我国小城镇的现状和发展思路，本文主要内容关键词为：小城镇论文,发展思路论文,现状论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 我国小城镇的现状
（一）小城镇发展的概况
我国小城镇的形成，是商品生产和商品交换日益发展的产物。它的发展，经历了漫长的历史阶段。早在原始社会的末期，就有小城镇的萌芽。当我国进入奴隶社会后，小城镇随之出现和兴起。在我国《礼记》中所记载的“货力为己，大人世及以为礼，城郭沟池以为固”，就是小城镇兴起的象征。从“夏
作城”的历史传说可推论，我国的小城镇起于夏代前后，这是符合历史发展的。到了封建社会，随着商品经济的进一步发展，我国的小城镇不断的形成和增多，并涌现出一批一批的小城市，甚至于大中城市。从16世纪中叶起，我国在一些商品经济发达的地区，出现资本主义的萌芽，小城镇和大中城市进入兴盛时期。民族资本主义工商业和银行的出现，大大地促进了小城镇的繁荣。当时曾经出现了景德镇、佛山镇、朱仙镇、武汉三镇等一批中外闻名的城镇。据统计，在清朝末年全国已有两千多个县级小城镇。由于1840年鸦片战争和帝国主义的侵入，小城镇尤其是城市经济处于半殖民地化，使小城镇经济转入衰败时期。
我国的小城镇，在长期的发展中，由于生产关系落后，商品经济不发达，规模很小。解放前，我国小城镇处在自给自足经济向资本主义萌芽过渡的状态，基本上依附于农业，是一种自然经济形态，而且绝大多数小城镇，工业甚少，现代工业更是寥寥无几。我国有名的沙市，曾为帝国主义“五口通商”的重点口岸之一，明清时代号称“舟车幅辏，繁盛甲宇内”，“列卷九十九条，每行占一卷”〔1〕。 这个有名的重镇在解放前夕，全部产业工人只有千人，产值1300万元。小城镇在解放前，不仅没有现代工业，而且手工业和商业也欠发达。手工业的数量不多，占整个农村经济中的比重很小，基本上是为当地农村服务的小农具和简单日用消费品，工艺简单，工具落后，多数是“祖传技艺”进行生产的个体手工业者，扩大再生产甚难。商业市场相当窄小，交换设施简陋，贸易额较低。这些情况，大体上反映了解放前夕旧中国小城镇破烂不堪，极不景气的状态。
解放后，我国小城镇随着社会主义生产关系的建立和生产力的解放，出现了兴旺发达的景象。不少的小城镇由衰落、曲折转之兴盛阶段。安徽寿县正阳关镇，是个历史悠久的古镇。解放前夕，大小店铺倒闭，镇容破乱，市场不旺。解放初，在土地改革运动取得胜利的基础上，这个镇出现了新的繁荣，公私店铺林立，工业产值达270万元， 商品零售额达1300多万元，每集达万余人，成交额达1651万元之多，吸引了周围邻近几个县的工商者前来交流商品，盛况超过任何年代。但是，从50年代中期到60年代初期，在私人资本主义工商业社会主义改造中，由于合并过急、过快，商品流通受到影响，给人民生活带来不便，又加上“政社合一”，撤销一大批小城镇建制。手工业者、商贩下放，小城镇处于无人管理、店铺关门、经济萧条的状态。尤其是60年代后期在“左”倾思想的影响下，把小城镇作为资本主义活动猖獗的地方进行打击，使许多小城镇经济失去活力。从70年代开始，特别是党的十一届三中全会以后，随着乡镇工业的发展，商品经济的活跃，小城镇出现了新的生机。现在全国大多数小城镇都有自己的工业及相应的商业服务网点和公用设施，正吸引着周围的农村，并成为当地的政治、经济和文化中心、科技中心、信息中心。湖北省监利县的小城镇的发展，是个有力的说明。该县小城镇的工业总产值（不包括三个县镇，下同）占全县工业总产值的30%；商业销售额占全县销售额的66.7%，农副产品收购占全县收购总额74%；集市贸易额占全县集市贸易总额的55.6%。由于经济的发展，使市政公共设施建设加快了步伐。