第四部门：对高校归属的新思考，本文主要内容关键词为：部门论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G 640文献标识码：A文章编号：1004-8154(2006)06-0001-04
“多中心治理”是公共事务治理模式发展的必然趋势。在传统的观念中，政府、市场和第三部门是公共治理的三大主体，忽略了高校、科研院所等高知识产地这一群体的独立作用。当今社会，知识已经成为推动社会发展的巨大动力，重新认识这些高知识群体的作用迫在眉睫。同时，这也是深入研究多中心治理的一大基础，因为没有这些高知识群体参与并发挥巨大作用，“多中心治理模式”必将永远存在缺陷。
一、高校的归属问题
潘懋元先生曾提出质疑，教育事业究竟是“第一部门”还是“第三部门”？这一问题至今仍然悬而未决。众所周知，社会组织目前采用三分法，即：政府——企业——第三部门，人们一般倾向于将公立高校归入第一部门，即公共部门，将营利的民办高校归入第二部门，而将非营利的民办高校归入第三部门。这样的分类方法是否合理，是否能真正体现高校的特色还有待商榷。我们暂且把公办高校、民办高校看做一个整体(在这个整体中，公办高校居于主导地位)，通过和三大部门之间的比较研究，来确定高校的最终归属。
1.第一部门与高校
政府是第一部门的典范。通过表1我们可以看到，政府具有公益性、非营利性、官方组织、行政控制四个主要特征，其中最核心的特征是“官方组织”，这是政府与生俱来的特征，可以明显区别于其它组织。马克思曾经说过：“国家是阶级统治的工具。”政府就是国家统治的代言人，拥有神圣的国家权力。“国家权力”是最能代表第一部门的一个话语，政府作为权力组织，它代表着全社会的福利，是权力的中心，它的一切使命都要依靠权力来完成。简言之，第一部门即政府部门，指以权力为取向的组织集合。
表1 三大部门组织特征比较[1]
第一部门第二部门第三部门
公益性 私人性 公益性
非营利性 营利性 非营利性
官方组织民间组织民间组织
行政控制依法自治依法自治
传统意义上之所以把高校归为第一部门，是因为公立高校是由政府投资兴办。但是，不能因为谁投资就决定其组织的性质。就像国有企业一样，不管其是否营利，它都是天然的企业组织。虽然公办高校不可避免地带有一些行政单位的色彩，但从20世纪80年代以来，我国公办高校办学自主权逐步扩大，独立性日渐增长，并且越来越多的私立高校也挑战着公立高校的绝对地位，已经有不少学者主张高等教育产业化。我们姑且不论高等教育是否应该产业化，但从这些言论中可以得知不能再把高校置于政府附庸地位。把高校简单归于第一部门就等于把高校禁锢在政府手中，会使高校的发展丧失活力，这种分类方式已然有些过时。
2.第二部门与高校
企业是第二部门的代表。从表1可以看出第二部门具有私人性、营利性、民间组织、依法自治四个主要特征，其中最核心的特征是“营利性”。企业则是社会发展的经济中心，企业组织所追求的是源源不断的利润。“营利性”是最能代表第二部门的一个话语。简言之，第二部门即企业部门，指以营利为取向的组织集合。
把高校列入第二部门的人认为私立高校具有私人性质，有很强的营利性。的确，我们不否认私立高校具有一定的营利性。《民办教育促进法》规定，民办教育是公益性事业，……应把营利性放在第二位[2]。况且，公益性与营利性并非尖锐对立，前者是价值取向，后者为行为结果。教育的公益性与办学模式无关，民办高校的公益性不会因取得合理回报而丧失。因此，高校不应该属于第二部门。
3.第三部门与高校
第三部门(Third sector)最早由美国学者Levitt于1973年在他的论文《The Third Sector:New Tactics for a Responsive Society》中使用。Levitt认为以往人们常常把社会组织一分为二——非私即公，非公即私是粗陋的，它忽略了一大批处于政府和私营企业之间的社会组织；这类组织所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。Levitt将这类组织统称为“Third sector”。此后，这个概念被美国学术界接受并广泛使用[3]。第三部门是世界范围内的存在，但是在不同的国家，对“第三部门”的称呼也不一样。如英国的这类组织被称为“志愿者组织”，法国则用“社会经济”来强调“第三部门”的分布领域。即使是在中国，“第三部门”也拥有几个相近的称呼：“非营利组织”、“非政府组织”、“公民社会”、“志愿者组织”等。中国的第三部门包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，具有非官方性、非营利性、相对独立性、自愿性等特征。
