论检察机关的调查权，本文主要内容关键词为：检察机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：1004-9428(2006)01-0058-10
检察机关对检察权所及范围内的事项进行调查，以便了解事实真相，是行使检察权的先决条件。法律赋予检察机关的调查权，也就因此而成为检察权的一个基本构成要素。
一、调查权是检察机关普遍享有的一种权力
联合国《关于检察官作用的准则》鼓励各国检察官“在调查犯罪、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用”(第11条)。该《准则》特别指出，“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉，并且依照法律授权或当地惯例对这种犯罪的调查”(第15条)。纵观世界各国和地区检察机关的实践，大多数国家和地区的检察机关在刑事犯罪的调查中都发挥着积极的作用。
在大陆法系国家，检察机关一般都享有广泛的调查权，特别是在刑事案件的侦查过程中，检察机关与警察机关和预审法官一起发挥着重要的作用。
在德国，侦查权由检察机关(检察官)、警察机关(警察)和审判机关(负责审前调查的区法院法官)共同行使，其中，检察官的任务和责任最为重大。所有刑事案件的侦查程序和侦查环节都由检察官决定，但检察院没有自己的侦查力量，具体的侦查任务是由警察局完成的。《德国刑事诉讼法典》第160条[侦查程序]规定：“(一)通过告发或者其他途径，检察院一旦了解到犯罪行为嫌疑时，应当对事实情况进行审查，以决定是否提起公诉。(二)检察院不仅要侦查证明有罪的，而且还要侦查证明无罪的情况，并且负责提取有丧失之虞的证据。(三)检察院的侦查，也应当延伸到对确定法律对行为的处分具有重要性的情节。对此，它可以请求法院协助。”第161条[提供情况和侦查]规定：“为了前款所称目的，检察院可以要求所有公共机关部门提供情况，并且要么自行，要么通过警察机构部门及官员进行任何种类的侦查。警察机构部门及官员负有接受检察院的请求、委托的义务。”① 这些规定，不仅明确赋予检察机关侦查权，而且明确规定了警察机构协助检察机关侦查的义务。
在意大利，侦查权的行使与德国的情况非常相似。检察官指挥司法警察进行调查，经预审法官批准或决定，可以对犯罪嫌疑人采取强制措施。《意大利刑事诉讼法典》第326条“初期侦查的目的”规定：“公诉人和司法警察在各自的职责范围内进行必要的初期侦查，以便作出与提起刑事诉讼有关的判断。”第327条“对初期侦查的领导”规定：“公诉人领导侦查工作并且直接调动司法警察。”第358条“公诉人的侦查活动”规定：“公诉人为实现第326条列举的目的而开展一切必要的活动，并且也核实对被调查人有利的事实和情节。”第359条“公诉人的技术顾问”规定：“1.公诉人在核查体貌特征、进行有关描述、拍照和其他需要专门资格才能实施的技术工作时，可以指定并利用技术顾问，后者不得拒绝。2.公诉人可以批准技术顾问参加各项侦查活动。”第370条“直接的行为和受委托的行为”规定：“1.公诉人亲自实施一切侦查行为。他可以借助司法警察实施侦查行为和专门委托的行为，但是其中不得包括讯问被调查人和与该人对质的行为。2.当依照第一款的规定进行活动时，司法警察遵守第364条②、第365条③、第373条④ 的规定。3.对于应当在其他法院的辖区进行的行为，如果公诉人认为不必亲自进行，可以按照有关的司法管辖权委托驻其他法院或者独任法官所的公诉人进行。4.当出现紧急情况或者其他重大理由时，依照第三款的规定接受委托的公诉人有权根据在实施被具体委托的行为中的发现主动地实施一切必要的侦查行为。”按照这些规定，意大利的检察机关不仅有权领导警察进行侦查，而且有权亲自从事一切侦查活动。
在法国，按照刑事诉讼法的规定，侦查权主要由司法警察、司法警官、共和国检察官和预审法官行使，其中预审法官在侦查中起主导作用。但是按照《法国刑事诉讼法典》第80条的明文规定，“预审法官只有根据共和国检察官的立案意见书始能进行侦查”。现行的《法国刑事诉讼法典》第一卷“进行公诉及预审”(第一编“负责进行公诉及预审的权力机关”)第二编“调查与身份检查”第54条第一款规定：“在发生现行重罪⑤ 的情况下，得到通知的司法警察警官应立即报告共和国检察官，并且应即刻前往重罪现场，进行一切必要的勘验。”第68条规定：“共和国检察官亲临现场，即告停止司法警察警官对案件的管辖权力。在此场合，共和国检察官完成本章规定的司法警察的所有行为。共和国检察官亦可指令司法警察警官继续进行办案活动。”该编第二章“初步调查”第75条规定：“司法警察警官以及在其监督之下第20条所指之司法警察警员，依共和国检察官的指令，或者依职权，进行初步调查。”第82条：“共和国检察官得在其‘提起公诉意见书’中，以及在侦查之任何阶段，以‘补充公诉意见书’，要求预审法官采取其认为有利于查明事实真相的一切行动以及采取一切必要的安全保障措施。为此目的，共和国检察官得调阅案卷，但应在24小时之内予以归还。如预审法官不按共和国检察官的意见采取行动，除第137条第二款所指情况⑥ 外，应当在此种要求提出其五日之内做出说明理由的裁定”。这些规定表明，共和国检察官在初期的调查中有权独立进行调查，也有权指挥警察进行调查；而在正式的侦查程序中，预审法官的侦查活动是以共和国检察官的“提起公诉意见书”为前提和根据的，并且共和国检察官有权要求预审法官采取必要的侦查措施。
