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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008－6323（2011）01－0089－04
管理是社会生活中的普遍存在现象，对社会发展具有十分重要的作用。虽然在古代社会已经有了管理的实践，却长期处于不自觉的发展状态。应该说，直到近代，管理才发展成为“我们这个时代和经济中的中心活动——一种强有力的和创新性的力量。”[1]管理作为领域分化的产物，其自身也在发生着不断地分化，这就是行政管理与一般私人管理的分化。而正因为近代公私领域的分化，才正式提出了“公共性”的问题。
一、管理与管理行政
早期管理活动曾经长期地处于自发进行的过程中，管理完全在盲目地摸索中前进，很少发展出什么理论，更谈不上有什么管理理论的传播与交流。直到近代，伴随着城市化、工业化的发展，才为管理实践与理论提供了一次重大的发展机遇。伴随着科学管理运动的发生，管理对人类的经济生活与社会生活发生了从未有过的深刻影响。随着工业规模的不断扩大，人们不断地聚集在更大的工厂中，使得组织和效率的问题日益突出。在较大规模的工厂组织中，相比较于大量技术性工人的需要而言，更亟需大量有能力的管理者，需要他们的管理知识，需要他们去对工人进行管理培训，需要他们制定出严密的管理纪律，需要他们发挥出大规模生产的效率优势等。社会实践催生出自发管理到自觉管理的变化，人们更加意识到“管理”的重要性。
到了19世纪末20世纪初，资本主义各国的工业化进程大都得以实现。然而，由于人们缺乏管理现代化大型企业的经验，劳动生产率增长缓慢，劳资关系日益紧张，落后的经验管理方法在应对日益庞大与复杂的组织管理工作时显得捉襟见肘。于是，人们开始寻求制造技术和管理方法上的突破，这就是科学管理运动的到来。“科学管理之父”泰罗主张必须把科学方法应用于包括工人选择、工作决定、工作环境、工作激励与惩罚等一系列的管理环节之中，以便为每一类型的工人都挑选到能够使其成为“第一流工人”的工作。但是，泰罗的科学管理思想虽然具有较强的实践意义，却缺乏一般科学性。于是，在近代管理领域的独立化发展中，人们开始认识到管理重要性，并自觉地开展管理活动，积极地探求一般管理的理论与知识。其中，法约尔就为一般管理理论体系的建立作出了重要的贡献。他通过将管理与经营活动相结合的方式，分析管理活动的要素，总结一般管理所要遵循的原则，进一步提出了管理活动的一般性原则，如劳动分工、权力与责任、纪律、人员的报酬、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、等级系列、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结等。这些原则成为其一般管理理论的“灯塔”，并据此发展出了直线式组织和参谋机构等组织理论，进一步拓宽了科学管理原理的领域，开创了组织研究的领域。
尽管科学管理理论最初是针对企业管理所提出的，但是，它也促进了管理专业化的思想发展，并为管理行政的发展提供了理论指导。在科学管理运动兴起之后，一些行政学家开始注重通过科学管理的方法来提高行政效率的问题。如果说，威尔逊所提出的“政治与行政”二分法为公共行政的领域化发展厘定了边界，奠定了行政效率追求的基调，那么，科学管理思想的引入，则使行政的效率化追求变为可能。尤其是泰罗的职位分类原则的引入与确立，代替了传统的品位分级制度，对文官制度的机构建设起到了非常重要的作用，也为文官的身份独立与政治中立奠定了可靠的基础。
在科学管理思想传播到德国的时候，韦伯正着力于探究如何使大型组织更系统化地发挥作用的思考，这就是理想的官僚制组织。根据韦伯描画的蓝图，他所谓的官僚制是效率最高的组织形式，在其内部存在着合理的分工，层级节制的权力体系，严格依照规程办事的运行机制等。官僚制组织理论的发展，浓缩了近代管理理论与实践的经验，把自觉的管理理论用于指导具体组织内部的管理实践，并为解决管理实践中的新问题的持续努力，在促进管理理论不断发展的同时，去换取更大的组织效率与效益。