昔日“街道似羊肠，满街破草房”的景象已经绝迹。全部小城镇已通车、通电、通讯，有21个镇修建了水泥、渣油沥青街面，兴建影院29座、文化馆8个、中小学108所、医院（卫生所）51个，大部分小城镇有了自来水。这些情况与过去的小城镇相比，显然地在性质上发生了重要变化。党的十一届三中全会以来，中央领导同志从发展城乡经济的角度，多次明确地指出小城镇的发展和建设的必要性和方向，提出一系列重大的方针和政策，从而加快了我国小城镇的发展进程。据统计，到1994年底，我国小城镇已达16433 个（指建制镇）。
（二）小城镇现状的分析
1992年底，我国有各类小城镇5万余个，其中有县城关镇1894个； 建制镇11985个；乡人民政府所在地集镇37196个及上千个国营农、林、牧、渔场场部所在地集镇。这些数字反映了我国小城镇在党的十一届三中全会后得到迅速发展。现在，我们就建制镇的状况作如下分析：
1.建制镇的人口构成。1992年我国小城镇总人口1.38亿人，占农村总人口的14.65%。其中农业人口9138万人，非农业人口4678万人， 分别占66%和34%。农民自理口粮进镇落户人口485.81万人，约153 万户。这些数字表明，小城镇人口的城市化水平比较低。
2.建制镇的经济态势。我国建制镇现行的城乡二元结构是从解放初期开始的，它受当时的苏联体制影响很大，实际上是计划经济的产物。它对稳定我国农业，发展自己的工业体系起过重要的作用。经过十几年的改革开放，乡镇企业异军突起，对城乡分隔的状况产生了较大冲击，从形势发展看，二元结构已经越来越不能适应市场经济发展的要求，与我国目前的国情不相适应。解放初期我国农业与工业的产值比为7∶3，现在已经反过来是3∶7，但是我国农村人口与城市人口的比，却仍僵持在8∶2水平上，这与实际有很大的脱节。全国5万多个小城镇，有近2亿人口。建制镇从改革初期的2600个，已经发展到目前的16433个。 小城镇集中了相当规模的乡镇企业。1985年，小城镇乡镇企业职工为2827万人，1990年已经增加到4672万人，占全国企业职工总数的比例由40%上升到50%；小城镇企业总产值为3597亿元，1990年已经达到7431亿元，占全国乡镇企业总产值的比例由37%上升到57%。从这些数字可以看出小城镇的经济发展非常快，已经成为一个具有充满活力的社区，它既有城市的属性，又与广大农村有着密切的联系，形成了具有自身特点的经济与社会实体。
3.建制镇的基础设施与居民住宅。1992年我国建制镇铺装道路总长23.86万公里，总面积为22.86亿平方米，人均1654平方米；共建自来水厂18998个，供水的小城镇占建制镇的38%，日供水能力为1370.57万吨，人均日供水量为50.56立升至78.12立升；通电小城镇为46120个，占小城镇总数的93.78%；公共绿地20861公顷，公园1049个，人均绿地1.51平方米，绿化覆盖率9.04%；公共厕所12.03万座，平均每个建制镇有5座；全国小城镇新建住宅1.2亿平方米、生产建筑4145万平方米、公共建筑4928万平方米。从整体结构上看，我国小城镇现有各类建筑总面积为46.21亿平方米，建筑资产总值6931亿元。其中住宅26.20亿平方米（楼房住宅10.16亿平方米），生产性建筑8.10亿平方米，公共建筑9.91亿平方米。全国每个小城镇平均现有各类建筑总面积9.4万平方米，其中住宅5.73万平方米，生产性建筑1.65万平方米，公共建筑2.02万平方米，现有建筑资产总值1410万元。这些情况表明，我国小城镇的基础设施和住宅已初具规模，但还很薄弱，主要是质量和水平问题，从而影响小城镇的环境建设。
4.建制镇建设的新格局。
