住宅建设用地使用权续期的思考，本文主要内容关键词为：使用权论文,建设用地论文,住宅论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住宅是家庭最重要的资产，也是当前经济稳增长的关键要素。然而，近日温州部分住宅用地20年使用年限到期而需高额续费的问题，不仅损伤了“社会居者有其屋”的信心，也被部分媒体解读为楼市与经济的重磅利空。在最初的政策规定中，土地使用权的延续需要满足申请批准与有偿续期两个条件。其中1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定，土地使用者可以申请有偿续期，不续期的由国家无偿取得地上附着物的所有权。1995年出台的《城市房地产管理法》进一步明确土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，政府只有因为社会公共利益需要才能不予批准。为了更好地保障个人财产权利，避免续期申请中公共利益界定不合理的潜在问题，2007年出台的《物权法》通过“住宅建设用地使用权期限届满后自动续期”，解除了土地使用权续期的申请性要求，但续期的有偿性、标准以及年限等方面的缺乏，则留下了诸多政策猜想以及社会各界对这一问题的激烈争辩。尽管当前出现续期问题的只是个别城市，但这一问题的悬而未决，却将如达摩克利斯剑一般，持续影响人们对房产价值的预期，以及当前的经济大局。因此，本文对现有主要观点进行总结评析，并通过借鉴英国与我国香港地区的相关制度，提出今后的制度设计原则与方向，以期为相关问题的解决提供参考与借鉴。 二、现有观点的总结与评析 （一）续期是否有偿 主张无偿续期的学者认为，第一，“自动”续期，就意味着建设用地使用权人根本不需要采取任何行为（包括支付土地使用费行为）（史尚宽，2000），建设用地使用权的期限就会自动续延，有偿的条件性并不符合自动续期的精神。第二，新中国“建立”的国家土地所有权，其政治基础、伦理基础和法律基础是社会主义的“国家统一所有、人民均享地利”的思想。土地的利益应为民众共同享有，而并非让政府从土地中不断取得收益，因此民众享有的建设用地使用权不应该受到期限的限制（孙宪忠，2016）。第三，这是贯彻十八届五中全会共享理念的需要。无偿续期可以让百姓共享改革开放的成果，提高百姓福祉，保障居民安居乐业。第四，70年住宅建设用地使用权期限的初衷是减少市场化改革中可能遇到的阻力，而非继续高价收取续费。第五，这是贯彻城镇国有土地与集体土地同地同权要求的需要。也就是说，农村宅基地没有使用权期限的规定，城乡建设用地同地同权的需求意味着今后需要解除对城镇住宅建设用地使用权的期限限定（赵秀池，2016）。 但需要思考的是，首先，尽管“自动”带有对无偿续期的潜在肯定，但《物权法》起草过程中对这一问题的反复（草案2审稿、3审稿规定续期应当支付土地出让金，4审稿、5审稿提出“建设用地使用权人应当支付土地使用费”，并且从4审稿开始规定住宅建设用地可以自动续期，但到6审稿则又删除了续期应当支付土地出让金或土地使用费的规定），当前全国人大对这一问题也并没有做出有关解释，这意味着立法者在当时实质采取了暂时回避、以待将来的态度（靳相木等，2016）。因此，不能因“自动”而轻易否定有偿续期的可能。其次，“人民均享地利”实质是涨价归公、全民共享，并非指代具体的房屋所有者。最后，政策的合理性源于对历史、现在以及未来的多重考量，尤其在当前迅速变化的时代，更应当立足现在，着眼未来。对过去政策初衷的猜想不宜成为当前做出判断的主要准则。因此，无偿续期的核心观点在于，国家作为土地所有权的主体，应当在未来让利于民。 支持有偿续期的学者指出，第一，从法理上来说，建设用地使用权到期后所进行的续期行为，其本质上是对建设用地使用权的重新取得。建设用地使用权人如果想继续对其使用，就应该再次缴纳相应的土地出让金，而无偿续期将产生土地用益物权与所有权性质的混淆，导致变相的“土地私有化”，动摇建立在土地公有制基础上的一系列法律制度。第二，在我国未开征遗产税的情况下，续期时免交土地出让金实际上是对房屋所有人的一种补贴，这可能加剧贫富不均。