基层换届选举存在的问题及对策研究，本文主要内容关键词为：换届选举论文,基层论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D621.4[文献标识码] A
[文章编号]1008—4193（1999）04—0052—04
基层选举是我国选举制度的重要组成部分，也是基层政权机关建立和活动的法律依据。改革以来，县乡两级人大代表的直接选举对于扩大和推动社会主义民主建设发挥了积极作用，几年一度的基层人大和政府换届选举工作成为公民行使自己政治权利的重要活动。随着《代表法》的制定和《选举法》、《组织法》及其它有关法律的修改完善，基层换届选举工作进一步走上法制化轨道，为人民代表大会制的完善做出了贡献。但同时我们也应看到，随着近年来我国经济、政治和社会生活领域的发展变化，基层（县乡两级）选举工作中出现了一些不容忽视的问题，需要采取有效措施予以解决。
一、存在的问题
近年来基层换届选举中存在的问题林林总总，表现多种多样，但其中有些现象具有一定的普遍性、典型性。概括起来，主要有以下几种：
1.贿选和变相贿选
在我国人民代表大会制发展史上，基层选举工作中的贿选还是近年来出现的现象。广东、四川、吉林、重庆、浙江、湖南等地已均有发生。这些不同地区的贿选或变相贿选事件有着某些共同特点：一是贿选方式和手段多种多样，或隐蔽或公开，或直接或间接；以金钱开道为多，数额不等，高者上万元，低者1元钱就可买张选票；此外，还有送礼、 请客、封官许愿等。二是行贿受贿者中有一些是党员、干部、人大代表。如1994年广东恩平市江洲镇贿选案中，当事人的选举班子中就有5 名党员，受贿的有不少是党员、干部及镇人大代表。[1]
2.越俎代庖式的代选
正常的代选在选举中是常有的事，受法律保护。《选举法》明文规定，选民因故不能按期参加选举或不能填写选票，经选举委员会同意可委托其他选民代投、AI写作选票，但每一选民接受委托不得超过3人。 因此，“代选”是有条件的，也有一定数额限制。然而在近几年的换届选举中，出现了一些超规定的“代选”现象：一是具有较强目的性的代选，即为确保个别候选人甚至非候选人当选而由一些人“包办”选举，以使选票相对集中。二是为完成选举任务图省事的代选。有些单位和个人怕选举工作耽误生产，为完成选举任务便由个别人代填本单位部分甚至全部选票，即非法“炮制”选举。如1997年底江西萍乡市某厂在选举区人大代表时，由几个干部代填了全厂400多张选票， 给职工连选民证也未发放，选举也未进行，整个过程职工全然不知。[2]这些非法代选， 既是当事人对选举工作的破坏，也是对其他选民合法权利的侵犯。而那些自愿转让或听任他人非法代行自己选举权的人，则是对自己政治权利的极不尊重。
3.走过场、形式化的盲选
基层选举中走过场式的选举是一个较为普遍的现象。许多选举在形式上既合法也合乎程序，但事实上因选民对各个环节了解和参与程度不够，存在一定程度的盲目投票现象。一是选民因各种因素制约，不能对候选人有充分了解，把选举看成是完成任务，走过场，投谁的票都一样。二是在具体投票时，往往是“即兴式”的临时决定，依自己对候选人的印象、好感而定，多倾向于同行或本单位、同一性别的候选人，缺乏理性的根据来支持自己的判断。这不能不降低选举的质量，并给一些不良现象的发生留下隐患。应该说代选、贿选与这种盲选不无关系。
二、问题产生的原因
上述问题表现不尽相同，形成原因也是多方面的，但通过对一些事件的调查分析，发现存在某些共同的原因。其中既有表层原因，也有深层原因。可概括如下：
1.某些制度不够完善，程序落实不够
由于各种主客观条件制约，换届选举中某些制度不够完善，按程序办事不够，使选民对选举过程的各个环节了解和参与程度不够。具体表现为：一是候选人的提名和确定过程不够规范。在实际中，提名讨论的过程往往被简化。有些地方在提名前就“吹风”或“暗示”，指定范围。尤其是提名后的讨论，范围较小，时间较短，多由单位领导干部讨论决定，选民知情度不够。二是对候选人的介绍过于简单，重工作经历和职务变动，而忽视工作能力、业绩、群众反响尤其是参政议政的能力等方面的介绍，使选民对候选人的情况不甚了解，也无从了解。三是代表联系选民制度及与此相关的监督制度不够完善，主要是代表联系选民的主动性不够，也不及时。结果是代表的工作不为选民了解，选民对代表的监督也难以操作和落实。这不仅影响了代表的形象，也使选民对选举的热情降低。制度和程序上的上述缺陷，也为一些违法活动的发生提供了可能性。
2.经济发展与政治生活的矛盾