90年代以来，随着我国改革开放的深入和市场经济的发展，广大农民发展生产力的积极性空前高涨，大批农民进入小城镇，发展乡镇工业，兴办第三产业，严重地冲击着小城镇以亲帮亲、邻帮邻、分散盲目为特点的落后的建设方式，并适应小城镇建设与发展的需要，形成了统一组织、综合开发的建设新格局。它的主要内容是：一把小城镇分散的建设组织起来，逐步过渡到由当地的建设社会化服务组织按照农民的意愿进行建设；二把小城镇的基础设施建设，按照有偿使用的原则和市场经济发展的需要，逐步过渡到农民个人、集体、国家多方位投资开发和经营，使小城镇基础设施成为商品进入市场，使基础设施的投资者成为商品的经营者；三把小城镇的房地产业发展起来，在小城镇建设商品房，满足进镇农民的需要，并逐步实行综合开发，配套建设。这样，就使小城镇的整体建设与小城镇的经济发展逐步协调起来。
（三）小城镇发展中的主要问题
在我国小城镇迅速发展过程中，产生了一系列的问题，其中主要的有五个问题。
1.小城镇规划不合理，布局不平衡。我国一些条件比较好的乡、村，工业等非农产业的发展使农村劳动力主要从事非农产业，但他们不能进镇。他们强烈向往城镇生活，因而都努力把自己居住的“原籍”发展为小城镇。目前，在沿海省份的一些工商比较发达的乡镇大部分已经发展为小城镇，有的地方小城镇已是首尾相连。这是“村村点火、户户冒烟”发展乡村工业的结果，并形成小乡小村“乡乡建镇、村村建镇”的遍地开花的状况。这些小城镇，大多数规模过小，都要建设一套基础设施，投资大，利用率低，而且占地过多。现在，全国平均每省有1600个小城镇，小城镇分布密度每万平方公里有5个小城镇。 但其布局极不平衡，东部每省平均有建制镇455个，中西部每省平均有建制镇362个。同时，小城镇建设个体规模差异较大，全国小城镇的建成区面积19560 平方公里。平均每个小城镇建成区面积0.39平方公里。东部沿海小城镇建成区较大，浙江省平均为0.55平方公里，广东省平均为0.63平方公里。这些情况表明，我国小城镇缺乏合理规划发展不平衡。
2.小城镇工业分散，规模效益差。工业是开放性事业。工业区别于农业的方面，是在于工业具有外部效益，工业及非农产业活动需要集聚，要求有能源、交通、通讯、金融、供水、供电、排污、仓储等基础设施和社会服务体系的支持，要求相对集中、连片发展。但是，由于城乡人口不能相互流动，加之农业的生产资料，诸如土地等主要是以自然村为基础的社区集体占有。因此，各社区之间就自然形成了相对独立的利益群体。兴办工业等非农产业，就必然地主要依靠本社区的人、财、物。这样，出现了“乡办企业办在乡、村办企业办在村、户办企业办在家”的普遍现象。1992年全国乡镇企业有2079万家，其中1900多万家分布在自然村。在这种情况下，尽管农民在“原籍”办厂的优点是启动成本低、开办费少，可以“工农”兼顾。但是，缺点突出的有四个：一是封闭性，生产要素流动困难；二是分散性，难以上规模、上水平，特别是缺乏基础设施和服务体系的支持及分工合作，绝大部分乡镇工业都设有自己的一套人员从事购销业务工作，使经营成本加大；三是无序性，主要是小城镇的工业和其他事业盲目发展，使其无法解决工业的污染治理问题和大量占用土地问题；四是趋同性，主要是产业结构趋同，村与村、乡与乡之间重复建设，低水平竞争，从而造成资源浪费，乡镇企业规模效益低下。