同时，补贴房屋所有人的规则会促使更多人放弃租房，从而导致畸形的租售平衡（袁志锋，2013）。第三，土地收益具有很强的财政属性。建设用地使用权有偿续期，可以提供稳定的地方财源，为社会保障、民生支出和经济建设提供持续的动力。第四，有偿续期可以提高房屋的保有成本，促进现有房地产存量的盘活与优化配置。 然而，如果今后开征房地产税，并建立了良好的地方财政体系，那么最后三条观点，即以有偿续期替代房地产税缺位，便失去了立论基础。因此，有偿续期的核心观点在于，国家不应当为了部分群体的利益而改变土地公有制的制度基础。 那么，值得探讨的便是，让利于民是否需要改变国家的基本制度？如果不是，例如降低续缴标准，是否会带来相应的不公平？如果不会带来不公平，那么就意味着我们可以有多重渠道实现让利于民的目标，而并非一定需要基本制度的改变。实际上，建设用地使用权续期与初次取得有着显著不同：土地所有人对于续期用地无须增加征地与开发成本。从未来的角度看，随着国家社会经济的发展，以及房产税、遗产税等房地产保有税的开征，国家完全可以根据续期费用、房产税、遗产税的总额或人均额，对续期费用实行减免。而且，以年租制为基础，采取房产税附加模式收取土地使用租金，也可以充分利用未来房地产税评估及征收体系的便利，最小化制度的实施成本（靳相木等，2016）。 另外，有学者建议，自动续期而未交费时，只能保留其居住权利，而取消其在转让、抵押方面的权利（金辉，2016）。笔者认为，尽管这种方式可以加强有偿续费的可行性，但赋予了住户无偿居住的权利，这对其他群体而言可能有失公平。而且，未来住房联网与社会诚信机制的建立，都将加强有偿续期的可行性。因此，今后不一定需要采用这种模式。还有学者建议，首套房、自住房或一定的房屋面积可以减免续期费用，从而保障中低收入群体的利益。但是，房产价值的区位性意味着，即使是首套房或相同的房屋面积，它们所蕴含的价值也是不同的，因此，此类建议或许只适宜在城市内部谨慎实行，更为合适的政策可能是以居民人均财产情况作为标准。 因此，笔者认为，从面向未来的角度看，今后制度设计的关键，不在于轻易否定有偿续期，而在于协同完善房产税、年租制等制度安排，以租税并行的制度设计，为减免土地有偿续期费用、实现让利于民提供充足的空间。 （二）续期年限如何确定 当前，关于续期的次数与年限，主要形成了三种观点。第一种观点认为，自动续期是无时间限制的，即住宅建设用地使用权可以无限次延期（杨立新，2016）。第二种观点认为，建设用地使用权只是对土地所有权部分权能的有期限让渡，不断续期等同于土地所有权买卖。为了避免国家失去优化土地用途的权力，续期不宜超过一次，年限不宜过长（崔建远，2011）。第三种观点指出，如果只允许一次续期，也可能面临期满后地上建筑物尚存的问题，因此建议，如果期限届满后的续期期限已经考虑到房屋的结构与耐用年限等因素，续期期限以一次为宜；如果期限届满后的续期期限采取统一的年限规定，如20年、40年、70年等，则在续期期限届满后，如建筑物仍在耐用年限内，应允许再次续期（高圣平等，2011）。 笔者认为，所有权地位的体现，关键在于是否具有最终的处置权与收益权，而非使用者使用期限的长短。也就是说，只要使用权人为了使用土地与房屋而继续向国家缴纳土地使用费，那么即使是无限次续期，其实质也只是对土地的长期租用，而非所有权买断。同时，国家可以通过土地利用规划、城市规划、拆迁补偿等手段，实现优化配置土地资源的处置权，因而没有必要强制规定使用期限的长短。更为重要的是，随着住房理念、材料技术的迭代更新，政府、市场、民众势必会介入城市社区与老旧建筑的改造升级，地上建筑便很可能会在土地使用权期限内，不断被赋予新的生机，因此，与当下不同，未来我们或许更需要动态更新而非静态折旧的理念。根据建筑物寿命而判定续期期限，在未来未必可行。 因此，笔者认为，只要使用权人按时交纳续期费用，建筑更新符合国家相关规划并付出合理成本，那么我们就不需要强制规定续期的次数与年限。 三、需要厘清的若干问题 （一）温州等地方是个例，不代表今后施政方向 20世纪90年代初期，为了顺利推进国有土地使用权出让工作，同时考虑到居民的经济承受能力，温州将土地使用权按20～70年分档，部分土地使用人为了少缴出让金而选择了较短受让年限的土地使用权。 