论法律保留原则在给付行政中的适用，本文主要内容关键词为：则在论文,行政论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、法律保留原则概说
法律保留是一个发端于欧洲的公法概念，其思想源头可以追溯到中世纪时期。1215年英国自由大宪章中所宣示的罪刑法定原则和前君主立宪时代的捐税同意权中就包含了现代意义上的法律保留理念。但由于当时的罪刑法定原则并不要求法律必须具备书面确认的形式，捐税同意也并未要求等级会议必须以立法的方式表达对君主征税行为的同意，更加之关涉法律保留之存续的立法、行政的分立不可能真正实现，因此，它们只能看作是法律保留思想的雏形。法律保留的真正出现是在19世纪欧洲大陆爆发立宪主义运动并最终取得胜利之后，随着君主专制制度被推翻，以法治国和民主思想为底蕴的法律保留才真正获致了其正当性存在的地位。
作为一个严格意义上的宪法范畴，法律保留最早发端于德国。所谓法律保留原则，是指特定领域的国家事务应保留由立法机关以法律的形式加以规定，行政权只能在有法律明确授权的时候才能发动。自近代立宪主义兴起以来，法律保留原则一直是宪法学中一个历久弥新的永恒主题。“依照(德国)传统法律保留理论的理解，所谓‘以法律规定’，包含‘直接以法律规定’和‘经法律授权以命令规定’两种形式。”（注：Vgl.etwa M.Kloepfer,Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel,JZ 1984,.690; J.Staupe,Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefungins,Berlin 1986,S.42 ff.,158.）但是，自从70年代德国联邦宪法法院提出所谓“重要性理论”（注：“重要性理论”发端于德国联邦宪法法院自20世纪70年代以来的一系列“重要性判决”，如1972年3月14日的“受刑人基本权判决”、1972年7月18日的“限额条款判决”以及此后的五个涉及教育行政之法律保留问题的判决。所谓重要性理论，是指凡是与基本权利关系重大的领域或者对基本权利的实现具有重要意义的措施，都必须由立法者自行以法律加以规定，或者在有“内容明确之法律”授权的前提下，交由行政权决定。该理论是德国法律保留领域的通说，但由于“重要”与否的判断缺乏明确的标准可供遵循，因此也遭致了德国宪法学界的批评。德国学者克勒普佛(Michael Kloepfer)就曾经直截了当地指出：所谓重要性理论只不过是法院合理化其自由心证所披的一件外衣罢了。）以后，传统法律保留的范围内又出现了一个新的争点，即“国会保留理论”。“国会保留理论”概念的提出，意在限制在传统法律保留理论下立法者过于宽泛的政策考量自由。因为，传统的法律保留理论虽然要求保留范围内的事务必须以法律的形式加以规定，但它却不禁止立法者在不违反授权明确性要求的前提下，授权行政机关以命令的形式加以规定。这在事实上等同于为立法者的懈怠提供了制度存续的空间，由此可能侵害到公民的宪法权利。依照“国会保留”的宪法理念，立法者就法律保留范围内的特定事务，必须亲自以法律的形式加以规定，而不能授权行政机关以命令的形式加以规定。可见，与传统的法律保留理念相比，国会保留的意图并不仅仅限于捍卫国会的立法权限、防范来自行政的侵权；它更多的是侧重于督促立法者去切实履行宪法赋予它的立法职权，防范立法者以授权的方式逃避自己的立法责任。正因为如此，德国学者Erichen将其称为“加强型的法律保留”。