3.小城镇周围无业人口多，剩余劳动力就业困难。我国庞大的农业剩余劳动力的就业问题， 日益成为经济和小城镇发展中的突出问题。1957年全国耕16.8亿亩，乡村劳动力1.9亿人，劳动力人均耕地8.7亩。1992年全国耕地14.3亿亩，乡村劳动力4.4亿人，劳动力人均耕地3.2亩，即使不考虑农业机械使用的因素，按1957年的劳动力人均耕种耕的地8.7亩推算，农业剩余劳动力亦达2.7亿人。党的十一届三中全会后，乡镇企业等农村非农产业得到较大发展，到1992年已安排1.06亿乡村劳动力就业，目前的剩余劳动力是1.7亿人左右，相当于全国517个城市的城区人口总数。值得我们注意的是1985年以来，平均每年新增农村劳动力1000万人左右，乡镇企业等非农产业平均每年吸纳400—500万人，滞留在农业的每年增加500—600万人。这表明农业剩余劳动力今后还将在目前1.7亿人基础上继续增加，使小城镇的就业问题更为突出。
4.小城镇资金短缺，建设进程缓慢。建国几十年来，国家在城镇化建设上欠债甚多，资金缺口较大，曾一度推行的向工业和大城市倾斜的经济发展战略，削弱了农民积累资金的能力和积极性，不仅影响农业生产的发展，而且阻碍着农村非农产业的发展和农村城镇化的进程。社会主义市场经济的发展，客观上要求加快农村城镇化进程，这是农村优化经济结构、调整产业结构的必然结果。但是，小城镇的建设和发展是一个庞大的社会系统工程，需大量的投资。我们仅从转移农村劳动力的角度初步测算，每转移一个劳动力约需6000元，今后10年将向全国小城镇转移2—3亿劳动力，大约需要12000 —18000 亿元， 平均每年1200 —1800亿元。这样大的投资需求，靠国家是难以解决的。1991年全国用于小城镇建设的投资约为1072亿元，虽然比1984年的422亿元增加154%，但远不能满足需要。这样，势必使小城镇建设的进程缓慢。
5.小城镇社会福利无保障，制度尚待完善。我国从50年代起，就在城乡实行社会福利保障制度，特别是从“七五”计划开始，民政部门在大力发展城市社会福利的同时，将工作重点放在小城镇及广大农村。经过几年艰苦努力，目前全国已建立起以一院（敬老院）、一厂（福利厂）、一会（社会保障基金会）和优待、五保统筹为主干的社会保障制度的乡镇达14490个，占全国乡镇总数的29.9%， 初步形成了具有中国特色的村镇社会保障制度的雏型。实践证明，小城镇实行社会福利制度，促进了当地经济的发展，促进了城市化、现代化的进程，充分体现出社会主义制度的优越性。但是，我国小城镇社会福利的发展，不仅受到地域、历史、经济以及认识等方面的制约，而且宏观政策引导上亦受到严重影响。目前全国尚无统一而完备的社会福利政策，各地只能依据自身的经济和认识水平来发展社会福利。这种自发状态，造成发展的不平衡、不规范。小城镇社会福利的状况调查分析表明，它大体有三类：一类为规模发展。在一些集体经济富裕的小城镇，社会福利事业项目多、标准高，甚至在某些方面追求多元化、高档化、人情化。个别小城镇由于集体经济一统天下，众多福利项目存在着集体包揽、行政统管的现象，缺乏竞争机制和内在活力。二类是低速发展。这些地方是集体经济缺乏实力或基层政权组织力量相对薄弱，从而使社会福利项目设置零散，规模偏小。其中，有些福利项目还受私营经济投入的影响，随机性较大，缺乏再造功能。三类是完全滞后。这些地方的社会福利发育程度明显落后于其他事业，甚至尚未摆上议事日程，使甚多的小城镇社会福利得不到保障。在实践中需求增长与供给不足矛盾突出。其原因，既有经济指标的因素，亦有认识上的问题。总之，小城镇尚未形成完善的社会福利制度。
二 我国小城镇发展的思路
我国小城镇发展的思路，从总的来说，就是从国情出发，面向21世纪。目前，全国各地小城镇都已经制定了1995—2010年的发展规划。各个小城镇的镇政府需要从多方面考虑和研究问题，才能制定出小城镇发展规划并进一步完善。但是，其关键是在于确定大方向。现阶段我国小城镇发展规划的大方向是什么呢？按照时代的要求，现阶段我国小城镇发展规划的大方向必须面向21世纪。因为，1995年到2010年是20世纪末向21世纪初过渡的年代。为此，我们在制定小城镇发展规划时要认真地做到以下六个方面：
