大部制下的地方政府机构改革初探——以某沿海城市为例，本文主要内容关键词为：大部论文,为例论文,沿海论文,地方论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大报告特别指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”按照十七大精神的要求推行“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，也是推进政治体制改革使之与经济体制改革相适应和协调的根本举措，对于加快行政管理体制改革具有重要的现实意义。目前，国务院大部制改革已经确定部门整合与调整方案，正在实施和推进之中，地方政府正面临机构改革与调整的任务。本文以某沿海城市为例，结合中央政府大部制改革的思路与地方实际，就这方面问题进行初步探索，以期对即将展开的地方政府行政体制提供理论支撑和思路借鉴。
一、大部制改革的内涵与本质
1、大部制改革的内涵
所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。所谓大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近、业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。这种管理模式能够减少部门、机构的数量，降低行政成本；其次，能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门，多头管理；第三可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。[1]
2、大部制改革的本质
如果以西方国家的大部门行政体制作为参照系，那么我国政府的行政管理体制不仅是实行条块分割、按照专业管理职能设置政府机构的小部门行政体制，而且是集行政决策权、执行权、监督权于一身的“三权合一”体制。[2] 推行大部制改革，不只是部门机构之间的简单合并，而是一种权力结构的重组和再造。它的本质是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离，从而实现决策科学、执行顺畅、监督有力。为此，既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法的执行职能分离开，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身，减少公共利益部门化的弊端。
二、大部制下地方政府机构改革的原则
按照大部制改革的要求和方向进行地方政府机构改革，要体现以下原则：
1、满足需要原则
一是满足市场经济发展的需要。科学宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。二要满足社会发展的需要。扩展社会管理职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要满足利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既要合理配置各方合法利益机制，又要防止追逐违法利益。四要满足技术发展的需要。适应信息技术发展带来的由传统职能导向型政府转向流程导向型政府，整合政府资源，再造工作流程，减少管理层级，实行扁平化管理，为公众提供便利和高质量的公共服务。
2、总体统筹原则
一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能错落有致的服务型政府架构。二要总体统筹权力配置。既要加强地方政府领导层对各部门的统筹能力，又要合理划分上下级政府人权、财权、事权的界限。三要总体统筹各种关系，以利于科学发展观的真正落实。四要总体统筹府际改革。即统筹上下级政府机构改革，以利于形成合力。[3] 总体统筹的最终目的在于公共治理结构的改善：化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突；减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。用公式来表示就是：行政成本1＋1＜2，行政效率1＋1＞2。
3、系统整合原则
一是整合职能，通过有机合并相近职能，以避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责，通过健全政府权责体系，以形成部门间和层级间合理的权责构成，实现政府各部门及部门内部各机构之间职能统一、权责明确、关系协调。三是整合机构，通过对部门内部机构的整合，减少管理环节和层次，理顺部门职责关系。四是整合机制，通过整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。按照系统整合原则，地方政府的大部制改革，可以在理顺关系的基础上，以地方政府的职能定位为基础整合部门资源；相对集中行政监督和行政处罚权，设置执法部门；对社会和文化事务进行综合管理，探索大系统管理模式。
4、制约协调原则
一是城市政府整体和部门及部门之间决策权、执行权与监督权的制约性协调。有效的途径是强化政府和行政首长权威，强化办公厅（室）的协调职能和督查室的督察职能，对现行行政资源进行整合，在部门间进行沟通机制建设、业务衔接与配合机制建设、行政资源整合机制建设等，并在这些方面进行切实的制度创新，以克服多头管理、各自为政的现象。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。在大部门内建立相应机制，以协调部门内部工作。三是上下级政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。这就决定了大部制可以有两种路径：一是在部门与部门之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部门内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权的分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。另外，要切实加强来自行政权力外部的约束，特别是立法机关、司法机关、新闻媒体、纪检审计等对政府部门的监督制约和问责。
