台湾公营银行民营化之分析，本文主要内容关键词为：台湾论文,民营化论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1007-9041-(2003)03-0037-03
一、前言
1980年以来，自由化、民营化成为国际经济发展趋势，台湾当局与逐步推动公营事业转民营，开放台湾产业竞争，以提高其整体资源使用效率。
台湾金融机构在经济快速发展过程中，对台湾产业资金供需扮演举足轻重的地位。在台湾经济发展初期，台湾社会资金匮乏且资本市场并未开放，岛内大部分金融机构均为公营企业，以“政府”力量扶植私营部门之发展，确实对台湾经济成长初期提供稳定发展的力量。尤其公营银行掌握企业经营信息，能肩负监督企业经营的责任，发挥稳定金融作用。然而随着台湾金融效率的追求逐渐大过金融稳定，台湾亦跟随自由化的潮流，于1990年开放十六家民营商业银行设立，为台湾银行民营化埋下伏笔。1992年台湾当局公布“公营事业移转民营条件施行细则”后正式展开公营事业民营化工作。到目前为止，除了中国输出入银行因专业业务特性不考虑民营化外，仅剩四家纯公营银行，若单以数量来评断台湾民营化的成效，似乎成果斐然，然而存在着部分不具公营银行身份却不脱公营银行色彩的“半民营化”现象，效果值得怀疑。
目前台湾官股比重仍在20%以上的银行除了第一银行（以下简称一银）、彰化银行（以下简称彰银）、华南银行（以下简称华银）外，还包括交通银行（以下简称交银）、农民银行（以下简称农银）、中国国际商业银行（以下简称中银）等。至于台湾银行（以下简称台银）、土地银行（以下简称土银）、合作金库银行（以下简称合库）及“中央”信托局（以下简称中信局）等公营银行，除合库已完成公司化，其余三家尚未完成公司化，均须先改成公司组织，才能以释股方式进行民营化。
本文就台湾公营银行民营化的目的、进程与存在的问题逐节进行分析。
二、台湾公营银行民营化之目的
（一）台湾公营银行民营化的经济考虑。
台湾公营银行建立是因为早期台湾当局对金融产业诸多管制，加上台湾经济发展初期资金匮乏，需靠银行等金融机构发挥金融中介功能，来充裕台湾产业发展投资所需资金，故用“政府”的力量为经营管理金融产业。然随着台湾金融环境的变迁，开放利率与各项业务自由化，以及开放金融机构之设立，台湾民营银行在市场上挖人才挖业绩，原本负有配合台湾当局政策重要角色的公营银行，在长期垄断地位逐渐松动情况下，经营面临极大的挑战。
台湾公营银行在经营管理、财务会计与人事晋用等各方面均需依据台湾当局的法令规定限制或担负政策性任务，面对变化快速且竞争激烈的金融环境，难以维持其经营效率与竞争力。首先，台湾公营事业具浓厚行政管理色彩，决策过程冗长，管理阶层多由“政府”指派，不易发挥董监事功能。其次，人员晋升等采用公务员升迁体系，员工存有“少做少错、不做不错”之消极心态，不符现代企业创新获利的经营目标。此外，台湾公营银行之预算审查受制于“立法机关”，同时也难以摆脱“民意”代表的牵制。故台湾公营银行在原先因垄断拥有的优势逐渐流失下，生存空间亦逐步受到挤压。因此，推劝公营银行民营化的主要目的在于提高公营银行经营效率，以增加竞争力。
（二）台湾公营银行民营化的政治考虑。
1、摆脱台湾“民意机关”的监督。
民营化包含自由化与解除管制，亦即民间能做的，“政府”就没有必要做，如此才能提高事业经营效率与竞争力。然而在台湾推动公营银行民营化的过程中，民营化的目的不仅仅在于注入私营企业经营成本效益观念，更重要的是摆脱权力部门之监督，行政部门可以以“政府”以主要股东身份为所欲为。
依照台湾“法律”规定，台湾民营化的定义为政府持股低于50%以下，即完成民营化的程序。导致许多机构虽然形式上没有公营事业地位，实质上却仍由台湾当局掌控。理论上这种半民营化的现象可以同时兼具市场效率与政府介入解决市场失灵的两种功能，但同时也可能造成既失去市场效率，又制造政府失灵的结果。
以往台湾行政部门的预算决算等编列执行受到“民意”机关的监督与牵制，不是不对“民意”代表的要求做出一定程度的让步，使得台湾公营事业蒙受损失。然而摆脱了原来公营机关的束缚，拿来原来 “立法机关”监督的紧箍咒，公营事业却成为台湾行政部门的禁脔。
2、逃脱台湾的法律的约束。
由于台湾公营银行具公营事业身份需受“政府”机关种种法令规章的约束，要以企业化经营管理原则进行公营银行之管理，显得窒碍难行。譬如在银行人事方面之规定，台湾公营事业人员应具备公务人员资格，其进用、考核、奖惩、退休……等都必须符合公务人员相关法令规定，另外银行从业人员之职务有关放款、汇兑、票券买卖等权衡判断涉及盈亏，与“公务员贪污图利”界限模糊，造成台湾公营行库与民营行库基本立足的不平等。而在预、决算，以及审计部分的规定亦给公营银行诸多限制，譬如台湾公营行库的收支审计考核规范可能导致行员态度保守，然许多银行业务本质为营利行为，本需承担风险，而非经营公共财务之损失，因此摆脱种种法律的约束为台湾公营金融机构民营化的另一目的。