按照第三部门理论，高等学校与政府组织、企业组织有着本质的区别，理应归为第三部门，但高校在第三部门中处于相对尴尬的境地。中国的第三部门主体为志愿性公益性组织，其规模范围有限，不管从人数还是设施等方面，都无法与高校这个庞大的全面的社会组织相比较。教育部2004年第15次新闻发布会上公布，到目前为止，我国各种形式的高等教育在校生总规模已经达到1，900万人。高校不仅拥有规模庞大的人力，其设施之全也令其它组织望尘莫及，教室、实验室、图书馆、大小餐厅、宿舍、家属楼、浴室、超市、理发店、照相馆、宾馆……这样一个规模庞大的群体，俨然已经形成一种独立的自治力量，与“志愿者组织”、“非政府组织”这些称呼显然很不相称。
二、知识经济与“第四部门”
上面的分析表明，高校这个整体归入哪一个部门都存在着不妥之处，那么高校这一类组织究竟该如何定位？我们认为在知识经济兴起的当今社会，以高校为主体的“高知识群体”在公共治理中发挥着重要作用，足以构成“第四部门”，成为“多中心治理模式”中的一个重要中心。知识经济是以知识为基础的经济，它直接依赖于知识的创新、传播和应用。美国前总统克林顿指出：“知识经济基于科技，首重创新，而由冒险精神驱动。知识经济既是一种新的经济形态，又是一个新的世界时代。知识经济替代工业经济，知识将成为社会发展的动力。”
1997年，卡尔·E·斯威比在《新组织财富——管理与度量以知识为基础的资产》一书中指出，现在的时代已经是知识型组织的时代。知识型组织拥有最核心的资源——知识。知识是一种特殊的资源，它具有非收益递减性，不像物质资源那样因重复使用会磨损。当知识运用于软件产品时，其投入的边际成本已经是零。它还具有共享增长性，通过共享使组织内的知识存量翻倍。可见，知识型组织是经济时代的支柱。
在知识经济的浪潮下，中国也凸显了一批“高知识群体”，它以高校、科研院所为代表，生成于一切创造“高知识”的领域内。它们在推动社会进步中发挥着巨大的力量，具体表现在以下几个方面：
第一，科技创新，推动经济增长。农业时代依靠土地和人口，工业时代依靠资源和物质，知识经济时代依靠知识和科技。知识经济的核心是科技，科技创新成为经济发展的直接动力。就拿经济中心上海来说，科技进步对其经济增长的贡献率在2000年就达到50.34％，2001年微升至50.98％，2002年为53.08％，2003年接近60％[4]。在科技创新中，“高知识群体”功不可没。在国家的大力支持下，高校承建了一大批科技创新基地或平台。目前，国家重点实验室60％建在高校，国家工程(技术)研究中心26％设在高校[5]。大学作为培养人才、发展科学的场所，也是知识拥有者以知识为工具生产知识产品的“工厂”，为科技创新提供了源源不断的动力。
第二，理论创新，出谋划策。“高知识群体”是一国发展的“智囊团”，为国家的发展出谋划策，提供理论指导。中央财经大学为了适应我国政府采购事业建设和发展的需要，在全国首家开设政府采购课程，并于2003年1月出版了第一部政府采购教材《政府采购管理》[6]。非典期间，北京大学、清华大学、中山大学、华中科技大学、北京科技大学等高校承担了9项科技攻关任务，在SARS攻关中取得重要成果[7]。
第三，人文精神，社会示范。大学自产生以来，就不只是单纯的教育场所，它肩负着培育民族精神、教化社会的重任。《大学》中写道：“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。”中国的民族精神就在儒家等派学说的流传中得以继承，并不断完善。新民主主义革命时期的北京大学更是成为“民主”、“科学”精神的发源地，唤醒了一批又一批沉睡的国人；清华大学则秉承一贯的“自强不息，厚德载物”精神，为中国的科技腾飞不断贡献力量；就在非典肆虐之际，南京大学提出“非典终将倒下，城市精神永存”，鼓舞着南京乃至全国人民，将中华民族精神再一次发扬光大；等等。
第四，传播知识，培养人才。众所周知，高等学府是传播先进知识、培养高素质人才的基地。在知识经济时代，大学传播知识的范围大大扩展，人才的培养方式趋于多样化，社会教育、终身教育、网络教育、虚拟大学等将赋予大学更多的使命。“高知识群体”通过各种多样的方式引领着知识的传播，实现知识和人才的最大限度增值。
总之，“高知识群体”已经兴起，并且在社会治理中占有举足轻重的地位。它足以与第一、二、三部门并驾，形成独立的“第四部门”。而高校，作为知识的主要源产地之一，“自产生以来，……帮助国家实现工业化，促进科学技术的迅速发展，成为国家解决发展问题和社会问题的有力工具”[8]，也当之无愧成为了“第四部门”的主导力量。