在日本，对犯罪案件的侦查工作主要由司法警察负责，但是在法律上，检察机关对任何犯罪都享有侦查权和侦查指挥权。《日本刑事诉讼法》第191条“检察官、检察事务官的侦查权”规定：“检察官认为必要时，可以自行侦查犯罪。检察事务官应当在检察官的指挥下进行侦查。”这个规定，没有对检察官侦查的范围进行任何限定。《日本刑事诉讼法》第193条规定：“检察官在管辖区域内，可以就侦查对司法警察职员作出必要的一般指示。在此情况下的指示，应当通过规定为正确实施侦查或其他确保完成公诉的有关必要事项的一般准则而进行。检察官在管辖区域内，可以为要求协助侦查而对司法警察职员进行必要的一般指挥。检察官在自行侦查的场合有必要时，可以指挥司法警察职员，使其辅助侦查。在前三款的场合，司法警察职员应当服从检察官的指示或者指挥。”在实践中，日本检察机关主要行使起诉权，只是对部分经济与公司案件、严重偷税与漏税案件、公务人员贪污受贿案件亲自进行侦查。与日本的规定相类似，韩国也赋予检察官广泛的侦查权。《韩国刑事诉讼法》第195条(检事的侦查)规定：“检事认为有犯罪嫌疑时，应当侦查犯人、犯罪事实和证据。”第196条(司法警察官吏)进一步规定：“侦查官、警务官、总警、警监、警卫作为司法警察官应当受检事的指挥进行侦查。警察、巡警作为司法警察吏受检事或司法警察官的指挥协助进行侦查”。
在俄罗斯，侦查权分别由检察院、国家安全局、内务部、税务警察机关、边防机关、法警局、海关机关、消防机关等部门行使。但是，按照《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第151条“侦查管辖”第七款的规定，“归不同侦查机关管辖的不同刑事案件合并一案时，侦查管辖由检察长按本条的管辖规则决定”。第163条“由侦查组进行侦查”规定：“1.如果刑事案件复杂或工作量大，可以委托侦查组进行侦查，对此应做出单独决定或在提起刑事案件的决定中说明。2.关于由侦查组进行侦查的决定由检察长根据侦查处长的申请做出，而在由检察院的侦查员进行调查的刑事案件中，决定由检察长本人自主做出”。该法第37条第二款规定了检察长的17项职责，其中包括“提起刑事案件并依照本法典规定的程序委托调查人员、侦查员、下级检察长调查案件，或亲自受理案件”；“参加审前调查并在必要情况下亲自进行某些侦查行为”；“委托调查机关进行侦查行为，以及向调查机关发出进行侦缉措施的指示”；“向任何调查机关调取刑事案件并将案件移送侦查员、将刑事案件从一侦查员移送另一侦查员”等。这些规定表明，俄罗斯联邦检察机关享有广泛的侦查权。
在英美法系国家，侦查权主要是由警察当局来行使的。绝大多数刑事犯罪案件由警察机关进行侦查，也即警察进行专门的调查工作，经检察官申请由法院(治安法官)批准或决定，可以采取强制措施。近年来，随着英美法系和大陆法系逐步融合，一些英美法系国家和地区陆续把政府官员的职务犯罪案件和重大经济犯罪案件转交检察机关侦查。如英国、澳大利亚、新西兰等。在英国，除了警察机关之外，还有两个机关有侦查权。一是海关，可以直接立案侦查走私等案件；二是总检察长领导下的严重欺诈局(即反贪污贿赂局)。依据《1997年严重欺诈局法》，严重欺诈局直接立案侦查涉嫌500万英镑以上的重大复杂欺诈案件。英国《1985年犯罪起诉法》第8条“警察官长向检察长提出报告”规定：“(1)检察总长可以制定规则，要求该规则所适用的任何警察部队的首脑向检察长提供为该规则所规定的、在该辖区内涉嫌犯下的由规则确定的罪种下每一罪名的有关情况，以及表明有主要证据可以进行控诉的有关情况。(2)该规则也可以要求每一个这样的警察首脑向检察长提供该检察长要求得到的与这些案件或者与他随时确定的案件种类有关的情况。”⑦
