公共行政道德化的双重向度，本文主要内容关键词为：道德论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，在中国的公共行政研究中，行政道德的问题是人们普遍思考的问题，这是由于公共行政实践中的官僚主义和腐败问题把人们引向了公共行政道德化的思考。其实，自从西方国家出现了“新公共行政”运动以来，关于公共服务中的伦理学就已经成为全球范围内的研究热点。虽然由于“新公共管理”运动等新的公共行政学说的提出，“新公共行政”运动作为一场运动被一些标新立异的学者们宣布过时，但公共行政的学术研究中关于伦理道德的问题却是一个比较稳定的话题。事实上，行政伦理学已经成了一门新的交叉学科，并被认为是公共行政研究中最有活力的新学科。因为，以往的公共行政研究过于重视科学的向度，事实分析和技术性探讨被看作为真正的解决问题的方式，而对公共行政中道德问题的探索却开辟了一个新的视界，使人们在公共行政的科学研究中发现了价值的王国。而且，关于公共行政的价值思考越是深入，就越暴露出以往关于公共行政的科学化设计的缺陷。
关于公共行政的价值思考和道德化建言必将对公共行政的道德化建设起到推动的作用，所以具体地思考公共行政道德化的途径将是一项有意义的工作。应当说，公共行政的道德化包括两个方面，一个方面是公共行政体系的道德化，即公共行政的法律制度、公共行政组织的结构和体制设置、公共权力的运行机制、公共行政的行为方式等等，都必须贯彻公平、公正、正义、平等的原则和具有充分的合理性；另一个方面是公共行政中活跃着的主体即行政人员必须拥有作为行政人员的良知、义务感和责任意识，在一切活动中都能够从公共利益出发，而不是以个人利益的得失作为行为的准则。最为重要的是，公共行政道德化的制度向度与行政人员的道德自觉是密切联系在一起的。
一、公共行政道德化的制度建设
公共行政的道德化首先是其法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度等具有道德的合理性。这种道德的合理性能够协调组织、机构之间良好的合作关系和改善公共行政的服务供给，使整个公共行政体系进入良好的运行状态。
我们说公共行政的道德化首先是公共行政的制度和体制的道德化，是因为只有制度的和体制的道德才是深刻的和广泛的，才是具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德所无法达到的。关于制度的作用，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中作了重要论述：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[1]。可见，在制度安排、 体制设置中贯穿道德原则是公共行政道德化的基础工程，只有这一基础工程搞好了，才能时刻提醒行政人员自重、自省、自律，才能更好地发挥道德的导向作用。例如腐败、官僚主义等问题，腐败者和官僚主义者的自利追求、淡漠公共利益和对职业责任的麻木不仁固然是重要原因，但更重要的原因是我们的制度和体制中存在着种种漏洞；行贿受贿问题，不论是官员主动索取还是有意拉官员下水，都在于我们的制度对官员权力的约束和对公民正当权益的保护不力。总之，个体的道德性是有限的，特别是我们正处在把市场经济运用于社会主义的基本政治、经济、文化制度之中时，各种新旧观念相互冲突，善恶是非界限十分模糊，这就亟需以制度和体制的形式，建立一系列明确的规范，使行政人员在善与恶之间，在被鼓励的、允许的行为与被反对的、禁止的行为之间不再麻木不仁，并建立起坚定的道德价值取向。
人们之间的伦理关系和道德原则不仅存在和展开于人们的日常生活世界中，而且同时也存在于制度设计和社会结构之中，并总是通过制度框架和体制安排而发挥作用。所以，伦理关系和道德原则也是制度的基本内容。公共行政也是这样，而且更需这样，在公共行政的法律制度和权力结构体制及其运行机制上，都需要包含着道德的内容，并有着把这些内容付诸实施的具体方式和方法。正如制度伦理学家罗尔斯指出，个人职责确定依赖于制度，首先是由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德的行为。他说：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。这就是说，在大多数情况下，有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。”[2]