第一，小城镇发展规划必须与我国的经济和社会发展战略目标结合起来。城镇规划是城镇建设前进的航标。它不仅要解决建设一个什么样的城镇，而且还要解决如何来建设的问题。所以，城镇发展规划是建设好城镇的重要依据。为了使小城镇得到合理发展，必须通过科学预测的规划，明确城镇的发展方向和发展格局，使整个小城镇在一个科学的城镇规划的指导和调控下，以逐步实现其发展目标。因此，我们在制定现阶段小城镇发展规划时，必须把眼光放得远一点，要面向21世纪，面向现代化。实现社会主义现代化是我国现阶段经济和社会发展的第二步战略目标，小城镇建设规划要紧紧围绕着这个战略目标作文章，使当前利益服从长远利益；局部利益服从全局利益；经济效益兼顾社会效益、环境效益，切实杜绝急功近利和短期行为。同时，现阶段我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，按照市场机制的特点，要求小城镇规划在保证城镇整体利益的同时，注意维护个体发展，根据不同需求和小城镇发展的各种可能，提出一套不同条件下的要求、法规供选择，使规划更富有弹性和灵活性，增强规划的应变能力。这样，城镇发展规划则不再单纯地起着制约作用，更主要的是具有调节管理功能，从而使小城镇发展规划真正成为一种用户与政府共同参与的开放系统，以适应各种变化，保证自身旺盛的活力。只有这样，小城镇发展规划才能符合城镇经济和社会发展规律的客观要求，才能具有高起点、高质量、超前性和科学性，才能起导向作用，推动小城镇的建设健康发展。
第二，小城镇发展规划必须把基础设施环境质量作为重点。基础设施是小城镇生产、生活必不可少的物质基础，是加快城镇改革开放和经济建设步伐的基本条件。因此，小城镇制定发展规划时必须把基础设施作为一个重点，以提高城镇的承载能力，增加城镇容量和发展后劲。由于城镇之间的经济、地理、人文和环境具有差异，在城镇建设上要坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的总原则。为了贯彻这个原则，小城镇基础设施建设必须先行，按高层次、高标准、高效能、高质量的要求，以适应其经济和社会发展的需要。但是，在小城镇发展规划中必须根据地方的财力、物力特点、千万不可盲目开发，特别是在目前旧城改造“热”中，更要重视这个问题。小城镇旧城改造同大中城市有不同之处：一是旧城区农业人口同非农业人口居住混杂，给旧城改造拆迁安置及其用地带来一定的难度；二是建设上带有“随意性”，城镇环境质量差，城镇意识薄弱；三是政府经济实力不足，基础设施配套短缺。因此，小城镇政府应当根据当地经济和社会的发展，因地制宜、量力而行，把规划和设计与投资计划结合起来，实行分段分片开发建设，选择一个街区进行试点，先地下后地上，基础设施配套要集中财力，重点突破，做到改造一小段，影响一个面，改造一条线，更新一大片。小城镇建设要走综合开发的路子，就必须杜绝“自发”或“自由”行为，切实以城镇政府的决策为依据，各有关部门要各尽其责，互相支持，以有效地实现规划、设计、施工、管理的专业化协作，促进整体效能的发挥。同时，小城镇发展规划还应突出另一个重点，即提高城镇环境质量。从小城镇建设的实践来看，提高城镇环境质量的关键之一，就是要提高小城镇景观设计的水平。城镇景观是在城镇中将自然与人工环境和景物，从功能上和美学上进行合理保护、改造组织和再创造活动的现实反映，是城镇空间由地形、植物、建筑物、绿化、小品等所组成的各种形态的表现。我们要使城镇空间环境景观呈现和谐、美观的整体形象，现代小城镇的建筑创作就应当面向城镇环境中所有的多类构筑物、建筑小品、园林绿化发展，把小城镇建筑艺术创作与小城镇环境艺术创作有机地结合起来，把小城镇的建筑艺术创作同自然的环境和人为环境网络在一起，从而使小城镇环境质量不断提高，环境面貌日新。
