互相制约、互相依存，而且在不同层次之间的纵向关系上，同样是互相制约、互相依存。由此可见，改革攻坚阶段所面临的主要任务不是某一个方面“攻坚”的问题，而是要攻综合配套之坚。
第二，要加强改革的理论研究，强化政府改革决策行为的科学化、民主化和可行性研究。既然改革是一项伟大的系统工程，因此，就得集思广益，组织专门研究机构，合理分工，协作攻关，加强改革的理论研究。目前各级政府的研究机构相对比较分散，各自为战，重复研究，从本地区、本部门考虑较多等问题严重存在。加强研究队伍的调整和力量的布置十分必要。同时，应结合政治体制改革和公务员制度建设，加强政府决策的科学化和民主化。
第三，切实转变政府职能。转变政府职能，是建立社会主义市场经济体制的关键。企业经营机制的转换，市场体系的完善以及分配制度和社会保障制度改革都有赖于政府职能的转变。转变政府职能，从根本上说，就是要解决我国经济管理中长期形成的政企不分和所有权与经营权不分的问题，适应市场经济的需要，逐步将政府作为国有资产的所有者，社会管理者和经济的宏观调控者三种职能合理地加以分开。一是要建立国有资产管理制度，放足经营权，保证所有权，处理好政企关系。二是要建立间接宏观调控体系，把企业从政府的怀抱里解脱出来。三是要完善政府的社会管理职能，责无旁贷地承担起企业目前所担负的行政和社会管理职能，做好文化、教育、医疗、计划生育、公安、土地管理等工作。
第四，要撤并机构，真正做到精兵简政。传统机构不撤，职能转变就变成了空话。当前，机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率低下，从中央到地方普遍存在机构设置过多，管理层次重叠的问题。而且呈现出机构和人员越精简越多的现象。由于政府各部门职责交叉，政出多门，各自为政，互相扯皮，互相推诿，不负责任，官僚主义，形式主义，以权谋私等现象屡见不鲜，这既对宏观调控不利，又对微观搞活干预过多，即大的不一定管住，而小的却会管死。各级政府间纵向职责权限划分不清，条块分割，政令不畅，执行不力，因此，必须下大决心改革政府机构，精兵简政。
第五，建立和健全有中国特色的宏观调控体系。这是政府行为合理化、规范化的基本要求之一。目前，原有的调控体系已基本被打破，迫切需要建立新的市场经济为基础的宏观调控体系。首先，要建立和完善地方政府和企业的自我约束机制，克服地方和企业投资行为，支出行为缺乏约束的现象。其次，要建立中央和省（市、自治区）两级调控体系，并相应明确各自的权利和责任。特别值得强调的是，要根据不同情况，使各省、市、自治区真正具有宏观调控的职责、手段和实力。此外，还应加快改革，理顺各经济综合部门之间的相互关系。应抓住加强和改善宏观调控的机遇，推进金融、投资、财税体制方面的改革。