概观西方国家关于法律保留范围的规定可以看出，相关规定都是在宪法中予以界定的。其主要原因在于：无论从传统的法律保留理念来看，还是从现代“功能结构取向”（注：“功能结构取向”是现代民主政治条件下论证法律保留理论之正当性的一种宪法学说。其典型的代表是德国公法学者欧森布尔(Fritz Ossenbühl)。该学说的意思是说，与往昔君主立宪时期的行政权不同，现代民主政治体制下的行政权同样具有相当的民主价值，因此，作为往昔法律保留理论之基础的民主思想需要加以更新，而“功能结构取向”就是新时代条件下法律保留的理论基础。法律保留理论之所以能够存在，固然因为议会比行政代表更多的民主性，但更多的是因为议会议事程序的特殊性。现代社会条件下，权力分立制度的功能并不仅限于一般人所熟悉的人权保障与维护权力均衡，其更多的功能在于依照国家机关结构的适当功能之标准，来决定何种事务由何种国家机关负责能尽可能地正确。也就是说，如何尽可能地提升国家机关决定正确性的机率。）的法律保留理论来看，其主要的意图都是在平衡和界分立法、行政二者之间的关系。因此，法律保留范围的确定主要是一个宪法解释的问题，应依据宪法本身的规定及宪法法理去寻求解答，而不能由作为当事者一方的立法权单方面作出规定。依照这种宪法理念，我国《立法法》中关于法律保留范围的确定是缺乏正当性的，有侵吞、蚕食行政权力范围之嫌疑。但是，必须注意到的是：我国的宪政结构模式和西方国家有着本质的不同，我们实行的是人大主导的政治体制，而不是类同于西方国家的权力分立结构。而且，作为我国立法机关的全国人大常委会同时还拥有宪法解释权，并且由于它要对它的上级机关全国人大负责并报告工作，因此可以认为全国人大拥有实质上的宪法解释权。既然如此，那么由全国人大通过的立法法关于法律保留范围的确定就应该有其存在的正当性，甚至在某种程度上可以认为其反映的就是宪法的意图。
《中华人民共和国立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能通过法律加以规定。《中华人民共和国立法法》第9条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。统合上述两个条文中关于公民基本权利的规定，可以看出：“对公民政治权利的剥夺和对限制人身自由的强制措施和处罚”只能以法律的形式加以规定，而且这种法律只能由全国人大及其常委会来制定，不能授权给国务院以制定行政法规的形式加以规定。从学理的角度来看，如下几个方面的问题值得分析：《立法法》第8条从性质上来讲，应该属于法律保留的范围，而且其中之列举性的规定属于特殊的法律保留。由此而涉及到的问题是：在《立法法》第8条所列举的事项之外是否还存在着一般的法律保留领域？如果答案是否定的，那么就意味着：从实证主义的角度来看，对法律保留范围的探讨就不再有什么必要。反之，如果答案是肯定的，则表明《立法法》关于法律保留的规定在性质上是特殊的，只是一般法律保留的一部分，除此之外的其它事项之范围就存在着进一步加以界定的必要。
考虑到《立法法》第8条第10项的概括性规定，一般法律保留的存在似乎是不言自明的。由此就引发出了一些问题需要从学理上加以探讨，如：一般法律保留的适用范围如何确定？法律保留范围确定的宪法理论依据是什么？一般法律保留范围中是否仍然存在着“加强型的法律保留”？“国会保留”的适用范围及确定依据是什么？等等。在下文中，笔者仅对法律保留是否能够涵盖给付行政的问题做一下学理的分析。
二、法律保留原则在给付行政中适用的原因
之所以提出“法律保留在给付行政中的适用”这一命题是因为传统法律保留属于一种“干预保留”，即只有当国家公权力侵害公民个体利益的时候，才需要以法律的形式加以规定，以此防止行政的恣意妄为。（注：如何在宪法的最高理念及拘束力的影响下，使基本权利的限制问题在法律范围内尽可能完善地运作，是宪法学中一个非常重要的问题。德国学者斯密特(Schmidt)指出：“对基本权利的限制，应合乎三个条件：1.必须基于(广义的)公共利益的考量；2.公益的考量必须出自必要；3.只有以法律的形式方才能够限制。上述三个条件是宪法所设定的，根据这三个条件可以决定任何一个涉及侵犯人民基本权利的最高权力行为是否合乎宪法，因此，我们可以将这三个保留称为宪法保留。）然而，自20世纪以来，传统的宪政理念已经发生了重大变化，福利国家、给付行政开始成为新时代宪政理念的主轴。相应地，国家形态也开始由传统的以消极防御为使命的“夜警国家”转变为以积极服务为诉求的“社会国家”。相当一部分国家在其宪法中都直接或者间接地确立了“社会福利”的国体或宪政理念（注：如《德国基本法》第20条第1款就确定了“社会(福利)国体”的基本原则。）