第三，小城镇发展规划必须与我国城市化的发展战略同步。我国城市化的发展战略可以概括为：多元化，非均衡，逐级递推，综合发展。所谓多元化，是从城市化的现状和模式的角度来讲的。它要求在不同的时期、不同的地区、不同的条件下，实现不同的目标和采取不同的模式。所谓非均衡，是从每个时期的主攻方向来讲的。根据我国的实际情况，城市化在近期战略目标中，应以发展农业为主攻方向；在中期战略目标中，应在坚持农业为基础的条件下，以加强工业化为主攻方向；在远期战略目标中，必须以大力发展第三产业为主攻方向。所谓逐级递推，是从总体战略目标实现阶段性步骤来讲的。未来中国的城市化只能从中国的国情出发，实事求是，遵循着世界城市化的阶段性规律，逐步上升，不可超越阶段。所谓综合发展，是从效益来说的。一般地说，城市化的效益是要求经济效益、社会效益和生态效益的协调发展。我国小城镇的发展规划必须与上述城市的发展战略协调一致，同步发展。为此，在小城镇发展规划中要解决两个问题：一是确立为村镇服务的方向，推动村镇企业和市场经济的发展，促进村镇人口和社会经济生活的城市化；二是必须全方位发展第三产业，为村镇城市化特别是人口城市化开拓更广阔的领域。
第四，小城镇发展规划必须以塑造小城镇的中心地位为目标。在小城镇发展规划方面，长期存在着小城镇不能成为中心的偏见。这种认识，既不符合城镇的发展历史和现状，又脱离中国的国情。纵观历史，人类社会自分为城镇和乡村这两种社会区域以来，无论从哪一社会形态和历史阶段考察，无论从政治、经济、文化哪一方面考察，城镇总是处于领先地位；环视现代，不但所有高技术产品和众多精神产品都发端于城镇，就是人们日常的衣饰器用的生产和消费，亦无不由城镇开先。可见，在城镇与乡村的统一体中，城镇包括小城镇在内均处于中心地位。从中国国情来看，在旧中国，由于经济技术十分落后，因而小城镇的经济生活状况与农村差不多，没有条件成为中心城镇。但是，经过建国后特别是党的十一届三中全会以来的发展，我国小城镇经济技术获得显著进步，其中心城镇的功能得到发育，已经和正在发挥着作用；同时，在中国现阶段要大力发展市场经济，实现社会主义现代化，仅靠一百多个大中城市是不行的，特别是它们对广大乡村发展的直接辐射功能较差，而在这方面小城镇具有大中城市不可取代的作用，广大乡、村的发展自然地使我国小城镇成为中心。因此，在制定小城镇发展规划的指导思想上必须突破上述旧观念，提高和统一认识，积极引导小城镇建设沿着扩大城镇内涵规模、提高整体素质的发展道路前进，坚定不移地把我国小城镇塑造成具有综合性功能的为农村服务的现代化的中心城镇。这就是小城镇发展规划的总体目标。
第五，小城镇发展规划必须突出城镇个性。从我国的实际情况看，我国城镇的面貌大体相同，特别在小城镇的发展中，许多人在制定规划时一味追求大、中城市的面貌模式，形成城镇“个性危机”。英国皇家建筑学会老会长伯金逊访华时说：“全世界有一个很大的危险，我们的城镇正在趋向同一个样，这是很遗憾的，因为我们生活中许多乐趣来自多样化和地方特色。我希望你们研究中国文化城市的真正特色，并且保护、改善和提高它们”。个性即特色，就是独具一格。城镇特色是城镇内在素质的外部表现，是地域的分野，历史、文化的积淀。世界城镇发展的实践经验表明，城镇的形象关键在于有特色。尤其小城镇，不能照搬大、中城市的模式，应当坚持走自己的路。现在中国有些小城镇很重视发展自己的特色。