制度和体制的道德性对个体道德具有客观性的约束力，行政体制以及它归属的制度的道德化对于行政人员的行政行为有着普遍的约束力。我们知道，从一般伦理学的角度看，在个体道德体系中，道德原则、道德规范要转化为人们的道德实践，必须以人们的认同为中介，并变成主观良心的感召，才能起到道德的激励、教育和规劝、禁止等作用。否则，这些作用会因人而异。与此不同，制度的道德性没有这种主观相异性，它对不同的行为主体具有同等的客观有效性，它不为个体的偏爱所左右，而且对个体的偏爱、价值追求还起矫正作用，把个体的行为纳入到统一的社会道德秩序中来。对于行政人员的个体道德来说，也是这样。不仅如此，公共行政制度和体制的道德化对于有道德觉悟的行政人员还可以起到激励的作用，对于道德觉悟低的行政人员，则可以表现为惩处和制裁的作用。所以说，制度与体制的道德化就能够实现对行政行为的调控，能够通过鼓励行政人员的道德自觉性，强化道德的他律性，把褒扬和惩治结合起来，使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循，有据可查，有法可依。
公共行政道德化在制度建设方面应当达到这样一种效果，那就是塞森斯格所说的：“如果他不再履行对共同体有利的某个行为，或者如果他不再履行义务，他的自尊的丧失，他对共同体的福利的关切、他由于被共同体抛弃所带来的不幸，就不亚于抵销了他可以得到的任何物质上的好处。”[3]所以，在公共领域中， 制度的伦理化是实现公共行政道德化的前提，这就需要以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使行政人员有着正确的道德价值定位和价值取向。
总之，公共行政制度的道德化包含两个方面：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；其二，已经确立的制度是应当有利于道德因素的生成和成长，能够对行政人员的道德修养的提高有着鼓励的作用。
二、制度局限与行政人员的道德
正如没有制度支持的个体道德是不稳定的道德一样，没有个体道德支持的制度则是不道德的制度，我们说制度的道德是在制度的道德原则与个体的道德实践有机统一条件下的道德。因为，制度的设计与再设计永远不可能周详地考虑到制度操作中所面临的社会环境和公众的真正意见，如果没有行政人员的道德支持，公众就会对那怕是一个非常好的制度表示出怀疑。这样一来，制度不仅不能实现制度设计者的预期，更会远离制度应遵循的相关理念。
一个国家无疑需要有着良好的制度设计和制度安排，但制度设计和制度安排并不能全部解决制度运行中的问题，它只有通过政府的日常工作，通过行政人员的对公共权力的行使才能使制度设计和制度安排获得实现的可能。所以，在制度设计与制度运行之间，政府及其公共行政，特别是作为公共行政主体的行政人员，是极其重要的中介因素，是不可或缺的桥梁。如果进一步推绎的话，那么行政人员的素质和道德状况又是最为关键的因素。有了行政人员的素质和道德方面的支持，就能够弥补制度设计上的不足，最起码可以将制度运行过程中制度安排的弱点和不足反馈到制度的修正与再设计中，使这种不足可能造成的紧张得到缓解。否则，制度的缺陷得不到发现，长期隐藏于官僚主义的制度操作之中，日积月累而导致制度与现实的严重脱节，造成政府与社会、国家与公民关系的日益紧张，甚至产生社会秩序的混乱。
我们知道，现代社会的公共行政是与宪政密切联系在一起的，在宪政条件下，公共权力的基本功能是以法律文本的形式出现的。所以，从理论上看来，现代社会中的公共权力是规范的权力，具有自足自律的基本存在方式。但是，这对于保证公共权力的公共性不受侵犯来说，还是远远不够的，无论宪政多么完善，也不管制度设计如何周密，都必须通过行政人员才能发挥作用。在这里，行政人员如何行使公共权力的问题始终是一个必须予以极大关注的问题。但是，行政人员在宪政条件下的行为已经有了法律制度的规定，他在这种规定下既然能够改变公共权力的性质和作用方向，那么法律制度对于他的意义就显然不会再行深入了。所以，必须寻求另一种规范因素的补充。这个补充因素就是道德。具体地说，就是行政人员的道德。
我们提出制度的道德化正是建立在这样一个前提下的，因为制度在近代以来的公共行政理论和实践上都出现了与道德分离的倾向。制度在宪政原则下走向了法律规定的形式化，而道德的内容却被忽略了。制度的道德化就是要改变制度与道德分离的倾向，在制度的合理安排中给予道德规范以位置和包含着道德实现的可能性。当然，制度的道德化是基本的和初步的，它只可能是一种低限度的一般性的道德原则或规范，即要求行政人员拥有最起码的道德品性，在行使公共权力的过程中能够做到最起码的公正。但是，针对于行政人员的道德建设是不能够满足于这一点的，而需要有着更高的追求，必须朝着更好、最好的目标。也就是说，行政人员应当有着至善的道德愿望和道德理想追求，这是由公共行政所处的社会核心位置和公共权力的作用能力决定的。行政人员作为公共领域中的主体，作为公共权力的执掌者和行使者，他只有对自己提出了非常高的道德要求，才能在公共权力行使中的复杂环境中保证公正性，如果行政人员仅仅满足于制度安排中的一般性的、最起码的道德要求，他在行使公共权力时，由于复杂的环境因素的干扰，就很难保证不陷入不道德的境地。所以说，只有对于达致道德崇高的人来说，他在行使公共权力的过程中才能始终处于公正的地位。