首先，温州部分居民所缴纳的续期费用，是20年与70年住房建设用地使用权出让金的差价，并非我们通常意义上的续期费用。基于公平、公正原则，应当让低于70年土地使用期的购房人补足一定差额年期的土地出让金。在国内绝大多数地区，住宅建设用地使用权年限普遍为70年，购买商品房的大多数居民既不存在类似温州的问题，在未来40余年中也不会遇到续期情况。因此，温州仅是个例。 其次，此次温州采用了市场地价这一续费标准，温州部分房屋土地使用权到期补缴的土地出让金达到房价1/3。这对土地使用权人的负担较重，但温州国土局已向上层征求意见，同时也在研究作为温州地方的普惠性政策及解决意见方案，因此，当前温州20年土地使用权到期后的补缴模式不能代表今后的施政方向。对于70年住宅建设用地使用权期满后是否有偿续期、续期年限如何确定等问题，还需要进一步的认真研讨。 （二）房地分离，其权利不能混为一谈 我国实行房地分离，土地所有权与房屋所有权是两个不同的权利体系，不能无条件相互替代。具体而言，住房建设用地使用权续期的问题起点，在于房地分离制度安排下，建设用地使用权期限与地上建筑物寿命大概率不同步的现象。民众购买商品房之后，既获得70年的建设用地使用权，也取得了无期限的房屋所有权。尽管房屋有耐用年限的限制，在建设用地使用权期限届满之前，房屋所有权本身便可能因标的物的灭失而消灭，这时自然不会存在建设用地使用权续期需求，但随着科技、理念的进步和发展，新建房屋的寿命极有可能因材料更新与功能迭代而大为延长，即使是旧有房屋，也很有可能因修缮、更新而延长寿命。因此，今后的制度设计，既不能在建设用地使用权期限届满以后，因建设用地使用权灭失而将无偿收回居民仍然保有的地上建筑物所有权，也不能以地上建筑物所有权仍然存续为由，无条件延长土地使用权期限。 （三）租税本质不同，不能相互替代 土地出让金与房地产税分别为租和税，不能等同看待。过去政策中所谈的有偿续期，其实质是为重新获取建设用地使用权而缴纳土地出让金。土地出让金的本质是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租总和，是国家基于对土地的所有权获得的民事收益，并非税收，而国家税收是指一个国家凭借其政治权力，按照法律预定的标准，强制无偿地向其管辖范围内的各类纳税人，征收实物或货币而形成的特定分配关系，是国家最主要的一种财政收入形式。今后可能开征的房地产税，属于财产税体系，因此，尽管两者在金额、征收方式上可以统筹考量，但从法理上看，二者本质不同，不存在相互替代关系。 （四）事关经济社会，不宜就地论地 一项公共政策的设计与评价，不仅需要考虑其直接产生的影响，而且需要将间接的影响以及政策所处的环境，看做是一个完整的系统，全面分析评判。就住房建设用地使用权续期而言，其直接影响的只是我国土地权利体系的设计以及背后的土地权利性质，但我们还需拥有更广的视野。例如，从楼市的角度看，使用权续期有偿与否以及续期年限的规定，不仅将改变二手房的估价传统及其与新房价值的对比态势，而且将影响人们对住房租买、住房数量、新旧程度的偏好选择，从而改变今后的楼市生态。从民生的角度看，这一问题的解决方向，将直接决定人们手中的住房资产价值、今后的居住成本以及人们对制度的认同与支持。从政府财政的角度看，必须将这一政策与房地产税、遗产税等统筹规划，为今后形成科学、合理的财政税收体系奠定基础。从经济发展的角度看，房地产业起着稳增长的关键作用，相关政策设计应当考虑产业转型升级以及三、四线城市去库存的长期性，避免相关问题干扰经济大局。因此，在今后的制度设计中，应当系统、动态地看待和设计，不宜就地论地，就房论房。 四、未来制度设计的原则与方向 （一）经验借鉴 我国最早在深圳实行的土地有偿使用制度，实质源于英国与我国香港地区的批租制度，因此，本节简要介绍英国与我国香港地区在相关问题上的制度设计，以期更好地利用他山之石。 1.英国模式 英国土地所有权在法理上属于英王，但英王的象征地位使其所有权并不具有实际的意义。在实践中，根据是否拥有自由处置所持有土地的权利，真正发挥效果的产权主要分类两类：自由保有地产权（freehold）和租借地产权（leasehold）。