。与之相伴随，国家的任务开始扩张到各种积极的社会形成、经济规制、文化扶植以及环境保护等新的领域上面。在这种新的宪政理念及国家职能结构性的变动面前，传统的法律之“干预保留”理念已显见得力不从心，法律保留是否应该扩展其传统的“势力范围”，涵盖到对公民的福利性给付因而也就成了新形势下法律保留理论中的一个重要议题。但由于法律本身的滞后、抽象性以及给付行政的琐碎、变动性，该结论的作出往往并不象我们想象得那么显而易见，因而也就引发了当代宪法学界对这一问题的不休止的争论。
笔者认为，从理论上来讲，法律保留的范围应涵盖给付行政。具体理由有二：
1.有助于法院的司法审查及对公民权利的保护
如前所说，自20世纪以来，传统的宪法理念已经发生了重大变化。宪法中确定公民基本权利的意图已经不再仅仅限于防御来自国家公权力的侵犯，它同时还包括对国家施加正向的责任，督促其采取切实有效的措施，以使公民的宪法权利能够获得实现。现代社会条件下，对公民个体而言，有没有获得来自国家的给付与是否遭受国家的干预往往具有同等的意义，在某种情形下，前者甚至可能具有更为重要的意义。从权利救济的角度来看，如果将给付行政排除出法律保留的范围之外，人民法院就只能依据行政法规对国务院的给付行为进行合法性审查。由于缺乏法律的外在制约，这种“自制性”的审查将很难起到有效的监督作用，从而无法切实担当起保护公民受益性权利的责任，公民受益权利的缺位或者在量上受保护的不足就随之不可避免。
从理论上讲，从国家获得“物质权益或与物质有关的权益”属于公民的宪法受益权，在法治国家和社会国家的双重宪法理念的影响和支配下，该受益权的实现必须通过国家的法律方才能够得到体认和具体的落实。然而，由于《立法法》第8条所设定的特殊法律保留仅限于“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”方面，而不包括对公民受益权利的给付，这就必然会使立法机关缺乏制定相应受益性法律的制度驱动，（注：从理论上来讲，全国人大常委会可以借助《宪法》第67条赋予它的法律解释权，通过对《立法法》第8条第10款概括性规定的解释，扩展全国人大及其常委会制定给付性法律的权限，但是直到目前，实践中并不存在这样的立法解释。）从而为立法机关的懈怠和行政机关基于自身的政策考量而制定行政法规留下相应的制度存续空间。（注：从实践来看，作为行政给付依据之一的法律较为匮乏，在相当多的情况下，行政给付所依据的是行政法规及依据行政法规制定出来的行政规章、地方性法规，甚至依据国家的政策性文件。如国务院制定的《失业保险条例》、《革命烈士褒扬条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《中国人民解放军志愿兵退出现役安置办法》等行政法规以及国务院下发的《关于在全国城市建立居民最低生活保障制度的通知》、民政部发布的《关于全面普及城市居民最低生活保障制度的通知》等政策性文件。）这里，笔者的意思不是说要否认和排斥行政机关对公民施以积极、主动的物质性给付，而意在指出这种缺乏法律规范的状态所隐含的问题。由于没有相应的法律作为行政法规的立法基础，这就意味着全国人大常委会不能依据《宪法》第67条第7款的规定，撤消国务院制定的同法律相抵触的行政法规。同时，这种给付的主动性、宪法规范的原则性以及我国特有的违宪审查体制也决定了全国人大常委会往往不能以违宪为由将这种给付性的行政法规撤消。这就在事实上形成了一个法律监督的真空状态。当公民无法凭借法规、政策获得宪法所赋予给他的受益权利的时候，他就只能通过法院的司法审查来寻求权利救济。但是，行政诉讼法的相关规定却使他难以如愿。依照我国《行政诉讼法》第52条、53条的规定，人民法院在审理行政案件的时候，以法律和行政法规、地方性法规为依据，同时可以有选择地参照行政规章。这对公民受益性权利的保障来说，实质上包含两个层面的意思：一是当给付性法律不存在的时候，人民法院只能依据行政法规、地方性法规以及参照规章来审查评判行政机关给付行为的合法性。