其实，早在古希腊，亚里士多德就主张，对于城邦的管理者来说，需要“以公共利益为依归”，以整体利益为普遍原则。他提出，“最好的办法是建立一个关于公共规则的正确制度”，并认为人们“对德性的共同关心要通过法律才能出现”。所以，亚里士多德主张建立一个体现公共利益的社会制度，并主张礼法并举，以法律支持道德的普遍原则。但是，亚里士多德并不只是把法律支持下的道德作为他的最高理想的，他提出了更高的要求，那就是他关于美德的见解，他认为最高的善，即人类的美德是由知识和道德意志的结合，是理性认识和自觉择定的道德行为的结合。[4]
我们说制度与道德的分离，在更深一层上其实是法律与道德的分离。应当承认，在现代社会，关于道德与法律制度的关系是有着明确的共识的，没有人会因为提倡道德而否认法律的价值。但是，在实践上，用法律代替道德，重视法律的功能而轻视道德的作用却是一个客观事实，更不用说在制度建设中维系道德的向度。所以，对于道德与法律关系的正确认识是需要深入人心的，应当看到，对于制度建设来说，道德与法律的互补性是不可偏废的。事实上，在协调人与人、人与社会、人与自然等关系方面，法律的功能是有限的，法律所能够提供的只是最低的和起码的社会行为规范，因为，也只有这种最低限度的规范才可能强制性地要求行政人员中的每一个个体共同遵守和执行。但是，对于行政体系的良性运行来说，只有法律的规范是远远不够的。比如，法律可以要求行政人员做什么或不做什么，却无法要求行政人员在做什么时以什么态度去做。更何况在对于公共权力的运行来说，行政人员行使公共权力的灵活性是不可能在法律的规范中体现出来的。这样一来，法律的规范必然会有着许许多多覆盖不到的空间，即使在它的覆盖范围内，它所提供的也仅仅是一个原则性的框架而已，这个框架中的具体内容的规范意义却只有让渡给道德。我们知道，道德规范不似法律那样具有外在的强制性，而是人的内在的自我约束。但是，正是道德在规范人的活动的过程中使人的行为升华。所以说，在公共行政的领域中，决不能没有道德的介入。
三、行政人员道德化的必然性
如上所说，公共行政的道德化包含着两个层面的内容：第一个层面是公共领域中制度的道德化，即法律制度中包含着道德的内涵，为道德的实现提供可行性空间，促进和引导行政人员在公共行政的活动中奉行道德原则；第二个层面是作为具体的公共行政主体的行政人员的道德化，行政人员以道德主体的面目出现，在他的行政行为中从道德的原则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的价值取向，公正地处理行政人员与政府的关系、与同事的关系和与公众之间的关系。
然而，在行政人员所面对的一切关系中，他的个人利益与公共利益之间的关系是最为根本的。
一般说来，人总是从自我的利益出发，去认识客体和改造客体，去处理与他人的关系，去选择对待社会、对待组织以及对待政府的态度。所以，在人的一般意义上，我们把人的利益需要看作是人类社会发展的动力源或原动力。但是，在公共行政的领域则不应如此，在这个领域中，如果每一个行政人员都把自己的个人利益作为对一切事物的判断标准，作为行为选择的出发点，那么他在处理一切公共事务时就不会有公正的观念和行为，这个社会的公平和正义势必会失去支撑力量。人类社会毕竟不是自然，一切公平和正义都不是自然的产物。当社会还处于一种自然状态时，是不存在所谓公平和正义的。即使有一些可以被今人诠释为公平和正义的因素，也不是建立在公平正义的观念之上的，而是一种近乎动物性的。在人类社会历史的纵向进程中，我们在哲学一般的意义上讲是一个自然历史过程，这是一种追本求源的解释，决不意味着在具体的特殊的领域中可以否定人的道德自觉。我们强调公共领域是一个特殊的领域，从业于公共行政的行政人员是一个特定的职业群体，正是要表明这个领域中的行政人员道德自觉的意义。因为，行政人员作为一个特殊的职业群体，他与一般社会成员价值追求的不一致恰恰是根源于社会的客观要求，是私人领域对公共领域提出的“绝对命令”。也就是说，要求行政人员摒弃个人利益作为行为出发点的公共期冀所反映的是一个历史性的要求，是在公共领域与私人领域分化的条件下提出的必然要求。如果没有公共领域与私人领域的分化，提出这个要求是不合理的。但在这种分化已经成为客观事实很长时期的时候，如果还提不出这种要求或对提出这种要求不能接受的话，那就只能通过扭转公共领域与私人领域分化的历史进程，才有可能对行政人员从个人利益出发去作出行政行为选择的合理性作出证明。而扭转历史进程的努力谁也不会去尝试的，那么，就只有接受对行政人员的特殊要求了。