在美国，刑事案件主要由联邦政府的各种调查机构和各州政府的警察机关进行侦查。联邦调查机构侦查违反联邦法律的普通刑事案件和涉及国家安全、税收方面的刑事案件，各州地方警察机关侦查违反州法律的刑事案件。但是，检察官也有一定的侦查权。为了准备追诉，检察官有时亦需先为侦查工作，但关于是否亲自为之，检察官有自由决定之权。若检察官决定亲自为侦查工作时，势必与其他拥有侦查权限之官员发生工作上之竞合。然而检察官一旦决定亲自进行侦查时，其侦查工作并不因此而受到任何拘束或限制。关于检察官是否亲自进行侦查的问题，在美国刑事诉讼法学者中固然议论纷纷，但通说均认为，如制定法无特别规定，检察官就有侦查的权利，但无侦查的义务。⑧ 美国学者在其《刑事诉讼法》中写道：“在界定逮捕前的侦查程序时，人们使用了各种各样的特征，但是最普遍的是涉及的机关(警察和检察官逮捕前的侦查活动存在主要差别)以及程序的关注点(旨在处理过去犯罪的活动，与旨在预测犯罪的活动存在主要的差别)。这些差别使得逮捕前的侦查程序划分为三类：(1)旨在处理已被警察所知晓的过去的犯罪的警务程序(通常被描述为“回溯性”程序)，(2)旨在预测正在进行的犯罪活动和未来的犯罪活动的警务程序(通常被描述“前瞻性”程序)以及(3)主要通过行使传唤的权力进行的检察官侦查和其他非警察的侦查”。⑨ 在该书中，作者明确提出了“检察官侦查”的概念。所谓检察官侦查，主要是指在大陪审团侦查的案件中检察官所进行的专门性调查。这类案件，“多半是公共性的腐败犯罪(如贿赂)，经济权力的不当使用(如价格控制)，和广泛分布在全国的非法服务和商品交易(比如，有组织的犯罪活动)”。⑩“除了极少的例外情况，美国法院已经接受了这样一个立场，即大陪审团的历史为它的广泛调查权提供了坚实的基础。”因此在现代，“大陪审团是一个重要的调查机构，是具有调查和询问权力的机构。”但是，“大陪审团必须，而且几乎是必不可少地依赖于检察官的资源和领导。如果没有检察机关的调查工作、专业讯问、法律建议，甚至秘密的帮助，大陪审团的调查工作几乎不能成功。再有，大陪审团的成员在刑事调查领域都是新手，并且仅仅是兼职工作，因此很自然地他们会依赖于检察官，因为只有这些检察官才是掌握从事这项工作所必不可少的专业知识和专业人员”。“毫无疑问，典型的大陪审团调查是由检察官控制的”。(11) 正是在这个意义上，大陪审团的调查权，实际上是由检察官行使的。此外，据笔者在美国了解的情况，美国联邦系统的检察机关通常可以通过三种途径参与侦查：一是通过介入参与侦查，即所有联邦的侦查机关管辖的案件，都要通过联邦检察官向治安法官申请逮捕、搜查等令状，为此，侦查机关必须随时向检察官告知有关案件的情况。二是通过参加联合侦查小组参与侦查。联邦司法系统管辖的案件，往往由联邦调查局、有关的侦查机构和地方警察组成联合调查组进行侦查。在这种联合调查组中，通常都有联邦检察官参加并担任协调。三是通过检察机关的侦查员参与侦查。在美国联邦系统，检察机关通常都有自己的侦查员，负责协助联邦检察官对刑事案件进行补充性调查。
在中国，法律也赋予检察机关一定的侦查权。1979年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条中规定：“批准逮捕和检察(包括侦查)、提起公诉，由人民检察院负责”。第13条第二款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”第99条第一款规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以自行侦查，也可以退回公安机关补充侦查。”1996年修改后的刑事诉讼法进一步明确规定了检察机关的侦查权。如：第18条第二款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”第83条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”第131条规定：“人民检察院对直接受理的案件的侦查适用本章(即第二编第二章“侦查”，笔者注)规定。”第140条规定：“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”
为什么许多国家的法律规定检察官或检察机关具有对刑事案件的侦查权或侦查控制权？笔者认为，主要有如下理由：
第一，侦查是为公诉服务的，侦查活动应该受制于负责公诉的检察机关。从理论上讲，之所以要对刑事案件进行侦查，就是为了追究犯罪人的刑事责任，或者说，对犯罪进行侦查的权力是从追诉犯罪的公诉权中派生出来的一种权力。正如日本学者指出的：“侦查的目的，是为了查明有否犯罪嫌疑，决定是否提起公诉，是为了提起公诉而做准备。”(12) 侦查是公诉的前奏，侦查的目的必须通过公诉活动来实现，正因为如此，侦查活动必须服从追诉犯罪的需要，具有追诉职责的检察机关和检察官也就因而具有对侦查活动的发言权。因为惟有检察机关和检察官最了解追诉犯罪的需要，最清楚如何进行侦查才能使犯罪人受到有效的追诉。检察官介入侦查、指导侦查或者亲自进行侦查，有利于及时搜集能够有效指控犯罪的证据，保障追诉犯罪的有效性。正如法国学者指出的：“检察机关为了辨明案件是否适于追诉，指派警察或宪兵部门进行的初步调查行为，例如，讯问当事人、听取证人证言、搜查、查看住所”。(13) 日本学者也指出：“由于刑诉法重视建立在严密侦查基础之上的追诉裁量以及重视审判中检察官笔录，所以检察官侦查的必要性日益增加。”(14)