而依照我国《立法法》第79条的规定，地方性法规和规章的效力都低于行政法规，这就意味着无论被诉行政给付行为的直接依据是行政法规还是地方性法规、规章，它们实质上的依据都是行政机关基于自身的政策考量而制定的行政法规。对人民法院来说，依照行政法规来审查行政机关给付行为的合法性，难以起到外在的监督和控制作用。因为，从权力制衡的角度来看，法院的审查标准必须是被审查行政权之外的其它国家权力机关所制定的，只有这样，权利救济才能发挥功能，也才有意义。二是由于施加给付的法律甚至行政法规的缺乏，实践中国务院的给付行为所依据的往往是一些国家政策。但是对于依照国家政策而为的行政给付行为，人民法院却没有相应的依据去对该行为进行审查。因为依照我国行政诉讼法的规定，人民法院不能依据国家政策对行政行为进行合法性审查，这势必使得不能依据该国家政策获得物质性帮助的公民无法获得法院的救济。在有权利(国家政策赋予的权利)却无有效救济途径的情形下，公民的受益性权利是难以得到彻底的保障的。
2.宪法中所未定的剩余权力应归属于人民代表大会
笔者认为，法律保留能否涵盖给付行政实际上牵涉到宪法中的剩余权力归属问题。由于历史条件及国家政治体制的不同，剩余权力归属的定位也表现出不同的样式。
“在君主立宪时代，行政权居于绝对优势的地位，立法权的管辖范围仅限于宪法明文列举的有限事项，凡宪法没有明文列举的事务领域，其管辖权都朝着有利于行政权的方向解释，所以就当时来说，立法与行政在权力配置上的关系是例外与原则的关系。”（注：许宗力：《法与国家权力》[M]，台湾月旦出版社股份有限公司1998年版，第148页。）然而到了议会民主时代，情况却正好与此相反。议会因具有直接的民主正当性基础，已经成为国家的最高机关，而行政机关的管辖权反而局限于宪法所明文列举的范围。宪法中没有明确规定的事务范围，应该朝着有利于议会的方向而不是行政权的方向解释，至此，君主立宪时代行政权的优势不复存在。在当今民主宪政时代，由于各国政治体制不同，剩余权力归属的定位准则也显见得不一样。“根据世界各国实践，一般有两种处理方式：一是属于权力机关；二是属于行政机关。”（注：周旺生：《立法研究》[C]，第1卷，法律出版社2000年版，第148页。）从我国的宪政实践来看，也存在着剩余权力的归属定位问题。我国《宪法》第62条、第67条、第89条分别对全国人大、全国人大常委会、国务院的职权作了规定。但是，宪法对它们各自权限的划分方式却是不一样的，如对全国人大的职权采取的是列举和概括并行的方式，对全国人大常委会、国务院采取的却是单一的列举方式。虽然《宪法》第67条关于全国人大常委会职权的规定及宪法第89条关于国务院职权的规定中也有一款在外在形式上似乎属于概括性的规定，但由于该权力的行使必须获得具体的授权，因此它的内容实质上也是具体的。这种权力划分方式的不同就造成了所谓的“剩余权力”问题。对这些“剩余权力”的归属，我国学界的看法也不太一致。有的学者认为，“根据《宪法》第89条关于国务院职权的规定和我国单一制国家的特点，对于中央专属立法权限范围内的事项，法律未作规定时，国务院有权制定行政法规。”（注：姚茂斌：《论中央立法权限范围》[A]，周旺生：《立法研究》[C]，第1卷，法律出版社2000年版，第148页。）有的学者持反对意见，认为对一些剩余立法事项或界限模糊区域的事项，根据《宪法》第62条的规定应由最高国家权力机关行使，“国务院不能行使法律没有明文规定的权力。因此，模糊区域的事项和剩余事项应当由法律来调整。”（注：李步云：《立法法研究》[C]，湖南人民出版社1998年版，第312页。）有的学者进一步强调，“凡全国人大及其常委会制定的法律中没有规定由地方制定实施细则或没有规定由国务院制定行政法规的，一律不得制定，需要制定的须报全国人大常委会批准。”（注：朱福惠：《论我国法的冲突及解决机制》[J]，《现代法学》1998年第4期，第20页。）笔者倾向于持后种意见，认为这些剩余权力应该归属于全国人大。我国《宪法》第2条明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，从理论上来讲，这些所谓的“剩余权力”就应该属于人民。但是，由于全国人大是人民行使国家权力的最高机关，因此，在现实操作的层面，这些剩余权力就应该归属于全国人大。这一剩余权力归属原则直接影响着法律保留范围的确定，并通过立法法的相关规定表现了出来。