前者拥有土地的自由处置权利，为保有权人永久所有，世代相传，并可出卖、出租、抵押等；后者是由承租获得的定期土地保有权，租赁期分为99年、125年、150年、250年和999年等多种类型。尽管这种非永久产权的期限最长可达999年，但租赁期满后，仍需将土地交还给土地保有权人。 无论是保有地产权人还是租借地产权人，都须向当地政府上交市政物业税（council tax），税率根据行政区划和房产档次确定，数额从1 000至数千英镑不等，但租借地产权人还需要每年向保有地产权人缴纳地租（ground rent）。与国内土地出让金不同，英国的地租并非多年一次性缴纳，而是按年度缴纳，租金根据某种确定的规则，如通货膨胀水平，加以调整。期限届满后，官方会给予自动续期。如果租借地产权人未能持续按时缴纳地租，土地保有权人有权回收房屋。当保有权人为政府时，政府一般不会回收房屋，而是要求土地租借权人必须将拖欠费用还清后，才可以开展房地产交易。 2.香港地区模式 自1842年成为英国殖民地后，香港地区开始实行土地批租制度，即土地所有权归英国皇室所有，由港英政府代为掌管并向土地开发商或土地使用者批租土地，开发商或使用者通过承租取得规定期限内的土地使用权，并向港英政府一次性交纳规定期限内的土地使用权出让金。1997年香港回归后，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，香港地区土地属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理，但土地批租制度得到延续。 关于续期问题，根据中英联合声明，“除了短期租约和特殊用途的契约外，已由香港英国政府批出的一九九七年六月三十日以前满期而没有续期权利的土地契约，如承租人愿意，均可续期到不超过二零四七年六月三十日，不补地价。从续期之日起，每年缴纳相当于当日该土地应课差饷租值百分之三的租金，此后，随应课差饷租值的改变而调整租金”。其中，差饷是香港对房地产税的特称，其税基——应课税租值，是物业于某一特定日期的估计市值租金，即物业在指定估价依据日期作出租用途时可取得的合理年租金。其税率每年由立法会厘定，自1999年起，差饷征收率一直维持在5%。因此，续期土地业主的年应缴纳的租金约为每年物业估计市值租金的0.15%。因此，香港土地续期后按年度缴纳的地租在很大程度上仅具象征意义。 总的来说，英国与我国香港地区的模式主要有四个特点：第一，自动有偿续期。尽管香港地区地租收取的象征意义较强，但从本质上，仍然是有偿续期。第二，房地产税与地租并行。既向土地使用权人收取地租，也对房地产保有收取房地产税。第三，两地均有年度缴纳地租的模式，收取方式灵活，有利于减轻一次性缴纳土地使用租金的负担。第四，对续期期限并无明确规定。 （二）制度设计的原则 第一，合法。今后住宅建设用地使用权续期，应当坚持土地公有制的底线，在《宪法》与《物权法》的框架内，开展制度设计，避免制度偏差可能带来的暴力与暴利。 第二，合理。政策应当立足现在，着眼未来，从发展、动态、系统的眼光，仔细评估不同方案对土地制度、房地产市场、经济发展、财税体系、社会民生等各方面的直接与间接影响，从多目标满足、多政策协同的角度，选择最为合适的制度设计。 第三，合情。住房事关千家万户居住有其屋的情怀，也考验着我国社会主义制度的优越性，因此，无论是制度规划，还是细节执行，都应当尊重民众的自由选择权，注重对社会民情的体察，尤其应根据中低收入群体的可承受能力，制定合理的续缴标准，从而为今后制度政策的有效落实奠定坚实的民意基础。 （三）制度设计的方向 第一，实行自动、自愿续期。在“自动”免申请的基础上，由住宅建设用地使用权人，根据自身意愿，决定是否续期以及续期年限等环节。国家不做强制性规定。 第二，结合房地产保有税制改革，建立租税并行体系，以年租制为基础，设定灵活的土地出让金续缴标准和续缴方式。借鉴国际有益经验，开征房地产税与遗产税，完善房地产在保有环节的税收体系。各地政府应根据土地有偿使用租金内涵、地区经济社会发展情况、房地产保有税收总额等要素，以年租制为基础，分类设定续缴标准。