第二，公诉离不开侦查，负责公诉的检察机关应当有权进行或者控制侦查。由于检察官在法庭上承担着指控犯罪、证明犯罪的责任，他的职责本身就要求他必须掌握所有能够证明犯罪的证据。而这些证据的获得，完全依赖其他侦查机关的侦查活动是远远不够的。因为专门侦查机关关注的重点是破案，只要能抓获犯罪嫌疑人，侦查机关的任务就已经完成，因此它更多的是考虑如何查明作案的人并获取犯罪的赃物，较少关心所获取的证据是否能够满足法庭上认定犯罪是否成立的需要；而检察机关关注的重点是如何证明犯罪嫌疑人实施了所指控的犯罪，用充分确实的证据说服法庭相信他提出的指控意见是正确的可信的，他必须全面地搜集和审查证据，防止反向思维时可能出现的破绽与怀疑。特别是在公诉过程中，尽管有专门侦查机关的侦查活动做基础，检察机关面对辩护方的质证和法官的询问，总会遇到事先的调查取证活动不能完全满足指控犯罪需要的情况。在这种情况下，将案件退回侦查机关重新进行侦查或者补充侦查，虽然不失为一种选择，但是从诉讼效率和防止司法资源浪费的角度看，检察官的补充侦查更为可取。特别是在法庭审理的过程中，检察官面对法庭调查中出现的新情况，需要补充新的证据材料时，就迫切需要侦查人员的密切配合，而司法制度不能提供这种配合机制(如从事侦查的警察机关独立于检察机关，或者从事侦查的警察并不出席法庭)时，检察官要保证追诉的有效性，就不得不进行必要的调查。
第三，检察官的侦查具有自身的优势。在世界各国，无论是从任职资格的要求上看，还是从实际状况看，检察官都比警察具有更高的文化素养和更多的法律专业训练，因而也更容易适应对某些较高社会地位或职务的人员犯罪案件进行侦查的需要。另一方面，警察机构往往是直接受行政权力控制的机构，而检察机关则具有相对的独立性。由检察机关直接调查与行政权有涉的犯罪案件，比警察机构的调查，更有能力排除行政权力的干预。正是由于这些原因，许多国家都把白领犯罪、重大欺诈犯罪、职务犯罪以及其他智能型犯罪的侦查权交由检察机关或检察官行使。这也是联合国《关于检察官作用的准则》要求检察官对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行依照法律授权或当地惯例进行调查的一个重要原因。
在中国，检察机关的调查权尤其必要。检察机关作为国家的法律监督机关，除了公诉职能之外，还依法承担着其他法律监督的职责。要有效地对法律实施的情况进行监督，就必须具有能够及时发现法律实施过程中严重违法的行为的权力。因为第一，履行法律监督职责必须积极主动地去发现违法。检察机关要对严重违法行为进行监督，首先就必须了解哪里发生了严重违法的情况、违法的具体事实如何。如果没有调查权，就不可能及时了解法律实施过程中已经发生的违法行为，如果不能及时有效地发现法律实施过程中存在的违反法律的情况尤其是构成犯罪的严重违法行为，对违法行为的追诉就无从谈起。因此，只有及时发现违法情况的存在，才能够有针对性地进行监督。如果坐等其他机关把违法的事实调查清楚了再行使法律监督权，法律监督就会处处陷于被动的状态，法律监督的效果就将依其他机关愿意不愿意调查、调查的效果如何而定。如是，法律监督机关就丧失了独立存在的价值。第二，发现违法又是保证法律监督有效性的基础。法律监督的根本任务是督促纠正违反法律的情况。检察机关所提出的监督意见要想具有说服力，就必须有充分的证据来支撑。有力而充分的证据是进行监督的基础。没有证据证明，任何单位和个人都不会承认自己实施了违法的行为或者作出了违法的决定；没有充分的证据证明，有权对违法情况进行处罚的机关就不敢轻易相信检察机关的监督行为，并作出相应的决定。特别是在追究犯罪人刑事责任的时候，检察机关如果不能提供充分确凿的证据向法庭证明犯罪事实的存在，法庭就不可能接受检察机关的公诉主张。因此，要保证法律监督及时有效地进行，要充分发挥法律监督在维护法律正确实施中的作用，检察机关就必须及时准确地发现违法事实的存在，并且能够提供确实充分的证据证明自己的监督意见具有客观存在的事实基础。
二、检察机关行使调查权的范围
检察机关享有调查权并不意味着检察机关对什么事件和行为都可以进行调查。在现代法治国家，检察机关行使调查权的范围，要受到法律规定的严格限制。检察机关只能在法律规定的范围内行使调查权，而不能逾越法律的藩篱。
检察机关调查权的范围，主要取决于三个因素：(1)司法体制。检察机关调查权的范围，要受到本国司法体制的制约。因为检察权是国家司法权的重要组成部分，检察权的范围必然要受到国家司法权配置状况的制约。作为检察权之组成部分的调查权，自然要受制于司法体制中对各种司法权力的配置。在大陆法系国家，检察机关作为司法体制中的一个重要组成部分，往往享有广泛的侦查权。在法律上，检察机关有权参与所有刑事案件的侦查活动，如德国、意大利、法国等，甚至有权对所有刑事案件独立进行侦查，如日本。而在英美法系国家，侦查权与检察权、审判权相互分离的程度较大，检察机关参与或进行侦查的范围就十分有限。(2)检察机关的任务。每个国家都是根据各自的历史传统和法律文化以及现实需要来确定各个司法机关的任务，进而通过法律规定其职权范围的。法律赋予检察机关的任务以及完成任务的需要，直接决定着检察机关调查权的范围。在法律规定检察机关只享有刑事公诉权的国家，检察机关的调查权也就只限于对刑事案件的调查；在法律赋予检察机关民事起诉权的国家，检察机关不仅具有对刑事案件进行侦查(或控制侦查、参与侦查)的权力，而且具有对民事案件所涉及到的问题进行调查的权力。(3)司法资源。检察机关调查权的范围还受制于司法资源配置的实际状况。在大陆法系国家，尽管法律赋予检察机关在刑事案件中的广泛侦查权，但是由于受到司法资源配置状况的影响，检察机关实际上直接参与或独立进行侦查的案件并不多。