我国《立法法》第8条对只能以法律的形式加以规定的事项范围做了规定，其中第10款规定的是：必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他事项。可见，我国立法法关于法律保留范围的规定实质上是《宪法》第62条关于全国人大立法权能的具体化。与此同时，我国《立法法》第56条对可以通过行政法规规定的事项也作了规定，具体包括：1.为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；2.《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。由于《宪法》第89条关于国务院职权的规定属于列举性的规定，而且从内容来看，也并没有关于给付行政方面的内容，因此可以认定，国务院不具有直接制定行政法规施加给付的权力。（注：台湾学者廖义男认为，单纯授予人民利益而不带有侵害作用的行政行为并不适用法律保留原则，宪法中关于法定预算的规定已足以成为行政机关直接制定行政法令的合法基础，也就是说，该辅助性行政行为所追求的目的，是宪法赋予行政机关的任务，而不是其职权掌管的事项，它用以给付的经费已编列于行政机关的财政预算，科目明确界定为给付之用而且经过了议会的审议并予以公布，因此，应该认为行政机关直接制定给付性行政法令的行为是合宪的。(参见廖义男：《经济辅助之主要类型及辅助行为之法基础》，载廖义男：《企业与经济法》[M]，元照出版公司民国六九年版，第233页以下。)）基于前文所说的“剩余权力归属原则”，结合此处《立法法》第8条关于法律保留的定位方式，笔者认为，给付行政应该属于法律规定的范畴，也就是说，(一般性)法律保留的范围是可以涵盖给付行政的。
三、法律保留完全涵盖给付行政的瑕疵
法律保留对给付行政的涵盖无疑会给公民提供一种积极的社会地位，它符合现代民主条件下“社会国家”原则的要求，因而具有其存在的正当性。但这并不意味着法律保留必须对给付行政施加全面、彻底的涵盖，也不意味着这种完全涵盖必然会达到它所追求的目标。正如德国学者欧森布尔(Ossenbühl)所说的，“法律保留范围的全面扩张对人民而言，无异于‘特洛伊木马的糖衣毒药’”。（注：许宗力：《法与国家权力》[M]，台湾月旦出版社股份有限公司1998年版，第155页。）可以说，法律保留对给付行政的涵盖在具有诸多优越性的同时，也存在着其本身所固有的瑕疵。就我国而言，这种瑕疵具体表现为：
1.有可能使公民彻底丧失要求给付的法律依据
依照我国《宪法》的规定，作为国家立法机关的全国人大本来就可以随时制定给付性的法律，从而为给付行政提供法律的基础。将法律保留对给付行政的涵盖进一步明确化和彻底化，与其说是在赋予公民“积极的社会地位”，不如说是在进一步缩减其据以获得给付的法律依据。因为，如果从理论和逻辑上将法律保留的范围涵盖到给付行政方面的话，那就无形中意味着行政机关制定的给付性法规是超越权力、违反宪法的。因此，全国人大常委会就可以依据《宪法》第67条7款的规定，撤消该部同宪法相抵触的行政法规。然而，从实践中来看，由于诸多原因所造成的立法缺位现象的存在，对公民施以给付的依据大多是行政法规，将这些“违宪”的行政法规撤消所带来的直接结果就是公民将不再具有据以向国家寻求给付的依据。从司法审查的角度来看，以法律还是以行政法规作为评判行政行为合法性的依据，确实有“他制”与“自制”的区别，但是，行政法规的存在毕竟为人民法院的司法审查供了一个客观的判断标尺，这和法律、法规完全缺位状态下的司法审查虚置相比，仍然是有其积极意义的。在法律保留涵盖给付行政的前提确定下来之后，行政机关的“消极不为给付”事实上也就有了合法存在的制度基础。对公民来说，由于人民法院缺乏任何判断的标准，实际上也就从根本上丧失了向法院寻求司法救济的可能。（注：在德国，由于《基本法》第80条第一款明确排除行政机关拥有在没有法律授权的情况下制定独立的命令的权力，致使实践中经常发生行政机关在法律真空的状态下，以不具有直接对外效力的行政规则规范给付行政的现象。虽然普通法院也不能依据该行政规则评判行政给付行为的合法性，但是由于德国有宪法法院制度，所以遇到此类情形，宪法法院可以依据宪法来加以评判，从而使公民的受益性权利能得到某种程度的救济。由于我国不存在类似的制度，因此在遇到上述情况的时候，公民没有办法获得救济。）
