失业保障制度的国际比较及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：保障制度论文,启示论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业现象是与现代市场经济相伴随的一个长期性的问题，是当今世界各国普遍面临的一大难题。据联合国公告，20世纪90年代末全世界有失业人员1.2亿，半失业人员7亿，两项之和约占全世界28亿劳动力的1/3。我国是世界上人口最多的国家，至上个世纪末已经有近13亿人口，且是一个发展中的二元经济结构国家，具有一般劳动力资源十分丰富但专业人才、人均自然资源相对贫乏的显著特征。1992年以来，我国出现了大面积突发性失业，1996年后劳动部门城镇登记失业率一直都在3.1%以上。如果按实际失业人口＝公开登记失业人口＋下岗职工－再就业职工的公式计算，失业率将远远高于这个数字。2001年8月，国家劳动和社会保障部对62个定点城市劳动力市场职业供求的分析显示：该年二季度中，劳动力总量仍明显供大于求，就业形势非常严峻。
失业保障制度是现代人力资源开发和利用的重要环节。因为，就业人员遭遇失业首先是一种人力资源的闲置或浪费，其造成的损失是个人的，也是社会的。要在失业问题上兴利除弊，从根本上解决问题，使之最终体现为对经济运行的积极意义，关键还在于构建一种制度，这种制度，只能是失业保障制度。
一、失业保障制度的国际比较
1905年失业保险制度在挪威首创，当时属于任意参加性质。真正由国家立法并具备强制性的失业保险制度，始建于英国1911年颁布的国家保险法。截止1995年，世界上共有61个国家和地区以立法形式，建立了失业保障制度。从普及情况和实施力度来看，失业保障制度与国家经济实力之间呈现出高度相关性。
各国建立失业保障制度情况
根据美国社会保障署编《全球社会保障1995》整理
从保险的角度出发，失业保障的意义在于，其一，就宏观经济运行角度来讲，经济运行具有很大的不确定性，谁也无法保证经济发展永远处在繁荣时期。当某一经济处于宏观经济的繁荣或高涨期时，就业率较高，失业率较低，每一个就业者有能力交纳失业保险金。一旦宏观经济处于萧条期，失业率大幅度上升，失业人员增加，这笔失业保险金就应支付给失业者。其二，从每一个就业者来说，失业风险是不确定的，事先无法预料。因此为了避免在失业降临时收入来源枯竭，每个就业者也应交纳失业保险金。从失业保险的逻辑来推理，失业保险金的领取期限及其领取数额应与失业者原先就业时所交纳的失业保险金相联系。
失业保险金的另一个逻辑就是失业救济，即在保证市场经济配置资源的效率的同时，兼顾公平，使失业者对市场经济机制提倡的“效率优先”所带来的不公平能容忍。即只要是失业者，不管其过去交纳的失业保险金有多少，他都有权利领取失业救济金。与此同时，使之明白，领取了失业救济、获得了失业保障，实际上也就分享到了社会经济发展和增长所带来的“社会公平”。
当然，随着失业待遇标准的提高，可能导致失业者拒绝低工资和劳动条件艰苦的工作，延长失业时间的问题。因此，西方许多经济学家认为，失业保障制度在保护失业者利益的同时，也在某种程度上创造着失业。或者说，失业保障本身就含有抑制再就业的负面基因。这一点被西方国家普遍经历的“福利国家危机”所证明。
欧洲几个主要国家1950，1975年社会保障基金占国内生产总值的比例对比
根据欧共体统计资料编
第二次世界大战后，西方主要国家以庇古福利经济学以及凯恩斯主义为基础，纷纷推行福利型社会保障制度，以实现充分就业。曾经一度许多发达国家将精力用在为失业者提供尽可能优惠的失业保障待遇上。结果，战后西方国家的社会保障呈刚性发展，社会保障基金在国民生产总值中所占比例、社会保障范围和力度迅速增大。
许多人在得到高失业补贴后，不再积极寻找工作，结果失业补贴越优惠，失业率越高，平均失业时间越长，社会负担越重，引发了新型的自愿失业。因为人们在就业行为上的博弈倾向总是追求自身利益的最大化，理性的劳动者可能在高福利政策时选择缩短工作时间或干脆失业，而在没有失业保障或失业保障水平很低时反而拼命工作。一些经验研究为上述判断提供了证据。比如，美国的一项研究表明，如果美国在1976年停止实行失业保险福利计划，失业者当年的失业时间从4.3个月下降到2.8个月，而失业保险对工资的替代率每上升10个百分点，失业时间会增加一周左右。在经济全球化的今天，一国的社会保障水平过高，还会影响其产品的国际竞争力，导致经济增长减缓，进一步扩大失业人数。因为社会福利开支不断增加，税负加重，人们投资与储蓄的能力和兴趣下降，工作热情和效率会随之降低。为逃避过重的社会保险费与所得税，甚至会出现人才外流、资本外流，国内投资减少，高端人才缺失，大大加重了国内已存在的严重失业。要增发大量失业救济金，又使财政负担加重。失业与失业保障处于一种难分难解的恶性循环中。