三、台湾公营银行民营化之进程
台湾的公营银行民营化的过程中，曾出现自由化与民营化孰先孰后的争议。因公营银行民营化则将原先台湾“立法机关”因监督职能而可从中获取的好处斩断，故台湾是自由化先于民营化。
1990年底台湾当局开放十六家民营银行的设立，以及陆续放宽外国银行来台设立分行及代表人办事处的限制，定下了银行自由化优先于民营化之基调，也推动台湾公营银行民营化的进程。
随着台湾“公营事业移转民营条例”于1991年6月9日修正公布，以及台湾“公营事业移转民营化条例施行细则”于1992年2月28日公布，台湾公营事业民营化之工作据此展开。其中，彰银、一银、华银及台企（台湾中小企业银行）等4家省属银行被列为第一优先民营化的公营银行，且于1998年1月完成民营化工作，成为民营银行。其后，农银、交银、北银与高银也于1999年完成民营化工作。
表一 台湾公营银行民营化股权比率及民营化时间单位：%
“政府”机构
银行名 （含直接与间接持股）民营化时间
投资比率
中国国际商业银行
48.2
1971.12.17
彰化银行
29 1998.1.1
第一银行
28.5
1998.1.22
华南金控
8.31998.1.22
台湾企银
44.24 1998.1.22
农民银行
47.9
1999.9.3
高雄银行
48.7
1999.9.27
交银金控
35.9
1999.9.13
台北银行
44.5
1999.11.30
合作金库银行
60 预计2003年底前
台湾银行
100预计2006年底前
土地银行
100预计2006年底前
“中央”信托局 100预计2006年底前
资料来源：台湾证券交易所－公开信息观测站
这些银行均通过现金增资与公开承销完成释股达到民营化。①
在公营银行民营化过程中，台湾当局财金主管官员及公营行库对民营化仍持抵制态度，欲以“企业化经营”来取消民营化速度。公营银行于1994年透过台湾“国民大会”代表，增修“中华民国宪法”条文第九条第三项规定：“国家对于公营金融机构之管理，应本企业化经营之原则；其管理、人事、预算、决算及审计，得以法律为特别之规定。”以取得“宪法”法源，并着手拟定“公营金融机构管理条例”草案，从“立法院”第三届一第四届几度闯关，均未通过，说明当时在台湾公营银行民营化已成为社会共识。
然而由于许多台湾公营银行非股份有限公司，导致无法办理股票公开发行移转民营，故公营银行需先进行公司化，才能进一步民营化。目前为止，除中国输出入银行不考虑民营化外，公营银行仍有四家未完成民营化，包括合库、台银、土银与“中央”信托局。其中合库已于2001年元月起公司化，其余三家则由于先前台湾“财政部”推动三局合并案，因此拖延了公司化的进程，延后民营化的脚步。目前台湾“财政部”金融改革会议已提出改革方案，即包括四家公营银行将于2006年前完成民营化。
随着台湾自由化与民营化的推动，近十年来一连串的台湾金融危机，以及目前台湾金融体系的诸多结构性问题，都与金融自由化先于民营化息息相关。1989年台湾银行法修正开放民间申请设立银行。其中将银行设立之资本额订为100亿元藉高门槛以阻吓申请意愿，并且规定银行于上缴一切税捐后分派盈余时，应先提30%为法定盈余公积，同时也配合国际清算银行(BIS)的银行自有资本与风险性资产之比率不得低于8%。这些规范目的在于避免道德风险并提高银行净值比例。然而新设银行却仍高达十六家，使短期资金市场存在银行恶性竞争(over bnking)现象。台湾银行业过度竞争结果，首当其冲为台湾基层金融机构，其业务不断遭到侵蚀而减少。再加上台湾农会信用部受制于农会法及银行法，监理机关过多，台湾的基层金融问题遂成为痼疾。②
除了台湾的基层金融问题外，台湾各银行业务同构型极高，银行间商品替代性趋近于百分之百，主要收入来源仍依赖传统的存放款业务，而新型金融业务又未同步成长，再加上自2000年12月29日至2002年6月底，台湾“中央银行”已采取13次降息措施，利率不断下滑的结果，遂使银行业之经营更趋艰困，这可由银行资产与净值报酬率逐年降低，而逾期放款比率却逐渐攀升得知。
表二 台湾银行报酬率与逾期放款 单位：%
年份 资产报酬率 净值报酬率
逾期放款比率
(ROA)
(ROE)
1995 0.7 9.0 2.88
1996 0.7 9.7 3.74
1997 0.9 11.4 3.74