5、总揽分别原则
一是要总体设计地方机构改革，形成包括市和区政府，近期和远期改革的整体方案。二是要体现分层要求，对省、市、区（市）、镇（街）政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可能性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。
三、大部制下地方政府机构改革的思路
1、从国家权力结构划分层面，推进地方机构改革
大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革。大部制改革使党政权力配置中存在的两个问题凸现出来：一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合问题；二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”和权力双轨制的相互扯皮、效率低下、成本过高等问题。而破解这两个问题的根本性办法是政治体制和政治结构的变革。[4] 因此，应该把地方政府机构改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构划分层面进行调整，特别是有关权力分离和制约问题，需要与党政体制、司法体制、人大体制相结合，要考虑党的权力和政府权力的对接问题。比如，文化部门、广电部门与宣传部门的关系，公安部门、安全部门、司法部门与政法委系统的关系，组织部门与人事部门的关系等。因此，地方政府机构改革，应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。
如何“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”？关于这一点，笔者曾提出可以借鉴和利用公司治理理论进行创新：在地方经济和社会事务管理中，党委与政府类似于公司治理结构中的董事会和总经理班子，党委书记好比是董事长，市长则处于总经理的角色；人大、政协好比是监视会和工会。地方党委可以直接领导政府，但是党委所设的农业、财贸、金融、交通等各类工作委员会只是党委的参谋职能部门，不直接领导相应的政府职能部门。在领导经济的工作中，党的职能主要是“把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境”。政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。这种带有规范性的职能定位，有利于克服党政不分、以党代政的弊端，逐步形成既适度分权又形成合力的党政关系。另外，要注意按照管理学中组织机构设置的一般原则，规范党政机构设置。通过完善党委的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子、一套人马”，切实解决分工重叠问题。[5] 例如，这些年来，我们把中纪委与监察部合署办公，联动作战，成效显著。如何进一步整合党政部门，也许是下一步大部制下地方政府机构改革中应该思考的问题。
2、既体现与中央大部制改革的对应性又体现自身特色
“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”[6]。这既可以体现上下组织的同构性，也保留上下组织的异构性，体现地方发展的地域性、特色化。因为，不同层级政府的职责重点是不同的。比如中央政府宏观调控的职责比较重要，但是到了市级、县级政府，可能服务民生、改善民生的社会管理、公共服务职能就比较重要。
在对应性和特色化上，总的原则是要处理好地方特色执政与依据中央要求统一行动之间的平衡。笔者认为，在省级政府层面应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更有助于大部制改革实质功能发挥。一是省级以下（不含省级）地方政府机构，可以实行更加宽泛的大部制，即一个部门管理的范围可以更加宽泛；二是可以根据自身特色、实际情况，设置政府机构和配置职能。例如，沿海城市可以设立海洋与渔业局。前提是要保持不同层级政府间信息互通、资源共享。
四、大部制下某地方政府机构改革的方案设计
就地方政府机构改革方案设计来讲，需要重点考虑综合管理部门与专业管理部门的关系问题，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调，实现从项目管理向宏观管理、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围。三是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构。不再保留的，任务交由职能部门承担；设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务；严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。
目前，我国地方政府机构设置，仍然存在着机构林立、职责交叉、政出多门、相互推诿挚肘等问题，势必会减弱中央宏观调控力度，影响地方政府的服务水平。这些问题的解决之道，就是在地方政府推行大部制改革，科学合理地设计地方机构改革方案，并组织有效实施。本文以某沿海城市为例，尝试进行地方政府机构改革的方案设计，以期为其他地区政府机构改革提供参考和借鉴。
1、某沿海城市机构设置现状
本文所列某沿海城市机构设置情况，没有考虑人大、政协，主要涉及党委、政府、人民团体、事业单位和垂直管理机构。
（1）党委机构：市纪委（与市监察局合署办公）、市委办公厅、市委组织部、市委宣传部、市委统战部（下设社会主义学院）、市委政法委、市委政策研究室、市委台湾事务办公室（与市人民政府台湾事务办公室合署办公）、市委老干部局、市委（市政府）信访局、市委市直机关工作委员会，共计11个部门。其中3个与政府机构合署办公或者是两个牌子一套人马。