1980年经济合作与发展组织在巴黎举行会议，讨论80年代的社会政策，会议发表了题为《福利国家在危机中》的文件，提出了“福利国家危机”的警告。面对这种情况，许多国家进行了改革，把失业保障工作的重点，由过去一般的失业保险、失业救济转向了就业援助，其主要方法有以下三种。
1、建立职业培训体系。人力资源开发是通过培训和开发项目改进员工能力水平和业绩的一种有计划、连续性的工作。对失业人员进行职业培训，是其中的重要环节，对既有人力资源的挽救和水平提升意义重大。第一，提高失业者从事原工作或新工作的技能，增强他们对新工作的适应能力，以便为其重新择业、就业奠定基础，对于消除结构性失业具有特别重要的意义。第二，纠正其在过去工作中所养成的不良行为，诸如磨洋工、组织纪律观念淡薄等问题，同时稳定员工情绪。第三，职业培训本身也是一个吸引就业的新行业。如今，英美等国已将失业人口的职业培训纳入了法制化的轨道。如美国的《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法案》等，要求全社会重视并支持职业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔失业救济金的培训补助。瑞典的年度研究报告显示，大多数参加者自始至终完成了培训，其中约65%-75%的经过专门培训的人，6个月内在公开的市场上找到了工作。美国每年再就业培训拨款70多亿美元，其它如法国为170多亿法郎，德国为80多亿马克，英国为30亿英镑。
2、完善就业服务网络。建立完备的就业服务网络，是劳动市场良性运转的必要条件之一。目前，许多国家都建有专门机构，通过普查、登记的办法，掌握失业人员的基本情况，如人数、性别、年龄、健康状况、特长、就业愿望和经济条件等，同时还从预测一定时期的经济发展趋势入手，分析劳动力的需求总量、结构及其变动情况，并指导失业人员适应这种变化，转变择业观念和方向，学习新的技能，以使劳动力的供给，适应经济发展和产业结构改变对劳动力的需求，尽快地实现再就业。象英国的人力资源委员会，在全国设有1000多个直接管辖的职业辅导中心，辅导中心设有电脑终端机，与人力资源委员会的主机、其他社区行政部门的终端机联网。求职者的个人资料存入电脑后，辅导中心每月两次自动提供劳动市场的最新资料和求职机会、申请办法。对经过就业培训的失业人员，劳动就业服务机构积极地开展中介服务工作，根据劳动力市场的需求及失业人员本身的技能、专长及爱好，进行介绍推荐，组织供求双方见面恰谈，相互选择。韩国对1万名40-50岁的白领失业者实施“创业培训”计划，并在全国求职者集中的城市设立“人力银行”，同时增加地方劳动行政部门的办事人员，建立起失业救济、职业、咨询“一条龙”服务体系。与此类似的，瑞典出现了为失业经理制定的“重创企业计划”，要求参加计划培训的失业经理在6个月的培训中积极提出自己的经营思想和建议，从而检验其工作能力和经营思想的可行性。6个月结束后，经营成功的企业就可以独立出去，股本归经理和雇员所有。
3、实施促进就业的宏观经济政策。20世纪60年代以来，许多国家开始实行“积极的劳动力市场政策”，以缩短失业周期，避免失业率过高。许多国家立法宗旨由保障失业人员的基本生活，转变为提高再就业率。这一显著的变化在法律名称上有所反映，如日本1974年制定了《雇佣保险法》取代了1947年的《失业保险法》。所谓积极的劳动力市场政策，主要是把提高经济增长率放在目标之首，通过政策调整创造更多的就业机会。只有提高经济增长率才是解决就业的根本途径，这是西方各国政策的经验总结。因为只有通胀率低、财政平衡或略有节余、利息率低，企业愿意贷款扩大生产规模，增加就业岗位，企业提高了利润，国家增加了收入，福利社会才会有坚实的物质基础。
二、我国的失业保障制度