总之，透过近代管理思想与实践的变化，我们发现，管理是适应经济与社会发展的产物，管理的目的就是为了促成经济与社会的更快发展。近代高度组织化的社会，则把进行组织管理的重要性发挥到了极致。在管理行政的领域化发展中，直到二十世纪六十年代，效率一直是其主要的价值追求，也是行政人员的主要价值取向。然而，管理作为领域分化的产物，其自身也在发生着不断地分化，这就是行政管理与一般私人管理的分化。因而，近代的管理行政总是遵循着一般管理的基本理论，致力于组织的效率化追求；而管理理论的发展也总能推动着管理行政的不断发展。同时，由于公共事务与私人事务之间的不同，管理行政总是会表现出不同于私人管理的特点，拥有着效率以外的公共性追求，在这个意义上，管理行政也就是公共行政。
二、公共性与管理行政
在行政管理的实践中，总会遵循着一般管理的要求，这说明管理具有普遍性的特点。其实，早在古希腊时期，苏格拉底就已经认识到管理普遍性的问题，主张“管理私人事务与管理公共事务仅仅是在量上的不同”，管理的技艺总是相通的，如果一个人不能很好的管理他的私人事务，则他肯定也不能很好地管理公共事务。[2]在中国的传统文化里，也存在着类似的管理普遍性思想，如“一屋不扫，何以扫天下”，“修身齐家治国平天下”等说法。而发生在20世纪末的新公共管理运动，则更是尤为突出地强调了管理的这种普遍性特点，新公共管理理论试图抹杀公、私领域管理之间的不同，并据此提出了以“企业家精神”再造政府的口号。然而，管理私人事务与管理公共事务的区别绝不“仅仅是在量上的不同”，管理不仅具有普遍性，而且具有特殊性。管理是随着社会分工、领域分化所发展起来的一项具有极强专业性的工作。在公私领域分化的前提下，管理行政不仅是管理的，更是公共的，因而，公共事务的管理与私人事务的管理之间的不同会远远地大于二者的相似之处。
正如张康之教授所说的，哪怕是在社会的混沌状态中，作为政府基本职能的行政管理，已经具有某些不同于一般管理或私人管理的特征：“（1）有着相对固定的行政等级序列；（2）有着相对固定的行政管理人员；（3）有着相对稳定的自上而下的行政授权；（4）最为根本的还是出于社会的长远利益或根本利益。”[3]应该说，行政管理与一般私人管理之间的不同根源于公共领域与私人领域的根本性差别。因此，管理行政作为公私领域分化的产物，注定了其与私人管理之间存在着根本的不同，管理行政的实践也就体现在其公共性不断增强的发展之中，体现在其与私人管理之间的区别不断扩大的变化之中。在管理领域的独立化发展中，随着公共领域与私人领域的分化，公、私事务管理之间的不同也会越来越明显。故而，在农业社会时期，国家的管理职能长期地依附于统治职能而存在，在有限的公共事务的管理实践中，也更多地强调着管理的共性，直到近代，管理行政取代统治行政而发展起来，并在公共性的不断增强的追求中，沿着公共行政的道路迈进。
公私领域的分化是近代社会的成就，伴随着市民社会的发展而得以发生。“市民社会是私人生活的承载体和空间，但是，当私人生活出现的时候，公共生活也就开始了。私人生活和公共生活是近代以来的社会生活的两个‘共在’的方面。”[4]可以说，市民社会的出现标志着私人生活的开始，而私人生活的出现，又意味着公共生活的开始。正如黑格尔所指出的，“市民社会是在现代世界中形成的”，[5]是随着近代资本主义市场经济的发展而形成的，独立于公民国家的私人自主领域。由于市民社会的发展，才真正有了私人生活与公共生活的分别，也才正式出现了公共领域与私人领域的分化。在这个意义上，哈贝马斯指出，“对于我们的讨论来说，国家与社会的分离是一条基本路线，它同样也使公共领域和私人领域区别了开来。”[6]基于公共领域与私人领域相分化的前提，才出现了公共性的问题，才产生了管理行政不同于私人管理的公共性追求。
中国在西周时期，已经有了用于表示人的身份或事物的“公”与“私”，如“公族”、“公田”、“公廷”、“公事”，或是“私属”、“私家”等。然而，公与私脱离开具体的物指或事指，并发展出抽象意义的社会价值，上升至具有“道义”的意涵，则是在井田制被破坏后。然而，人们在摧毁旧有秩序的同时，彼此间的利益冲突又导致了新的无序。为了解决社会混乱的状况，达到重建社会公义的目的，涌现出许多经典的有关公、私观念的论述，这就是诸子百家的理论争鸣时代的来临，当时的许多思想家把私看做是万恶之源。