实行分年度缴纳或一次性缴纳多年费用等多种灵活的续缴方式，满足不同权利人的不同需求。同时，需要考虑中低收入群体的可承受性，到期后其土地出让金的续缴也可实行减免或部分减免。土地出让金的续缴可随房地产税一体缴纳，减少缴纳过程中的制度成本。 第三，为了满足公共利益，促进土地资源优化配置，政府可以在广泛论证，并征得土地使用权人同意的情况下，根据土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等，自行或吸引市场、社会主体，采取社区更新、建筑改造、拆迁补偿等手段，完善土地用途，提升土地集约节约利用水平。在社区更新与建筑改造等过程中发生的成本，由政府、市场、社会以及使用权人等相关主体共同、合理承担。在拆迁补偿中原使用权人受到的损失，由政府、市场、社会等参与主体给予合理补偿。相关过程细节由各方协商确定，协商不成的，由法院裁决施行。 第四，完善不动产统一登记制度，完成全国房地产登记联网，为自动续期、登记提供基础。建立有效的社会征信体系与信息机制，减少续期缴费过程中的潜在成本。 （四）当前亟须的举措 第一，由全国人大和相关部委组织、开展相关研讨。在当前信息爆炸的时代，政府声音与态度的滞后将给社会带来不可忽视的猜想成本，尤其是当前，住房政策已身系民众资产与经济大局，不可拖延怠慢。因此，当前宜由全国人大法工委和相关部委，尽快开展相关研究，明确制度方向，做出法律和政策性的解释，从而回应社会舆论，避免地方基层无所适从。 第二，在已经或即将面临续期问题的地方，开展试点。为了更好地把握制度设计的优化方向，同时积累相关经验，国家可以在已经或即将面临续期问题的地区，如深圳市、温州市等，开展相关试点，为中央政府和学界提供充分的素材与借鉴。 五、结论和展望 （一）研究结论 第一，未来的制度设计，必须以合法、合理、合情为原则，坚持保护不动产权利主体权益，立足现在，着眼未来，从发展、动态、系统的眼光，仔细评估不同方案对土地制度、房地产市场、经济发展、财税体系、国有土地资产保护和社会民生等各方面的影响，尊重民众的自由选择权，注重对社会民情的体察。 第二，基于未来发展的视角，借鉴英国与我国香港的模式，70年土地使用权到期后可以实行“自动有偿续期+年租制”的制度安排，可以通过建立房地产保有税制，实行租税并行模式，也可以租税合并征收。 第三，在制定合理的续缴方式与标准的基础上，应根据中低收入群体的可承受能力，坚持让利于民，对中低收入群体尤其是低收入群体，住宅用地续期可以考虑租税减免或部分减免，为今后制度政策的有效落实奠定坚实基础。 第四，随着建筑的更新升级与寿命延长，限定次数与年限的续期方式都将存在困境。只要使用权人按时交纳续期费用，在符合国家相关规划的原则下更新建筑并付出合理成本，那么我们就不需要强制规定续期的次数与年限。 第五，基于公平、公正原则，低于70年土地使用期的购房人应当补缴一定差额年期的土地出让金以延期到70年。这与70年的住宅建设用地使用权期满后续期问题不同，不能混同看待。温州等地方是个例，不代表今后施政方向。 （二）研究展望 第一，研究发达国家与地区的房地产租税制度体系。总结它们的制度环境、制度原则、制度设计、制度效益，在明确制度背景差异的基础上，提炼其制度安排对我国的启示与借鉴，为我们研究制定良好的制度政策提供参考。 第二，研究房地产租、税的作用及其相互影响。系统分析房地产租、税对土地制度、公共财政体系、房地产市场、经济结构、社会福利等方面的各自影响，并通过考察这些影响的互补与替代关系，揭示房地产租、税之间的相互影响机理，以期为我们设计合适的租税并行体系，确定合理的租税标准提供基础。 第三，研究不同住宅建设用地使用权续费政策的影响。综合运用法学、经济学、社会学，从土地、楼市、财税、舆论，以及改变现有制度体系的角度，深入剖析并评价不同住宅建设用地使用权续费政策的收益、成本以及可持续性，为我们具体设计政策方案提供可行的评估标准。标签：土地使用权论文; 建设用地论文; 房产税论文; 房屋使用权论文; 农村建设用地论文; 土地出让金论文; 土地政策论文; 政策影响论文; 用地性质论文; 国有土地使用证论文;