1、我国存在失业的特殊性。我国长期产业政策的失误，导致第一、二、三产业分布极其不合理——劳动力大都滞存在第一产业，资本明显向第二产业尤其是重工业集中，劳动力随着资本流动的格局尚未形成。而且，传统体制下认为没有失业是社会主义制度“优越性”的重要体现，实行“低工资、高就业”的政策，国家通过计划强制性地统一安排就业。企业无法通过竞争选择优秀人才，劳动者也无法根据个人的才能、水平和抱负自主择业，抑制了劳动的创造力和劳动热情。同时，我国存在着大规模的隐性失业，其实质是劳动者未能与生产资料实现充分结合处于部分闲置的状态。隐性失业有两类，一是农村的隐性失业，大量的剩余劳动力要求向非农产品转移；二是国有企业存在的在职失业，大量滞存的隐性失业者，使企业“养人”负担沉重。长期以来，政府坚持富余人员由企业自我消化的方针，又使市场机制对劳动力存量结构调节作用十分有限，这使我国的隐性失业尤其是第二种隐性失业问题愈演愈烈。如今面临的首要难题是消化在国有企业内长期存在的大量富余人员。目前较为保守并被广为采用的隐性失业率估计值约为15%以上，隐性失业人员绝对数量为1500万以上。随着经营机制的转换，下岗、清退人员增加，隐性就业人员正在逐渐显性化，预计社会失业人员将达2500万左右。这给就业带来了前所未有的压力。
中国的隐蔽失业情况表
单位：万人
根据《中国统计年鉴》有关数据计算
值得注意的是，与隐性失业相对，我国还存在着严重的隐性就业问题。隐性就业在西方国家又叫非公开职业”，指从事在地下经营的工作。由于地下经济逃税的存在，引起劳动力从公开经济向地下经济流动，并且对公开经济部门的劳动效率产生影响。在我国，有的人在第一职业工作时磨洋工，从事第二职业时却精神百倍，第一职业的工作时间成了这些人的休息、“充电”时间。还有不少人通过请病假、事假或干脆办病退、退养，一方面享受着单位的福利，另一方面从事着各种不纳税的第二职业。于是出现“真下岗的没保障，没下岗的却得双重保障”的怪现象，严重短缺的社会保障基金不得不承受着广泛存在的隐性就业人群重荷，实则是“好钢没用在刀刃上”，造成了人力资源和社会保障资源的“双亏”。
2、我国失业保障制度的现状。经过十几年的反复实践和修改，我国已经初步建立起具有失业预防、失业补救和失业保险多元功能的失业保障制度。现行的失业保险制度是1998年12月26日颁布的《失业保险条例》，其基本内容如下：(1)覆盖范围包括城镇的企事业单位，其中城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。(2)失业保险基金的来源为：企事业单位按单位工资总额的2%缴纳失业保险费，职工按本人工资的1%缴纳失业保险费，政府提供财政补贴，失业保险基金的利息依法纳入失业保险基金的其它资金。(3)失业保险基金的开支范围是：失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、丧葬补助金、抚恤金以及国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用。(4)享受失业保险的资格条件，一是按规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年的。二是非因本人的意愿中断就业而又愿意就业者。(5)失业保险金的标准按照低于当时最低工资标准高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市政府确定。(6)失业保险金的给付期，最长为24个月，最短为12个月，其中累计缴费时间满一年不足5年的，给付期最长为12个月：满5年不足10年的，给付期最长18个月：10年以上的，给付期最长为24个月。对连续工作满1年的农民合同工，据其工作时间长短支付一次性的生活补助。(7)国务院劳动保障部门主管全国的失业保险工作，县级以上地方政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的失业保险工作。