无论在中国或外国，凡是给人留下深刻印象的城镇都是有特色的城镇。城镇特色蕴于多种多样的内容与形式之中，有历史的、传统的特色，有民族的、地方的特色，亦有新兴的、时代的特色。城镇特色的形成有自然因素，包括自然风景、地理环境、山川名胜；人工因素，即人为建造活动的成果；社会因素，包括生活习俗、道德情趣和行为方式。如何顺应、利用和突出这些因素，从而形成自己的特色呢？小城镇在发展规划中要突出个性或特色，其关键在于开拓和创新，切实把自然因素、社会因素、人工因素有机结合起来，因地制宜地创造出小城镇的特色。
第六，认真研究和确定设镇标准。我国建制镇设置从50年代开始经历了三次变更。从建制镇标准的内涵考察，1955年颁布的标准仅以总人口为尺度，而1963、1984年颁布的标准除总人口外，都增设了非农业人口的比例指标。这一变化，是我国经济社会结构变化的反映。
1.小城镇发展是以农村经济发展为前提的。用非农业人口这一指标可以综合地反映这一变化：一是农业劳动生产率提高，生产等量农副产品所需劳动力减少，从而使超出农业自身需要的经济剩余与劳力剩余能力增强。这是非农产业形成的基本前提；二是农村经济结构的变革，即表现为传统工业、商业、运输业、建筑业、服务业等结构比例的升降。这种产业升级和结构优化，打破了几千年来我国农业自给自足的封闭循环，为农村剩余劳力的转移，提供了新的空间；三是农村就业结构的变化，结束了80%以上农村劳力束缚在耕地上的就业模式，同时使农村劳动力流动“离土不离乡”、“离土又离乡”成为不可逆转的社会现象。这些变革紧密相连，共同构成我国农业工业化——非农业产业化——小城镇发展的同步一体过程。由于非农业人口形成表明农村向城镇由量变到部分质变的状态，因而非农业人口数量与比重是判定建制镇是否具有建镇条件的基本指标。
2.小城镇与农村相比，在工农业总产值中，非农产业比重超过农业比重。这是小城镇发展中必然的经济现象。因此，我们必须从小城镇自身来考察它与农村的本质差异。最直观的差异就是市政建设，即城区建筑、绿化、道路、自来水、邮电通讯等基础设施水平要高于农村。这样，就要有相应的指标来衡量小城镇“硬件”的发育水平。国务院下发的（1993）38号文件即《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》，在新的设市标准中，增设了城市公共设施的三项指标，即自来水普及率、道路铺装率及较好的排水系统。这些指标是衡量小城镇发展水平的外在质量指标。
3.小城镇是经济社会综合体。城镇发育是在经济增长与社会进步的统一过程中进行的。我们把农村居民生活与城市居民趋同作为城市化的一种社会现象，其中主要表现在物质生活、文化教育和社会保障三个方面。反映这些变化的指标主要有：人均年购买力、电视普及率、文盲率、中小学普及率、每千人拥有的影剧院数、综合投保率及救济、优抚对象生活标准。这些指标从不同侧面反映了小城镇的社会发育程度，是衡量小城镇发展水平的内在质量指标。
总之，反映某一小城镇建设和发展水平存在着三类指标，即前提或基本指标、城镇建设指标和城镇社会发展指标。它们标示着小城镇发展的阶段性，即由农村逐步变为城镇，城镇初建期向规范期发展的历程。在三类指标中，非农业人口比重和部分城市建设指标，系政府掌握的设镇标准，因而是其在城市化过程中进行区域布局、宏观调控和管理的重要手段，并赋予一定的法律形式。同时这三类指标，既是我国小城镇建设发展的客观反映，又是人们、特别是有关决策部门对这一问题认识的深化过程。
注释：
〔1〕刘继庄：《广阳杂记》，第4卷。
收稿日期：1997—04—02
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