在中国，由于宪法和人民检察院组织法都明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，所以，检察机关调查权的范围应当按照履行法律监督职责的内在要求和客观需要来确定。检察机关作为国家的法律监督机关，其设置的目的和存在的价值，是保障法律的统一正确实施。因此，检察机关调查权的范围应当按照保障法律统一正确实施的需要来确定。
法律的实施包括执法、守法和司法三个方面。法律监督既然是对法律实施情况的监督，其范围在逻辑上就应当包括对执法、守法和司法三个方面的监督。只有对这三个方面都进行监督，才能称得上完整的法律监督。但是法律监督并不是要对所有的执法、守法和司法活动统统进行监督。因为正常的执法、守法和司法活动是不需要监督的。只有在执法、守法和司法的过程中出现了违反法律的情况时，才存在法律监督的必要性。在这种情况下，法律的实施遇到了障碍，因而有必要通过法律监督来阻止违法现象的继续和蔓延，恢复正常的法律秩序。因此法律监督的对象，实际上只是执法、守法和司法过程中出现的违反法律的行为。
即使是对违反法律的行为，是否一律要纳入法律监督的范围，也还存在一个需要与可能的效益权衡问题。一方面，执法、守法和司法涉及的范围十分广泛，而我们国家又是一个人口众多并且缺乏法治传统的国家，违反法律的行为不仅数量大，而且涉及面广。如果要对所有违反法律的行为都由专门的法律监督机关进行监督，那么无论建立多么庞大的监督机关，在客观上都是难以实现的。另一方面，对于一般性的违法行为，通过行政管理、基层组织或民间组织就可以加以纠正或制止。并且，一般性的违法行为对于社会的危害性和对于法律秩序的破坏，都不是十分严重，没有必要由国家专门的法律监督机关来监督。因此，在检察机关人力物力资源十分有限的情况下，法律监督的对象只能界定在严重违法的范围内。
“严重违法”的范围，在法律实施的不同环节上，根据其对法律实施的危害程度，也应当有所区别。
首先，无论是在执法、守法的环节上还是在司法的环节上，凡是违反法律构成犯罪的行为，都应当纳入法律监督的范围。因为犯罪是最严重的违法行为，不仅对法律的破坏作用比一般违法行为要大，而且其对社会的危害性也比一般违法行为要严重。因此，无论什么人实施的、无论在法律实施的哪个环节上实施的、无论其表现形式如何，都应当由检察机关依法运用法律监督的手段加以制止和纠正，以防止其蔓延。当然，在法律把某些侵犯个人权利的行为是否需要追究刑事责任的选择权赋予受到侵犯的个人时，在法律上也就同时免除了检察权介入的必要。
其次，对执法过程中涉及范围广泛、社会影响大的违法行为，以及不当限制或剥夺公民人身自由权利的违法行为，应当纳入法律监督的范围。因为这类违法行为，虽然可能并不构成犯罪，但是对于社会的稳定、对于公民最重要的权利，具有直接的重大的影响，如果没有强有力的手段来制止，就难以遏制其蔓延。当然，这种违法行为应当纳入法律监督的范围，必须由法律加以规定。检察机关只能对法律规定的对象进行监督。
最后司法活动中的违法行为应当纳入法律监督的范围。因为司法是法律实施中的重要环节，既是解决社会活动主体之间各种纷争的最后手段，是维护社会正义的最后一个渠道，也是动用国家强制力制裁犯罪行为、维护法律秩序的活动。无论是司法的过程，还是司法的结果，都会对社会活动主体的利益和权利发生直接作用，都会对社会生活和社会心理产生巨大的影响，进而直接影响整个社会对法律的认同程度和遵守。司法活动中的任何违法行为，都与司法活动的宗旨水火不溶。因此无论是程序违法还是实体违法，都应当作为法律监督的对象。
从理论上讲，法律监督的对象是执法、守法和司法活动中的严重违法行为，对这些严重违反法律行为的调查，自然也就应当是检察机关调查权的范围。但是实际上，检察机关对哪些严重违法行为能够行使调查权，特别是使用强制性调查手段进行调查，必须由法律的明确规定。检察机关应当按照法律规定的范围，并基于检察权行使的目的，十分谨慎地行使调查权。
三、检察机关行使调查权的方式
从调查的方式上看，检察机关的调查权包括案件受理权、直接调查权和间接调查权。