从各国社会保障制度的建设经验来看，一个完善的失业保障制度除了具有为失业人员提供基本生活保障的功能，还应有针对性的帮助失业人员再就业和预防失业。1995年，我国启动了再就业工程，政府、社会、企业共同协作，以帮助下岗和失业人员尽快再就业。1998年6月9日，中共中央、国务院发出了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求全国各地要自下而上地建立再就业服务中心组织体系，进一步完善我国的失业保障制度。然而，从实施情况和效果分析，失业人员的培训工作做得还很不够。这表现为失业人员仍大量存在，低素质、低技能使他们中的很多人缺乏市场竞争力，被动择业，长期就业成功率不同。与此同时，一些用工单位难以在市场上找到能适应本企业生产要求的人员，感到无“才”可用，形成“有人无业”与“有业无人”并存的现象。这其中，有一部分城镇失业人员由于观念陈旧，仍抱计划经济体制下的“等、靠、要”思想不放，一定程度制约了再就业工作的开展，由此一些学者把就业观念转变视作解决失业问题的根本。这固然有一定道理，但我们认为，这种所谓的转变就业观念无非是让劳动者“就低就业”的权宜之计，从长远来看，针对失业人员特点实行低收费或免费的职业培训才是题中应有之义。
另外，当前理论界有这样一种看法值得商榷：认为企业冗员完全应推向社会，与企业完全脱钩，从而减负增效。首先，我国的冗余人员估计在2500万左右，将其全部推向市场，势必造成极大的社会问题，其次，让所有人都完全进行转岗培训，不仅成本投入巨大，而且会让劳动者原有的技能“沉没”，实际是在放弃既有人力资源财富。在这一点上，日本企业的做法给了我们启示。日本企业在生产紧缩时，不是简单地裁减人员，而是从企业发展角度出发，以新的岗位要求对员工进行专业技能培训。并且这种培训能得到政府的资助，这种培训显然要比社会上公共就业服务机构提供的就业培训要有针对性得多，能大大节约开发和利用人力资源的成本。所以，提倡有条件的企业留住职工，进行“深入挖潜”、“强化提高”的专项培训，还是很有必要的，当然，这并不是将三个人的工作让五个人做。
我国的就业服务网络经过10年来的建设，在开发和利用人力资源、调节与储备社会劳动力、开展劳动就业服务等方面发挥了重要作用，初步形成包括职业介绍、提供就业信息、就业咨询指导、定期和不定期的人才市场等在内的庞大体系，但还有待进一步完善。
在促进就业的宏观政策方面，我国还比较滞后。西方国家实施劳动力市场政策的经验，有许多内容值得我们借鉴：(1)积极发展第三产业。第三产业对劳动技能要求比较广泛，对劳动力的吸纳一般都占总从业人口的60%以上。我国1996年第三产业从业人员还只占三大产业总从业人数的26%，在提高就业方面具有广阔的前景，亟待大力拓展。发展重点应放在发展社会化的福利、保障的服务性行业上，不仅安置了失业人员，还有利于实现社会保障的社会化管理。(2)鼓励自谋职业。埃及政府先后推行“穆巴拉克社会团结国家计划”，“纳赛尔社会银行”等，提供财政支持和技术援助，鼓励企业多余职工建立自己的小型企业。1994年埃及全国的失业率为11%。在政府采取以上几项新措施后，1996年失业率下降至8%左右。美国劳工部从1995年开始援助自营就业制度，对那些想自营就业的失业者发放相应期间的生活保障津贴，有的还发放一笔自营启动金。欧洲多数国家通过制度保护、税收入资金借贷方面的优惠、培训资助等，鼓励失业人员自我就业。(3)为劳动力跨地区就业提供优惠条件。地区间的劳动力供求不平衡总是客观存在的，促使失业者在地区之间流动，一方面可以解决失业问题，另一方面也可以解决劳动力短缺的问题。为补偿失业者的流动成本，鼓励地区间流动，许多国家制定了一系列跨地区就业的优惠政策。如法国向在地区间流动的失业者支付调动奖金、家具搬运费、安置费、旅费和两地分居补贴。(4)提倡资产重组、招商引资，扩大就业容量。这一点上，国内已有不少成功的先例。比如江西贵溪农药厂与海南海利化工股份有限公司合资后，不仅稳住了原有300多个就业岗位，还增加了700个就业岗位。(5)组织失业人员从事非正规就业。即通过参与社区的便民利民服务，市容环境建设中的公益性劳动，为企事业单位提供各种临时性、突击性的劳务等形式进行生产自救。据国家统计局所属的美兰德信息公司1998年6月对北京、上海、成都、广州等7个城市社区服务需求的调查表明：这7个城市需要社区服务的家庭总计2033.08万户，累计可为社会提供2000万个临时就业机会。而目前得到满足的家庭仅有898.8万户，缺口达60%。(6)规范用人单位的用人行为，鼓励企业招用失业人员，促进对失业人员的培训，鼓励用人单位吸纳失业人员和下岗就业人员。对企业招用职工中的性别、年龄歧视问题，要通过政策性规定予以制止。对招用一定年龄以上的下岗人员和长期失业的人员的企业，给予一定数量和年限的经济补贴。
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