公与私在传统社会中并不具有必然的对立关系，“大公灭私”只是在传统社会所发展起来的一种价值观念。也就是说，在具体的事物指代上，公与私是可以并举的，如在日本的传统社会中，用来指称一家一户的“私”，与表示社会、公司以及官属的“公”分属各自不同的领域，都是被承认、被肯定的。[7]公与私只是相对“大”与相对“小”之间的不同。再就是在脱离开具体的指代关系，具有了道义的内涵——如公道、公义等，去表征公与私的抽象涵义时，经过“褒贬扬抑”的价值评判时，公与私又不可能是并举的。
公与私虽然不一定是相对立的，但却必然是相对应的，无所谓公的观念，则无所谓私的问题。正是在西方的城市化发展中，人们有了私权利的主张与要求，有了私生活的概念，才产生出公共生活的范畴。在近代，我们所说的私有是个特定概念，即人们对某物（包括具体的物和抽象的物）享有完全的权利内容，享有充分的处分权利，其权利行使是受到国家法律保护的，其他任何人不得随意剥夺与侵犯等，而公有则是基于私有而发展起来的概念。张康之教授所指出的，传统社会中公与私的差别主要还是“大”与“小”的区别，表现为人群集合规模的大小，如果以个人生活为中心的价值取向就是私，而以集体生活为中心的价值取向就是公。囿于公私领域不分立的事实限制，人们并没有发展出确切的私有概念，所谓的私有是不完全的，又是不确定的。或只是使用，或只是占有、抑或者只是支配，但私有的权利内容总是不充分的，始终不享有最关键的处分权，如不能在最终的意义上决定其权利归属。同时，私有的范围又是不确定的、不是被公认的，因而总是多变的。
至此，我们可以看出，公私观念的分化是有历史源头的，在公私观念的历史演化中，不仅存在着古今的不同，而且存在着中西的不同。与此相应的，公共领域与私人领域的分化，以及政府的公共性追求都是历史的产物。正是看到了公私领域分化的历史连贯性，哈贝马斯在研究公共领域的出现时，才把古希腊的城邦生活纳入到古代公共领域的视域加以考察。古希腊的广场，集中地反映了当时的城邦生活状况，广场不仅仅是商品交易的市场，也是城市政治生活、宗教生活以及文化生活的主要场所，集中体现了当时人们的群体性或集体性生活。但是，哈贝马斯虽然把城邦生活纳入“公共生活”的历史考察视野之中，却只是在宽泛的意义上使用，是为了说明要研究现代公共生活的演变轨迹，是可以从古代的共同生活中寻找历史源头的。
正是由于近代公私领域的分化，才正式提出了“公共性”的问题，即“任何一个国家都会有着同样的经历，只要它走出农业社会，进入工业化的进程中，它的公私领域、公私部门就必然会走向分化和分立的不归路。结果，也就会把公共性的问题提出来。”[8]政府作为拥有公共权力的机关，具有“公共性”的属性，不能成为社会中某一部分的代表，而是必然代表着所有的社会主体。为了保证政府的这种公共性。就要求用管理行政取代统治行政；而公共性的追求又决定了管理行政必然具有不同于一般私人管理的属性。一方面，管理行政的发展，基于公私领域的分化的前提；另一方面管理行政又确立并不断地强化着公私领域分化的基本秩序。总之，政府的公共性是一个逐渐生成的历史过程，管理行政追求公共性的道路并不是平坦的，管理行政过渡到公共行政是一个此消彼长的过程。
三、科学化与近代公共行政的发展
正是科学的进步，使人们脱离了愚昧无知的懵懂状态，摆脱了缺衣少穿的贫乏的物质生活，促成了人类思想的解放。科学化不仅满足了近代管理发展中日益增强的专业知识性要求，而且为政府职能行使的有效性提供了充分的保证，满足了社会日益增长的公共性需求。由此可见，科学化促成了管理专业化的实现，保证了管理行政的公共性的追求，从而，在最终的意义上，促成了近代公共行政领域的发展。
回顾近代以来的现代化过程，我们会发现，所谓现代化就是科学化。科学化正在成为人类生活中的一个绝对焦点，而“科技热”的不断升温，以及管理科学化，科学管理的实践都在向世人反复地验证这一命题的真实性。故而，在公共行政的发展历程中，无论是西方的文官制度，以及经典的官僚制组织等体制设计中，还是公共行政的效率化追求，都无处不闪烁着科学理念的光辉。我们完全有理由断言，科学化有力地促进了公共行政的发展，近代公共行政的发展就是一个彻底科学化的进程。行政管理同其他管理一样是历史悠久的，但是，由于缺乏系统化的研究，早期的行政管理思想还是支离破碎的，直到伴随着近代建立起行政管理的学科，才开始了系统的理论研究。