案件受理权是指依法接受其他机关、团体、个人对严重违法行为的控告、检举、举报、申诉，以及接受其他机关调查终结后移送给检察机关审查起诉的权力。案件受理权是调查权中不可缺少的一个重要方面。因为受理是发现违法行为、启动调查程序的重要途径，也是检察机关广泛搜集违法事实信息和线索的有效手段。通过受理各种控告、检举和举报、申诉，检察机关可以及时搜集到各个方面、各个领域中可能存在着的违法行为的信息和资料，从而为查明是否实际存在违法行为打下基础。
直接调查权是指检察机关根据人民群众和有关方面的控告、检举、举报等线索以及自己了解到的情况，在认为可能有严重违法行为发生时，亲自运用调查手段(15) 查明案件的真实情况，以便确认是否存在违法事实、是否需要提请有关机关追究法律责任的权力。直接调查权不仅包括对法律规定由检察机关直接管辖的刑事案件直接进行立案和侦查的权力，而且包括对法律监督范围内的其他案件直接进行调查的权力以及在法律规定的监督范围内了解有关情况的权力(即知情权)(16)。
直接调查权是法律监督有效进行的手段保障。只有享有直接调查权，检察机关及时有效地查明事实真相进而决定是否追诉才会有制度上的保障。没有直接调查权，检察机关就会出于一种十分被动的境地，检察权的行使就不可避免地要受制于其他国家机关是否愿意调查事实真相、是否能够查明事实真相以及是否及时把案件移送检察机关审查等因素。如是，法律监督就没有制度上的保障，检察机关就没有监督严重违法行为的主动权，因而也就无法担负起保障法律统一正确实施的重任。
间接调查权是从调查权中派生出来的一种权能。由于刑事案件发案数量与检察机关人员、经费之间的巨大反差，以及刑事案件侦查工作的复杂性和专门性，检察机关在客观上不可能对每个刑事案件都直接进行侦查，所以有必要将大部分刑事案件的侦查交由其他侦查机关来进行。
间接调查权是通过两种方式把侦查权交给其他侦查机关行使的：一是通过立法，即在立法层面上由国家通过制定有关法律，明确规定某些刑事案件的侦查工作由专门的侦查机关进行。如我国刑事诉讼法规定，一般刑事案件由公安机关进行侦查；发生在军队内部的刑事案件由军队保卫部门进行侦查；罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。二是通过移交，即在操作层面上由检察机关直接将需要侦查的案件交给有关机关进行侦查。如《人民检察院组织法》第十一条规定：“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案侦查，或者交给公安机关进行侦查”。这里的“交给”公安机关进行侦查，对于检察机关来说，实际上就是间接调查权的运用。
间接调查权意味着对直接从事调查的主体的调查活动进行控制的权力，即对于依法由专门侦查机关立案侦查的刑事案件，检察机关应当具有监督控制的权力。按照大陆法系国家的法律规定和学术观点，侦查权和侦查控制权是与公诉权密切相关的，是完成公诉权不可或缺的一种权力，或者说是实现有效公诉的一种重要的手段，因而应当从属于公诉权。所以，当法律把公诉权赋予检察机关或检察官的同时，也就自然而然地把侦查权或侦查控制权赋予给检察机关或检察官，以保障公诉任务的实现。如前所引，在法国、德国、意大利，检察官具有直接指挥警察进行侦查的权力；在日本，检察官对警察侦查的案件，具有亲自进行侦查的权力。在英美法系国家，警察在侦查活动中采取的任何强制措施，都必须由检察官出面请求治安法官签发令状，检察官如果不同意，警察就无法采取强制性的侦查措施。在英国，检察长甚至有权要求警察首脑向其报告他要求警察侦查的案件的一切情况。而在美国，不仅所有强制性侦查措施都必须通过检察官向治安法官提出请求，而且联邦调查局本身就设在司法部，由兼任总检察长的司法部长统一领导。而在实践中，联邦调查局的调查人员在很多情况下都邀请联邦检察官一起调查重大刑事案件，或者由检察官协调有关方面的侦查机关联合进行调查。这种状况存在的基本原理是：对刑事案件的侦查权本身是公诉权的派生性权力。一方面，查清案件事实、收集能够证实犯罪存在的证据的调查权，源自有效追诉犯罪的公诉权。检察机关如果不能干预侦查过程，就势必影响到公诉权的有效行使。另一方面，对刑事案件进行调查的目的本身就是为了保障公诉权的有效行使，侦查活动应当按照行使公诉权的需要亦即检察机关的要求进行。因此，对于专门侦查机关立案侦查的刑事案件，检察机关虽然不亲自进行侦查，但是应当有权随时了解侦查活动的进行情况，应当有权向侦查机关提供指导性意见，在必要的时候应当有权要求侦查机关更换侦查人员或者直接进行侦查；侦查机关为了侦查活动的需要而采取的某些强制性措施，检察机关亦应当具有控制的权力。(17) 这种对专门侦查机关的侦查活动进行控制的权力，是间接调查权的表现，也是间接调查权的必然要求。间接调查权还应当包括对调查结果的审查权。间接调查，实际上是通过法律授权或者实际委托，把本该由检察机关行使的调查权赋予其他侦查机关，由其运用专门的侦查手段来实现对刑事案件的调查。而这种侦查的目的是直接为检察机关行使追诉犯罪的职能活动服务的。因此其他侦查机关应当将侦查活动的结果及时如实地报告检察机关，接受检察机关的审查，并由检察机关决定是否应当根据侦查的情况对侦查的对象进行追诉。