2.有可能影响到行政机关的相对独立地位
在现代民主共和体制下，行政机关也具有相当的民主价值含量，不仅在实行三权分立的国家是这样，在奉行议会至上的议会内阁制国家也同样如此。在有些议会民主制国家，由于对议员的选举和政府的产生在实质上是同一的，加之议会和政府的相融性，政府的民主性事实上并不亚于议会。正因为如此，作为往昔法律保留理论之基础的民主思想才朝着“功能结构取向”的法律保留理论转变。按照新的理论，法律保留之所以能够存在，不是因为议会所蕴涵的民主性，而是因为议会和政府在组织结构和决定程序方面的质的差异。但是，从功能结构的角度来看，给付行政的琐碎性、权宜性以及它所内在要求的“无所不在”、“随时在场”等特性是立法所根本不具备的。“立法者充其量只能规范和处置有一般化可能的事务，对于更多无法加以一般化的、涉及公益的个别现象与现实而即刻的要求，却往往无力涉足”。（注：H.Peters,Verwaltung ohne gesetzliche Erm
chtigung? In FS-H Huber,1961,S.214ff.）我国实行的虽然不是三权分立，而是人大主导的政治制度，但这并不意味着行政机关和人大之间没有职能上的分工，并不防碍行政机关的相对独立地位。如果将给付行政完全化归为法律保留的范围，这实质上等同于要求任何行政的自发行为都必须事先获得法律的授权，从而使原本相对独立的行政机关降格为麻木不仁的法律涵摄器，最终使行政机关担当的公益服务职能无从发挥。
综上所述，笔者认为，从理论和逻辑的层面来看，立法法所确立的一般法律保留范围应该涵盖给付行政领域，而且从实践层面来看，它确实也有助于对公民受益性宪法权利的框架性保护。但是，这种理论和逻辑上的正当性存在并不能掩盖它在事实层面上的瑕疵。因此，如何将法律保留对给付行政的正当性涵盖和对该种涵盖所固有的瑕疵的修饰结合起来就成为现代宪法学中的一个中心课题。在这方面，国外宪法学界已经进行了较为深入的研究，形成了一些较为成熟的理论，如“限缩的全面保留”(eingeschnkter Totalvorbehalt)、“扩充的传统保留”(erweiterter klassischer Vorbehalt)以及为德国宪法法院所提出的“重要性理论”等等。但是，由于我国的宪政体制和上述理论所附着的政治架构存在着诸多方面的差异，因而难以在我国得到全面的适用。笔者认为，在我国目前形势下，对给付行政法律依据的设计可以采行以下的方式：
1.强化对国家预算以及预算执行情况的审查和批准。
依照我国《宪法》第89条第5款的规定，国务院有权编制和执行国家预算。全国人大及其常委会可以利用《宪法》第62条第9款、第67条第5款对各自审查和批准预算权力的规定，强化对预算中用来行政给付的经费的审查和批准，确保该款项的使用合乎它们的框架性意图。
2.强化对国务院制定的给付性行政法规的合宪性审查。
由于给付行政的琐碎及权宜性，法律往往并不适合对其作出全面、细致的规定，行政法令因此就担当了较多的给付责任。但是从其它国家的宪政实践来看，由行政法令所为的给付往往会侵害到宪法中的一些相关权利，尤其是平等权，对此，全国人大常委会可以依照《宪法》第67条第7款的规定，撤消同宪法相抵触的行政法规。
3.加强对给付行政的框架性立法，提升行政法规制定程序的位阶，完善行政法规制定程序的内容。力求从程序上确保行政给付的合法性、合理性。
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