1998 0.597.99 4.41
1999 0.495.87 4.96
2000 0.394.9 5.47
2001 0.4 5.5 7.70
2002.6
0.476.07 7.75
资料来源：台湾“财政部”金融局。
从表二我们发现在1997年亚洲金融风暴爆发后，以及1998年台湾地雷股效应引发的本土性金融风暴后，台湾银行（不包括外商银行及基层金融机构）资产报酬率由1997年的0.9%一路下滑至2000年的0.39%；净值报酬率由1997年的11.4%下降至2000年的4.9%；尽管2001年及2002年6月底资产报酬率与净值报酬率有些微回升的现象，但资产品质却是普遍恶化，逾期放款比率由1998年突破4%以后就未曾降至此一水准之下，2002年6月底已达7.75%。
四、台湾公营银行民营化存在的问题
台湾公营银行民营化过程中，当“政府”资本低于50%时，该事业法令规定上即由公营事业转为民营事业，可视为民营化的第一阶段；当“政府”持股虽不及50%，但对公司营运仍具决定性的影响，此乃第二阶段； “政府”持股已无法控制、影响该事业，即“政府”持股变成纯粹持有资产的一种形式，称为民营化的第三阶段。③
第二阶段中，官股比例虽已低于50%，但只要仍握有20%～30%以上的股权，即拥有主要经营决策权，由于原有管理模式未因股权移转后而有大幅调整，决策、人事、制度依旧僵化，譬如董监事由台湾“财政部”指派，虽有一些财经金融专家学者，但却只是起花瓶点缀作用；而银行职员也难于短时间内扭转公务人员心态，面对业务创新并不积极等。这影响对整体竞争力之提升，也使原先希望局藉民营化提升台湾银行绩效的目的大打折扣。
除了未能依市场机能发挥民营化效果外，更因“民营化”后主控权仍由台湾当局主导，却缺乏“民意机关”的制衡，替台湾当局护盘纾困等不当行径广开方便之门。譬如未经专业评估指示银行团对特定企业联贷或纾困，或在当局示意“非情愿”状况下接收经营不善的基层金融机构，使台湾健全市场机制透明化的目标更形扭曲。
根据花旗银行研究报告指出，台湾当局经由直接或间接持有银行股份，约占岛内银行体系的60%，可见当局仍为银行体系最大之股东，有违台湾金融自由化的目标。因此，台湾民营化的推动不仅包括加速纯官营银行的民营化，更需降低台湾公营移转民营银行之“政府”持有股权，才能阻绝当局继续在民营银行扮演关键角色，以政策配合之由干预市场机能。
台湾金融产业随着自由化脚步日趋成熟，台湾民间企业已经有能力参与金融市场的运作与竞争，台湾公营银行民营化应是未来之趋势。目前台湾公营银行民营化的最大障碍，除了台湾当局的心态外，最主要担心台湾公营银行公司化后，股票市场胃纳不足，规模庞大之释股可能对台湾股市造成冲击，尤其台湾现有之四家公营银行中，台银、土银及合库不论在净值、资产规模，或是存放款余额均名列前茅（参见表三），而台银更为岛内银行之首，释股必将排挤台湾股票市场资金，影响股市安定，可行之方法可采海外释股方式，引进外资持有释出股份。
表三 台湾公营银行营运概况单位：百万元
排名* 银行
净值 资产总值存款余额放款余额
1台湾银行 191,259
2,311,292
1,924,074
1,200,057
3土地银行
82,927
1,527,053
1,367,800
1,008,569
8合作金库银行
56,977
1,834,754
1,524,373
1,103,125
45
“中央”信托局 5,742 283,594 184,190 171,723
岛内银行总计1,471,253 21,851,712 17,346,038 13,005,145
注：* 依净值排名
资料来源：台湾“财政部”金融局，2002年6月
五、结论
台湾当局喊了数十年的公营事业民营化，迄今台湾的公营民营化仍不够彻底，成效不彰。综观台湾公营银行民营化的历程，我们将发现台湾的民营是被动的。首先是1991年开放民营银行设立，台湾公营银行开始感受银行间竞争压力；其次是1994年修改“中华民国宪法”以来，台湾公营金融业者试图藉拟定“公营金融机构管理条例”草案以排除公营事业相关法令规范，取代民营化，但终究失败；第三，三商银及其它台湾省属行库因经济环境的变迁及1996年底“国发会”作成冻省（台湾省）共识后，台湾省政府为了财政困难问题才加速公营银行民营化的推动。即使有些公营银行已民营化，官股已降至50%以下，但仍受台湾当局掌控，有些人事仍由当局指派，同时受当局者的政策指令的限制及保护，台湾公营银行目前普遍呈现经营绩效不彰的现象。因此，要使台湾银行真正自主经营，提升竞争力。其间的关键是应将台湾当局直接及间接持股加速释出，实施真正彻底民营化。
收稿日期：2003-03-28