直接调查权与间接调查权的界分，在法制健全的国家，应该是由法律明确规定的。哪些案件交由专门的侦查机关进行侦查，哪些案件由检察机关直接侦查，通常都是根据各个国家一定时期内刑事案件的实际状况，以及司法资源配置的具体情况来确定的。但是这种界分应当具有一定的相对性。因为它们本身都是检察权的构成要素，只是鉴于检察机关难以全部承担的实际状况，才从检察权中分离出一部分交由其他侦查机关行使。因此哪些犯罪的侦查权由专门侦查机关行使，哪些犯罪的侦查权仍然由检察机关行使，是可以根据实际情况进行调整的，而不是一成不变的。并且，对于已经交由其他侦查机关行使的侦查权，检察机关认为其行使的不当或者没有行使时，基于检察权目的的需要，检察机关应当可以行使。当然行使的条件应当由法律加以规范，以防止侦查权之间的冲突和检察权的滥用。
在实践中，对于明知不应当由自己直接立案侦查的案件而立案侦查，属于无效的侦查行为。通过这种侦查行为所取得的证据，不应当成为指控犯罪的根据。但是对于有理由认为应当由自己立案侦查的案件而立案侦查，只是在侦查过程中由于某些证据的变化或者由于查明了案件的真相，进而发现不属于自己管辖的范围时，无论是检察机关还是其他侦查机关，都应当继续进行侦查活动以完成查明案件事实真相的任务，待侦查终结后再移交给对该案有侦查权的机关进行审查，并由其提出处理意见。法律应当确认这种侦查行为的效力。因为这是保障侦查行为及时有效进行的需要，也是避免侦查资源不应有的浪费的需要，同时与侦查权行使的目的并不冲突。
四、检察机关行使调查权的手段
从调查的手段上看，调查权可以分为一般调查权和强制调查权。一般调查权是采用一般性的调查方法来调查违法行为是否存在的情况。强制调查权是采取法律规定的强制措施进行专门性调查的情况。强制调查，按照法律的规定，仅仅适用于刑事案件，甚至仅仅适用于刑事案件中有明确的犯罪嫌疑人的场合。在直接调查中，检察机关当然应当具有采取强制措施的权力。在间接调查中，检察机关并不亲自进行调查活动，但是对于其他侦查机关在调查中所采取的强制措施，应当具有控制权。因为这种侦查活动是直接为检察权的有效行使服务的，强制措施使用的情况直接关系到侦查的结果以及侦查目的的实现，同时，强制措施的使用也直接涉及到有关单位的财产和经营或者有关个人的人身权利和财产权利，因而应当严格控制它的使用，并保证使用的合法性、必要性和正当性，防止强制措施的使用给有关单位和个人造成不有用的损害或侵犯。在侦查权转移的情况下，强制措施的使用，自然应当由原权力主体来审查和控制。
调查权作为一种权力，与被调查者的法定义务是紧密相连的。没有被调查者接受调查提供情况的义务，调查行为就难以有效进行。因此为了保证检察机关能够及时发现违法情况的存在，法律还应当规定有关机关和人员向检察机关报告违法情况的义务。特别是执法机关和执法人员在执法过程中，如果发现其他机关、单位或个人实施了或存在着应当由检察机关查办的违反法律的情况或行为，就应当向有管辖权的检察机关报告，以便检察机关能够及时对之进行调查了解，使违反法律的情况及时得到纠正和处罚。对此，许多规定检察机关侦查权的国家都相应地规定了调查对象的配合义务。如前文所引的《德国刑事诉讼法典》第161条[提供情况和侦查]的规定、《意大利刑事诉讼法典》第362条“了解情况”规定：“公诉人从能够为侦查工作介绍有用消息的人员那里了解情况。上述人员有义务接受公诉人的询问、遵守公诉人根据侦查工作的需要而作出的规定，并且，除第199条(18)、第200条(19)、第201条(20)、第202条(21) 和第203条(22) 的规定外，还有义务介绍自己所了解的与被询问的事实有关的一切情况。”《法国刑事诉讼法典》第78条规定：“受到司法警察警官因调查之必要而进行传唤的人必须到案；如其不履行此项义务，应立即通知共和国检察官。共和国检察官得以公共力量强制之”。(23)“《刑事诉讼法典》第82条允许共和国检察官要求负责预审的法官完成具体的预审行为(搜查、听取证人证言、签发执行凭证，等等)。如果预审法官认为并无必要进行类似的行动，应当在其收到检察院的要求之后五日内作出说明理由的裁定，始能拒绝检察院的要求”；“为了便于共和国检察官进行监督，并允许其要求采取从诉讼案卷来看属于适当的任何措施，以免耽搁时间，《刑事诉讼法典》第82条第二款规定，共和国检察官有权要求向其报送诉讼卷宗”。(24) 这些规定对调查对象设定的接受调查的义务，是保障调查权有效行使的重要条件。