改革开放以来，随着经济发展，人们的观念已发生了极大的变化。过去的“政治挂帅”已让位于今天的“以经济为中心”，重视经济和经济效益成为社会的共识。由此也使得不少人甚至某些干部片面强调经济效益，强调经济工作的重要性及其对政治的决定作用，而未看到政治对经济的服务、促进作用。因而对本地区本部门本单位的政治生活不够重视，参与热情不高，怕政治活动影响了经济发展。几年一度的换届选举也就变了味，怎么省事、省时就怎么搞，只要保证不误工、不停产就行，选谁都无所谓。尤其是一些外出人员多的地区和工作流动性大、地点分散的单位，更是如此。这样，代填、代投选票，或是草草了事乃至不选而投票便不可避免。
3.基层工作中的某些问题影响选民对选举的态度
基层工作千头万绪，复杂而具体，出现一些问题在所难免。但问题的关键在于一些基层干部缺乏为群众服务、为群众办事的责任感，甚至劣迹不少，使干群关系紧张，隔阂较深。尤其是一些直接关系到群众切身利益和日常生活的问题，往往难以通过正常渠道解决，越积越多。这自然影响到群众对干部和基层政权机关工作的看法，也影响到群众对政治生活、政治活动的态度。群众对选举的回避、观望、冷漠和缺乏热情，也使一些人在选举中有机可乘。一位暴发户就曾以村干部未解决好群众吃水问题为由，在选举镇人大代表时公开收买选票，群众却并不反对，甚至附和。[3]
4.政治体系运作的公开性、透明度不够
公开性是现代民主的一项重要原则，也是民主政治的一个基本前提。列宁讲过，完全的公开性是广泛民主的必要条件之一，“没有公开性而谈民主制是可笑的”。[4]（P347 ）社会主义民主是大多数人的民主，它的广泛性、真实性，不仅在于公民广泛参与国家和社会事务管理，并有可靠的物质保障，而且在于这种参与和管理是建立在政治体系运作的公开性基础上的。它要求整个政治体系的各个组成部分及其运作过程都应公开。只有如此，公民才能真正行使其各项权利。但在实际中，由于种种原因，政治体系运作的公开程度依然较低。就选举来说，一方面，尽管有关法律的制定和完善，实行人大代表的差额选举和县以下代表的直接选举，使选举的公开性、透明度有所增强，但公开性主要体现在投票活动上，而投票前的候选人提名、确定等一系列活动不够公开。另一方面，从选举后的情况看，选举产生的国家机关及其工作人员的活动情况不够公开，诸如干部任免，重大公共事务的决策等，普通公民既不能及时知道，也无从施加影响。选民甚至对自己选出的人大及其代表的活动都不甚了解，更何况由代表选出的一府两院及其工作人员的活动。正因为如此，背地里跑官要官、行贿受贿等才屡屡发生。前述基层工作中的问题，选举中的违法活动，固然也与某些制度不完善有关，但关键在于制度的运行、程序的操作不够公开，使有些人有机可乘，钻制度的空子。这既是一些地方基层干群关系紧张的根源，也使得选举、监督、罢免这一本应连续运作的过程在实际中被中断了。
5.公民的政治素质普遍较低
公民的政治素质普遍较低，是产生基层选举中各种问题的又一深层原因。民主政治的产生及其发展离不开一定的社会经济条件，也与公民的政治素质密切相关。政治素质是公民在社会中所获得的关于政治活动的知识、能力、意识、心理、觉悟等方面的综合品质。其主要内容包括公民对政治现象及其规律的认识水平，从事政治活动的能力，民主意识和法律意识等。当前我国公民的政治素质距建设社会主义民主法制国家的要求还很远，具体表现为：一是民主意识较为淡漠。由于我国长期缺乏民主传统，等级观念依然有较大影响。一些干部缺乏平等意识和对公民权利的尊重，自以为是群众的“领导”，喜欢“为民作主”，而不愿受群众的监督。政治活动中平等的主体间关系往往变为主客体间的关系。在普通群众中，由于受传统的“顺民”思想影响，不敢或不愿为表达自己的利益和意愿而主动行使民主权利，总是寄希望于“清官”、“明君”，缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，政治责任感不强烈。二是公民的整体法律意识仍然是低水平的。一些干部既未摆脱权力本位和人治的传统影响，也存在着以法“治民”，以权代法的倾向。在实际工作中他们总是设法使自己游离甚至凌驾于法律之上，执法犯法，只把法律用来管束群众，使其“守法”，规规矩矩。在一般公民中，不懂法和轻视法律的现象仍较为普遍，所谓“法不责众”仍有一定市场。也有相当一部分人仅仅满足于知法和被动地守法，“无所作为”，而不是主动用法，依法有所“作为”。三是就整个社会来讲，由于政治科学知识的普及不够，一方面许多人对政治还存在偏见，以不问、不谈、不参与政治显示其清高。另一方面，一些人由于受某种利益驱动，加之对权力的崇拜和金钱的迷信等，试图以金钱影响和支配政治，表现出强烈的政治权力欲。正因为缺乏民主法制观念，对政治无知，因而其结果要么是政治冷漠，要么是非法的畸型的政治参与，才导致了选举权乃至其他政治权利被转让或随意侵犯。