三、第四部门及其独立性
第四部门是本文提出的一个探索性概念，以此来肯定高知识群体的地位，进一步完善“多中心治理模式”。在中国，第四部门产生于知识经济时代，发源于大学、科研院所、咨询机构等一切高知识产地，依赖于知识的传播和创新，在知识的流动中服务于国计民生。第四部门是天然的知识型组织，知识是其核心。
第四部门能否作为一个独立的部门存在？笔者将其和其它三大部门进行比较说明。辨别的主要原则，是第四域是否具有不同于其他域的独立的关系权力构型和独立的行动逻辑[9]。如果第四部门确实具有不同于其他三大部门的独立的关系权力构型和独立的行动逻辑，那么第四部门可以独立存在并发挥作用。
“部门”即“域”，是由一定的关系体系构成的。关系体系包括行动者的身份、利益、权力、感知和误解、交互作用(包括对抗与合作)等。而权力与利益的关系构型决定着整个关系体系的特征。我们可以根据大卫·比尔斯和霍华德·格伦内斯特提出的以下五个变量来判定第四部门的权力与利益关系。它们是：(1)利益相关者即机构由谁以及由什么来驱动；(2)正式的组织结构；(3)核心的财政及资金来源；(4)资源配置原则；(5)工作人员类型[10]。为方便起见，笔者整理成表格，参见表2。
表2 第四部门的权力与利益关系表
1.作为第一部门的政府，其驱动力来自选民尤其是中间选民的选择。企业的发展和股东的利益息息相关，受利润所驱动，即具有强烈的营利性特征。第三部门的情况比较复杂。第三部门的内部组织类别林林总总，包括了社会生活的各个方面。第三部门提供的各种消费品针对各个需要帮助的弱势群体，带有强烈的“公益性”色彩，其驱动者自然是多种利益相关者，并且在不同的领域，这些利益相关者有可能重合。第四部门是知识型组织，知识的产生和进步，最根本的动因来源于人类社会发展的需要。例如，在遥远的古代，天文知识、手工业知识等的总结都是为了更好地服务农业生产，改善人民的生活质量；现在，知识和科技成为国际竞争的基础，科技进步才能带来经济发展，民族昌盛。
2.政府和企业组织机构在运作中遵循一定的等级制，符合制度权威。第三部门内部存在着正规组织，也存在着非正规组织，既有正规活动，也进行非正规活动，其运行在很大程度上依赖个人权威、个人魅力。第四部门的主体高校在运作中也要遵循一定的组织制度，建立符合学术规律、教育规律的组织运行模式。
3.众所周知，政府的主要财政来源是税收，企业收入来自销售收入。第三部门经费有一部分来自于国家划拨，主要收入还是源于社会捐赠，比如中国青少年发展基金会。该基金会成立于1989年，是一个以慈善教育为己任的公益机构。据该基金会提供的资料，从1989年～2000年，累计接受海内外捐款19.397亿元。第四部门中科研院所的主要经费来自于国家拨款，而高校的经费一部分来自国家拨款，一部分来自捐款，一部分则来自收费——学生的学费，这是第四部门与其它部门的显著区别。
4.政府进行资源配置是本着以人为本的观念，为了实现社会的公平、公正发展，顾全整个国家大局。企业进行资源配置是要发挥市场的作用，自由竞争，同时国家给予必要的宏观调控。第三部门的资源分配依靠组织负责人等的道德，按照组织宗旨进行评定。第四部门的资源配置比较特殊。高校是进行科学研究、培育人才的地方，其资源的分配必然也要本着以人为本的原则，促进学生和学术的共同发展。
5.组织结构决定了工作人员的基本性质，官僚型的、学术型的组织结构必然要求工作人员按照等级制原则工作，因此第一部门、第二部门、第四部门的工作人员类型基本相同。第三部门的工作人员类型比较特殊，模糊型的组织结构中既有正式人员，也有非正式人员，正式人员和非正式人员没有原则性界限，只要本人志愿加入，对其它限制条件不作过多考虑。
通过上述分析，第四部门的组织结构、资源配置方式、工作人员类型和第一部门基本相同，但是驱动力和核心财政来源渠道不同；第四部门的组织结构、工作人员类型和第二部门相似，但在驱动者、核心财政来源、资源配置方式方面存在巨大差异；第四部门和第三部门相比较，驱动者、组织结构、核心财政来源、资源配置方式、工作人员类型均不同。因此，第四部门构成了不同于其它三大部门的独立的关系构型和行动逻辑，具有独立性。
总之，笔者认为，当今社会存在着四大部门。第一部门即政府，代表“权力”；第二部门即企业，代表“营利”；第三部门即“公民社会”，代表“公益”；第四部门即“高知识群体”，代表“知识”。四大部门互相补充、互相渗透、密不可分，在以政府为主导力量的带领下通力合作，形成了“多中心治理模式”，并逐步实现善治。