从我们国家的法律规定看，为了保障检察机关对国家工作人员行使国家权力的职务活动进行法律监督，法律赋予了检察机关对职务犯罪直接进行立案侦查的权力。这实际上是给检察机关提供了一种发现犯罪的手段。检察机关运用这种手段，每年查办了一大批职务犯罪案件。这对于加强权力制衡、维护法律的正确实施，起了很大的作用。但是从实践中看，检察机关现有的侦查手段还远远不能适应同职务犯罪作斗争的需要。一方面，随着社会的发展和科学技术的发达，职务犯罪的智能化趋势十分明显，而检察机关在查办职务犯罪案件的过程中可以使用的侦查手段却十分落后，某些先进的技术手段甚至因人为地限制而不能使用。这就极大地限制和削弱了检察机关发现犯罪的能力，使某些重要的职务犯罪案件在侦查过程中受阻而不得不半途而废。另一方面，虽然刑事诉讼法第48条规定“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务”，但是任何法律都没有规定知道案件情况的人不作证或者不如实作证时，对他本人会产生什么不利后果。特别是法律没有规定拥有案件证据的有关单位应当提供证据的义务。这就使检察机关在查办职务犯罪案件过程中，难以得到有关单位和个人的配合，难以全面搜集能够证明案件真实情况的证据。这两个方面的原因都在很大程度上妨碍了检察机关及时有效地发现犯罪。
此外，宪法和人民检察院组织法都明确规定，人民检察院依法独立行使检察权，但是除了刑事诉讼法规定人民检察院有权对职务犯罪进行侦查之外，其他法律都没有规定检察机关的调查权。特别是在民事诉讼法和行政诉讼法中，法律只规定人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，但是没有赋予检察机关任何调查的权力。有关单位或个人向检察机关提出违法裁判的申诉后，检察机关往往难以对审判机关的审理过程和裁判理由及证据进行调查核实，因而也就很难发现审判活动和裁判结果是否存在着违反法律的情况。在实践中，有的审判机关对检察机关受理的申诉案件，积极配合、提供情况的，检察机关就可以及时地查明审判活动中是否存在违反法律的情况，以便说服当事人息讼或者决定提出抗诉。而一旦有关审判机关不予提供情况时，检察机关就束手无策，难以履行法律监督的职责。
因此，为了保障检察权的有效行使，法律应当从三个方面加以完善：一是赋予检察机关对特定事项的一般调查权。对于检察权行使范围内的事项，检察机关根据履行法定职责的需要，应当有权自主地进行一般性调查。二是赋予检察机关专门性侦查手段。其中包括对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施和适用技术侦查手段的权力。三是规定调查对象接受调查的义务。法律应当明确规定，检察机关在依照法定职权和法定程序进行调查的过程中，有关的调查对象包括单位和个人有义务接受或配合检察机关的调查，如实提供有关资料和情况。
注释：
①1994年12月1日生效的《德国刑事诉讼法典》把调查程序规定在第二编“第一审程序”第二章“公诉之准备”中(从第158条到第177条)。
②“辩护人的任命和帮助”。
③“辩护人有权未经通知而参与的活动”。
④“对有关活动的记录”。
⑤按照该法第53条的规定，“现行重罪”是指正在实施或刚刚实施的重罪，也包括在实施犯罪活动之后的极短时间内，涉嫌犯罪的人因公众呼喊而受到追捕，或者发现其持有赃物或带有痕迹或犯罪迹象，据此可以认为其参与了重罪的情形。
⑥第137条第二款：“预审法官，在不遵照共和国检察官提出的对受审查人先行拘押之要求时，无需做出说明理由的裁定”。
⑦参见中国政法大学刑事法律研究中心组织编译：《英国刑事诉讼法(选编)》[Z]，中国政法大学出版社2001年版，第511页。
⑧参见黄东熊：《中外检察制度之比较》[M]，中央文物供应社1986年版，第160-161页。
⑨[美]拉费弗等：《刑事诉讼法》[M]，卞建林、沙丽金等译，中国政法大学出版社2003年版，第8-9页。
⑩同前注⑨，第12页。
(11)以上参见前注⑨，第442-449页。
(12)[日]田口守一：《刑事诉讼法》[M]，刘迪等译，法律出版社2000年版，第24页。
(13)[法]斯特法尼等：《法国刑事诉讼法精义》[M]，罗结珍译，中国政法大学出版社1998年版，第164页。
(14)同前注(12)，第106页。
(15)包括普遍调查手段和强制性调查手段。后者即所谓的侦查手段。
(16)目前，法律只规定了检察机关对直接管辖的案件进行侦查的权力，而没有规定检察机关在其他法律监督事项中的调查权和知情权，这对法律监督的进行极为不利。一些具有严重违法的明显迹象的案件，由于检察机关没有法定的知情权，有关机关不提供有关资料和情况，法律监督就不得不陷入困境而无法继续。
(17)检察机关对侦查机关采取的强制性措施，通常是通过两种方式进行控制的：一是过滤性控制，即经由检察机关提请批准；二是审批性控制，即直接由检察机关批准。
(18)“近亲属的回避权”。
(19)“职业秘密”。
(20)“职务秘密”。
(21)“国家秘密”。
(22)“司法警察和安全机构情报人员”。
(23)以上参见前注(13)，第516-523页。
(24)参见前注(13)，第655-656页。
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