三、解决问题的对策
通过上述分析不难看出，妥善解决基层换届选举中存在的各种问题已十分迫切，这不仅对于基层民主政治建设，而且对于其他各项建设事业的发展，都具有重要的意义。为此，应着力抓好以下几个方面：
1.切实完善和落实有关选举制度和程序
解决基层选举中的问题首先还得从选举工作本身入手。换届选举要依法进行，要靠制度保障。就当前来说，关键在于完善和落实有关制度，增强其可操作性。笔者认为，一是在候选人的提名和确定上应公开具体的候选条件，并使候选人的遴选确定由全体选民公开讨论而非小范围确定；二是可参照村委会选举中的某些经验，建立候选人与选民见面、对话交流制度，让候选人直接向选民介绍自己，并为竞选创造条件；三是完善代表联系选民制度，代表定期向选民汇报其工作和活动情况，并将上情下达，下情上达，从而便于选民监督，而不只是“开会的”代表，会后无所表示。总之，从候选人的提名到代表的产生、参政议政活动及其罢免等每个环节都要便于选民了解、参与和操作。
2.从解决基层工作中存在的问题入手，整顿、加强基层组织，推行村务、厂务、政务公开
解决基层选举中存在的问题，除制度建设外，还需要在“公开性”上下功夫。当前最紧要的是以解决群众关心的诸如减轻农民负担、下岗职工生活保障等“热点”、“难点”问题为突破口，为群众办实事，逐步缓和并理顺干群关系。这既是各级干部的义务，也是人民代表的责任。只有真正把群众关心的问题解决了，才算代表了选民群众，选民才能切身感受到选票的作用和份量，从而重视和热心选举。
然而，解决问题的根本之策还在于整顿和加强基层党政组织和群众自治组织，健全和落实各项制度，发展公开性。一方面要纯洁干部队伍，选配好领导班子；另一方面要根据党的十五大精神，在城乡基层政权机关和群众自治组织积极实行政务、村务、厂务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行监督。只有真正实现了公开办事，才能使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督有可靠的依据和基础，才能从根本上解决工作中的各种问题，理顺干群关系，推动基层社会发展。当前来说，在农村村委会主要应逐步建立和完善诸如干部选举、财务管理、村务公开的各项具体制度；在企事业单位，应切实发挥职代会的作用，坚持和完善以职代会为基本形式的民主管理制度；基层政府应切实转变职能，规范和限制其权力，明确其与群众自治组织的关系，建立各项具体的公开办事制度；人大及两院也应采取适当形式，增强其工作的公开性。发展了公开性，也就扩大和加强了社会主义民主政治的基础，有利于选举工作的改善。
3.努力提高公民的文化素质和政治素质
解决基层选举中存在问题的长远之计在于人的素质的培养和提高，即培养和提高公民的文化素质和政治素质。发展文化教育，提高全民族科学文化素质是民主政治发展的基础性工程，而公民政治素质的提高，更是其重要条件。为此，应在立足长期大力发展文教事业，提高全民科学文化素质的同时，逐步提高和增强公民的民主法律意识，参政、议政的水平与能力。在当前，应主要做好以下几项工作：一是要培养和提高公民的民主意识。在民主制度建设的过程中，进行民主理论和知识的普及教育，使公民逐步摆脱“依附”、“等级”、“权力”、“人治”、“大民主”和把民主简单化等反民主和非民主的观念，培养适应民主政治发展所需要的平等、公平、权利、参与、竞争等民主主体意识，形成独立的政治人格，进而促进民主制度的完善发展。二是要有针对性地加强法制教育，其重点在各级干部。如在换届选举期间，通过各种具体形式把选举搞成一个法制实践教育的学校和课堂。如组织宣讲有关法律，以案说法等，使广大选民和代表认识到选举的严肃性、规范性，重视和正确行使自己的权利，使代表和干部增强责任感，在选举中模范遵守法律。三是普及政治科学知识，澄清人们对政治活动和现象的各种误解，并进行关于选举等政治活动的方法和技能的培训、演练，以培养和增强公民的政治参与热情、能力和自觉性。在选举方面，从我国国情出发，通过一定形式教给选民和代表必要的方法、技能，如选票的填写，议案、质询案的提交等。这对于新选民新代表来说是入门教育，以使其很快进入角色；对老选民老代表则是继续教育和强化教育。教育和培训应立足长远，逐步进行。只有全民整体素质逐步提高，才能提高选举和整个民主法制建设的质量。
[收稿日期]1999—03—04