对于行政人员来说，维护公共利益是由他的特殊地位所决定的，因为他活动于公共领域，他的生命获得了二重化，他的私人生活只有在与公共生活分开时才是真正的私人生活。如果他把自己的私人生活与公共事业混淆在一起，那么他的私人生活就是不健康的、不真实的和不完全的。同样作为他的生命存在的另一种形式，他的公共生活也必定不允许他的私人生活的内容介入，一旦他的私人生活介入到公共生活中来，他的公共生活就会受到污染，就会导致滥用权力和腐败的结果。虽然行政人员的生命的二重化是一个矛盾，即当他过他的私人生活时，他是为了自己，有着个人利益的追求；当他过公共生活时，他是为了别人，为了整个社会及其公共利益，但这却是历史发展的结果，是他无法选择的。如果说他作为人的主体性的话，那么他只能选择做或不做行政人员。一旦他作为行政人员而存在时，他就必须接受生命二重化的事实。他不接受这个事实，就意味着他的二重生命都不能获得实现的合理性。
也就是说，行政人员作为社会公共利益、公共秩序的维护者，它需要运用其手中所执掌的公共权力去执行调节社会关系的职责。他在要求人们处理人我关系、群己关系要以他人利益、公共利益为重的同时，首先要自己拥有一种为公共利益作出自我牺牲的精神，在具体的行为中贯彻克己利人的原则。从人类的发展史来看，这一点不仅是中国传统文化中的说教，而且也是西方所长期倡导的黄金定律，即具有最高价值的定律，被看作是一切道德、宗教和社会规则的精髓。既然东西方都把这一点奉为一种至上性的原则，那么它的合理性也就是不言自明的，问题是要把这种价值观念贯彻在公共行政的日常实践中如何可能？
但是，公共行政实践中的情况却与所有这些规定恰恰相反，就如公共选择理论所揭示的，公共领域中掌握权力的人在其个体行为选择方面，往往不是按照集体理性行事，而是与市场经济中优先考虑自我利益的个体一样，把自己和自己利益集团的利益放在十分重要的位置上。当然，公共选择理论在指出这一点之后并没有提出新的见解。因为，它无非是重弹制度约束的老调而已，对于行政人员是否需要走向道德化采取回避的态度。其实，公共行政中的一切非理性的现实都指向了行政人员的道德化。因为，失去道德追求的目标，行政人员手中的权力就会变成他为所欲为和谋取私利的工具。在他个人利益有希望实现的时候，他的行政行为就是有效率的；当他的个人利益与公共利益发生冲突的时候，他的行政行为就会是无效率的，他的个人利益成了他对待工作、对待同事和对待公众的标准。
公共行政的道德化包含着行政人员道德义务的内容。在这一点上，义务论伦理学有许多经典的论述可以作为我们理解行政人员的道德义务的参照。费尔巴哈指出：“只有把人对人的关系即一个人对另一个人的关系，我对你的关系加以考察时，才能谈得上道德；只有把对自己的义务认为是对他人的直接义务，只有承认我对自己有义务只因为我对他人（对我的家庭、对我的乡村、对我的民族、对我的祖国）有义务时，对自己的义务才具有道德的意义和价值。[5]这就是说， 只有承认和实践对他人、对社会的义务，个体对自己的义务，个体自身的利益和幸福才能实现，才赋有道德价值，才是道德义务。
客观情况也是这样，行政人员在他的行政中贯穿道德原则与他的个人利益实现并不必然矛盾。可是，我们所注重的是行政人员一切行政行为的出发点。因为，对于行政人员来说，作为他的行政行为的价值取向却不应当是他的个人利益，如果他把他的个人利益作为他的行政行为的价值取向，他的利益在公共领域中的实现不仅不是合理的，而且也是不合法的。这样一来他的利益能够得到实现只是一种偶然性，不能得到实现才是必然性。但是在他的价值取向转过来之后，在他的行政行为中把道德原则作为最高标准，他个人利益也自然而然地会在他的道德行为中得到实现，这种实现往往被伦理学家和社会学家们称作为道德补偿。事实上，这不仅仅是一个补偿性的结果，而是有着预成的意义，因为，人的社会关系把人们的利益联系在一起。如果说在私人领域中还存在着个人利益的冲突的话，那么在公共领域中的利益冲突则是一种变态，是公共生活的畸形化。正常的合理的公共生活，只能是利益的共生和融合。当行政人员在维护公共利益的过程中作出了道德的选择时，他实际上也选择了他的个人利益，或者说他的个人利益包含在这种选择之中了。如果他在这种选择中个人利益没有得到实现，那才是偶然的。这就是公共领域中的利益共生性。
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