（2）政府机构：市政府办公厅（内设4个副局级单位：应急管理办公室、金融协调办公室、行政审批事务管理办公室、会展业发展办公室、打击走私工作领导小组办公室）、市公安局、市监察局（与市纪委合署办公）、市教育局、市财政局（下设2个副局级单位：收费管理局、财政国库支付局）、市卫生局、市水利局、市人口和计划生育委员会、市审计局、市统计局、市民族宗教局、市旅游局、市人民政府国有资产监督管理委员会、市人民政府外事办公室、市人民政府侨务办公室、市人民政府法制办公室、市国内经济合作办公室、市人民防空办公室、市安全生产监督管理局、市人事局（内设1个副局级单位：军队转业干部安置工作办公室）、市劳动和社会保障局（内设4个副局级单位：社会劳动保险事业办公室、医疗保险管理中心、国家机关事业单位社会保险事业办公室、农村社会养老保险工作办公室）、市经济贸易委员会（内设2个副局级单位：中小企业发展局、经济运行局）、市信息产业局、市对外贸易经济合作局、市发展和改革委员会（内设1个副局级单位：服务业发展局）、市物价局、市科技局（内设1个副局级单位：知识产权局）、市民政局（内设1个副局级单位：民间组织管理局）、市司法局、市建设委员会（内设3个副局级单位：城市管理行政执法局、城市园林局、建筑工程管理局、房地产开发管理局）、市规划局、市市政公用局、市国土资源和房屋管理局、市环境保护局、交通委员会（内设3个副局级单位：港航管理局、公路管理局、道路运输管理局）、市人民政府口岸办公室、市农业委员会（副主任分别兼任畜牧局、农机局局长）、市林业局、市畜牧兽医局、市农机局、市粮食局、市海洋与渔业局、市盐务局、市文化局（内设1个副局级单位：文物局）、市体育局，共计45个委局办，其中内设副局级单位24个。
（3）垂直管理机构：市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局、市国家税务局、市地方税务局、市气象局、出入境检验检疫局，共计7个部门。
（4）人民团体：市总工会、团市委、市妇联、市文联、市科协、市侨联、市工商联、市残联、市红十字会、贸促会，共10个部门、单位。
（5）事业单位：市委党校、广播电视局、档案局（档案馆）、计算机中心、新闻出版局（版权局）、地震局、史志办、仲裁委员会办公室、市机关事务管理局、市社科院（社科联）、市住房公积金管理中心，共计11个单位、部门。其中市委党校、史志办可以划归党委系统，其余的属政府部门。
从该沿海城市机构设置情况来看，有以下特点和问题需要加以说明：一是党委部门机构设置比较科学合理，体现出精简的原则。二是政府部门机构设置比较细致、庞杂，共计45个，而且正局级机构内部还设有24个副局级单位，另外，许多机构还下设有以“站、所、室、院、馆、中心、队、处”等尾字的事业单位、办事与执法机构等。例如，市发改委下设了5个事业单位：市信息中心、市工程咨询院、市节能技术服务中心、市机电设备招标办公室、市金属回收办公室；市环保局下设6个事业单位：环境监察支队、环境监测中心站、环境信息中心、宣传教育中心、机动车排气监控中心、固体废物管理中心；而市建委则下设有17个事业单位。因此，如果按照大部制的方向进行改革，还存在很大的操作空间。三是垂直管理机构体现了上级政府管理的要求，不属于本级政府主导的改革范畴，除个别部门外，本文一般不予考虑。四是伴随公务员制度的改革，有些事业单位已转为公务员编制，其他也多为全额拨款事业单位并具有某些行政职能，因此本文将该市事业单位的改革也列入考虑范畴。改革前除人大、政协外，该沿海城市党政、人民团体、事业单位垂直管理部门的机构总数共计84个。
2、某沿海城市机构改革方案设计
（1）与国务院对应部门的改革方案。一是撤销市经贸委、外经贸局，由经贸委部分处室与外经贸局合并设立商务局，市经贸委的其他部分处室与信息产业局合并组建工业和信息化局，以对应中央商务部与工业和信息化部，这样可以减少1个正局级机构。二是人事局、社会保障局的改革也与中央同步进行，分别设立公务员局、人力资源和社会保障局，公务员局作为副局级单位内设人力资源和社会保障局，减少1个正局级单位。三是重新界定和划分市发改委与工业和信息化局的职能，将工业行业管理有关职责划归工业和信息化局。四是不再保留国土资源和房屋管理局，设立国土资源局，将房屋管理职能归口建设委员会，以与中央的住房和城乡建设部、国土资源部对应。
（2）符合大部制理念的方案创新。遵从大部制的理念和中央对地方政府机构改革的总体要求，结合沿海某市的具体情况进行机构改革方案的创新，可能并且可行的方案有：一是将市物价局并入市发改委，作为其内设副局级单位，减少1个正局级单位。二是将市林业局、粮食局、农机局、畜牧局并入农委，农委副主任兼任各局局长，实行“大农业”管理体制，减少4个正局级单位。三是将市规划局划归市建委管理，实行城乡规划、建设及运行“一体化”的管理体制。四是将市地震局与气象局合并设立气象与地震局，减少1个正局级单位。五是将市盐务局并入海洋与渔业局，减少1个正局级单位。六是将市新闻出版局并入文化局，减少1个正局级单位。七是将体育局并入文化局或者教育局，减少1个正局级单位。八是将市残联并入市民政局，减少1个正局级单位。九是将市口岸办并入市交通委员会，减少1个正局级单位。十是将市科协并入市科技局，减少1个正局级单位。十一是将史志办与市档案局（档案馆）合并，减少1个正局级单位。十二是将市外事办与侨务办合并设立市外事侨务办，市侨联归口外事侨务办管理，或者将市侨办与市委台办合并，实行两个牌子一套人马的办公体制，减少1个正局级单位。十三是将市社科院，社会主义学院并入市委党校，实现社科院与社科联的分离。这样既可以实现资源整合，又可以保证社科联对各类社科机构管理服务的公平与公正。
按照上述改革方案进行机构改革后，该市党政、人民团体、事业单位、垂直管理部门的机构总数将由84个减至69个，减少15个。需要说明的是，实行大部制改革的目的，绝不仅是为了减少机构设置数量、降低其行政级别，更为重要的是为了提高行政效率与服务质量，降低行政成本。有鉴于此，为了减少改革阻力，在实行委员会体制的部门（例如，农业委员会、城乡建设委员会、交通委员会等），行政级别可以定为副市级，委员会的主任由副市级（分管）领导兼任；委内设立的局，局长由委员会副主任兼任，享受正局级待遇。浙江富阳在探索大部制改革时，就是采用了副市长变“大局长”的做法，在不改变原有机构设置及人员编制的基础上，由副市长分别担任专业委员会主任，初步构建立起“大规划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管”的工作格局并取得了很好的成效。