应该指出的是，公共行政学诞生于19世纪末20世纪初的美国，而后才迅速的蔓延到西方各国。其原因就在于，当时的资本主义国家在发展中遇到了前所未有的难题。一方面，随着第二次科学技术革命的完成，生产技术发生了重大的革新，西方各国相继进入到垄断资本主义阶段，而美国就是一个典型的垄断资本主义国家，其经济发展与政府职能行使之间的矛盾冲突也尤为尖锐，这就使行政管理活动变得日益重要。另一方面，原有的行政管理方法已经不足于胜任新时代的工作要求，政府职能的扩大越来越要求政府管理的高效率，这就迫切需要产生一门行政管理的新学科，用于指导政府能够在新时期更好地工作。再就是启蒙思想家的“三权分立”学说，为行政学独立于政治学的发展奠定了理论基础，而科学管理运动的发生，即把科学技术运用到管理活动中的实践，则最终推动了公共行政学研究的兴起。
在20世纪的行政学理论发展中，管理的科学化与专业化理论总是位处核心。然而，公共行政的科学化进程，绝不会停留在公共行政学理论研究的层面，而是深刻地体现于公共行政的各项体制设计之中。正如学者怀特所指出的，科学技术对行政管理的发展作出了重要贡献，“不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务，科学已经为行政目标的确定提供了有益的启示。”[9]在科学化的道路上，行政人员的素质首先受到了挑战。社会现实要求进行文官制度改革。为了建立起一支保持政治中立，具有专业能力特长的文官队伍。英国政府进行了吏制改革，并连续通过两个《枢密院令》的形式，正式实行了偏重公务员能力的考试任用制，基本上确立起英国的文官制度。美国为了改变政党分肥制所造成的混乱局面，也于1883年通过了《调整和改革美国文官制度的法案》，即《彭德尔顿法》，确立了竞争择优的文官制度。这次文官制度改革迅速地扩展开来，至第一次世界大战结束时，西方各国大都完成了文官制度的改革，确立起科学化的公务员制度。
在韦伯的经典官僚制组织中，文官制度改革的成果则进一步得以充实并被无限地放大。韦伯把官僚制组织视为理想的行政组织体系，在这种组织中，明确地划分组织成员的职责权限，实行层级节制的权力体系，实行非人格化的组织管理，要求组织成员严格依照有关规程去办事。高度的组织分工与明确的职位职责必然要求组织成员拥有专业化的技能，因而，官僚制在实践中的发展，直接导致了政府部门专业管理人员与各业务部门中专家人数的增加。在迄今为止的公务员职位类别中，专业技术类公务员的数量稳增不降就是一个明证。同时组织作为一个专业分工协作的体系，必然地统属于科学化的原则，不仅要为各个部门制定出稳定且具有科学性的技术规范，而且要为各个组织成员制定出详细且具有可操作性的日职位要求与职责标准。由于组织总是处于不断的变化的社会环境之中，因而，组织又必须不断地做出技术调整，重新制定出组织规范，并为组织成员提供持续不断的专业培训。
正是在这个意义上，学者沃尔多指出，公共行政的发展是个历史的范畴，行政的发展总是与人类文明的进步密切联系在一起，对社会发展发挥着某种积极的作用，而“历史的重要一课就是告诉我们行政的技术与方法处在政治——政府发展的中心。”[10]其实，在近代的社会发展中，科学化在社会各领域的发展中都是首要原则，原因就在于，科学化所带来的专业化与理性化，能够保证较高的工作效率，从而保证社会的高速运转。在科学化的道路上，一方面，通过行政技术与方法的运用，保证了政府的高效运转，提高了政府职能的有效性，从而促进了社会的更快发展；另一方面，行政自身也得益于科学化而迅速地扩张与发展，完成了从统治行政到管理行政的转型，建立起科学的行政体系、行政制度、及行政规范，致力于追求公共行政的科学化。
虽然科学化带来了效率的极大提高，带来了近代工业化的高速发展，产生了现代文明。然而，由科学化追求所带来的专业化与理性化，如果缺乏必要的限制也会导致新的发展困境，所以，理性化与专业化都是要适度的，科学化不能是片面的，而是要与其它方面的发展协同共进。过度的技术理性无视人的主体性，把人视为高速运转着的机器上的一个零件，从根本上背离了科学化的精神，只会走向科学化的反面。然而，过度的专业化也存在着很大的风险，换成学者古立克的说法就是，科学“专长”是具有潜在危险的。然而，在近代的社会领域分化中，科学化毕竟发挥了重要的作用，促进了公共行政的发展，使公共行政抛开政治价值的追求，而专心致力于纯粹行政知识和技术的进步，满足了日益增加的行政需求。
［收稿日期］2011－01－10