新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例，本文主要内容关键词为：外包论文,美英论文,公共管理论文,日为论文,总体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言
新公共管理(New Public Management，NPM)是指公共部门与私营部门具有相互通融的组织和激励雇员的人事机制[1]。在新公共管理指导下的公共服务市场化是西方国家行政改革的重要内容，其中包括公共图书馆的总体外包。图书馆总体外包是指图书馆全部(或绝大部分)管理和服务通过签约方式，在一定期限内委托给外部团体执行。
目前，国内就新公共管理对公共图书馆的影响的研究尚处于起步阶段。笔者在中国知网(CNKI)上以“新公共管理”和“公共图书馆”作为关键词检索、筛选后仅得到3篇相关论文，其中《新公共管理与公共图书馆》以新公共管理为切入点，探讨公共图书馆在新形势下的变革[2]；《浅谈新公共管理理论与图书馆管理》认为图书馆应通过新公共管理理论的应用来创新管理体系[3]；《新公共管理理论与图书馆管理》指出，通过社会角色定位、职能划分、营销策划等具体的新公共管理理论应用与分析，了解该理论在图书馆管理中存在的问题与局限性[4]。笔者发现，国内研究仅限于新公共管理对图书馆内部管理创新方面，但对公共图书馆整个经营方式的改变的探讨，特别是基于实践的探讨，仍是空白。而国外学者已注意到新公共管理对公共图书馆总体外包的影响，比如美国学者沃特(Ward)2007年以新公共管理角度分析7个总体外包图书馆在责任制(accountability)、效率(efficiency)和公共服务的居民使用率(citizen use of public service)方面的成效[5]。
笔者尝试基于美、英、日三国的政策与公共图书馆的实践情况，探讨新公共管理运动对图书馆管理，特别是公共图书馆总体外包的影响。笔者选择公共图书馆总体外包作为研究对象的另外一个原因是，与一般的公共图书馆外包(general public library outsourcing)由图书馆自身驱动不同(图书馆因人手短缺等原因寻求外包)，公共图书馆整体外包一般由政府主动发起，是在大的理论背景与法律支持下的行政现象，新公共管理的理论对其有直接影响。
1 新公共管理
1.1 思想基础：新自由主义思潮(Neoliberalism)
新自由主义是以宣扬经济自由主义为特征的西方经济思潮，产生于上世纪30年代，上世纪80年代后成为西方主流政治经济理论[6]。新自由主义是在反凯恩斯主义的过程中形成和发展起来的，特点包括：主张非调控化，推崇市场原教旨主义，反对国家干预；主张私有化，宣扬“私有产权神话”的永恒作用，反对公有制，认为私有制经济具有自身内在的稳定性，私有制经济的最大好处在于保证个人的自由，能够给人们自由选择的权利；主张全球自由化，维护美国主导下的自由经济，反对建立国际经济新秩序；主张福利个人化，强调保障的责任由国家向个人转移，反对福利国家[7]。新自由主义对西方政治经济的方方面面产生了重大影响。在公共管理领域，新自由主义是新公共管理的思想源泉之一。
1.2 新公共管理(New Public Management)
在新自由主义影响下，20世纪80年代新公共管理兴盛于西方，成为新的政府治理理论与模式。据统计，不同学者对新公共管理的主张的考察多达14个维度[8]，现选取与公共图书馆相关的维度扼要说明。
(1)以市场为导向，将私人部门的管理方式引入公共部门。新公共管理认为，政府的主要职能是向社会提供服务或保证提供服务，这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。在基于公司部门管理共通性的假设上，可在公共部门采用私人部门的管理方式。
(2)重塑政府与社会的关系，对政府职能及其规模进行再定位。新公共管理反对大政府角色，提倡精简的服务政府；主张某些公营部门的民营化(或私有化、非国有化)。
(3)由注重工作过程和投入转向注重结果和产出，重视组织的中长期规划和战略管理，明确工作目标并对工作成果予以测量。不再强调正式规则和固定程序。
(4)新公共管理主张不应限于传统的命令——服从关系，而应该通过多种形式的授权改善公共部门的工作，授权形式包括组织授权、个人授权和社区授权。
(5)将政策职能和管理职能分开，实现职业化管理。政府应把政策组织和规制组织的职能至于中心位置，而把服务提供组织和服从型组织的职能交由准自治或半自治的执行机构来承担。
(6)放松规则，强化组织的使命感。政府努力改善政策和规制的质量，放松对公共服务部门的严格规制，增强组织的弹性，通过签订绩效合同等方法，使之由过去的规制驱动型组织变为任务(使命)驱动型组织。
1.3 公共服务市场化(The Marketization of Public Services)
公共服务市场化是新公共管理导向下的行政改革的主要内容。程样国等引述皮埃尔(Jon Pierre)在《国家的市场化》中对公共服务市场化内涵的归纳：利用市场机制配置公共资源，并利用市场标准评估公共服务生产者与供给者的效率；强调私营部门管理方式的引入，以结果为本；个体能在不同的服务提供者之间进行选择[9]。
2 美英日公共图书馆总体外包政策与实践
2.1 美国
受新公共管理影响，美国很早就推动政府工作的外包。1983年美国管理与预算办公室(OMB)发布OMB第A-76号通告(CIRCULAR NO.A-76)，鼓励对非政府固有的功能(inherently governmental function)进行外包。该通告对政府固有的功能的定义是“那些与公共利益紧密到需要公务员来强制执行的功能”(a function which is so intimately related to the public interest as to mandate performance by Government employees)。在该通告的“附录A(商业活动例子)”中的“办公室与管理型服务”大项中明确指出图书馆运营(library operation)可外包[10]。参考此通告制定的《联邦采购规则》(Federal Acquisition Regulation，FAR)中把政府固有的服务细化为20类，里面并未提及图书馆服务(未提及的服务可并纳入该《规则》中进行采购)11]。OMB负责协助总统协调政府活动，指定和管理预算计划，监督预算的执行，负责提出提高政府行政效率的建议[12]。它对图书馆服务在政府工作中的定位对美国公共图书馆外包的实践产生重大影响。
据Heather Hill统计，截至2008年，美国有14个图书馆系统的65个图书馆总体外包。14个图书馆系统来自加州4个郡(或市)、德州4个市(或镇)、田纳西州4个市(或镇)，以及堪萨斯州和俄勒冈州各1个郡。从时间看，1997年加州河岸郡(Riverside County)最早实行图书馆整体外包，2007年整体外包达到小高潮，当年共有5个公共图书馆系统总体外包[13]。2012年图书馆系统和服务公司(Library Systems & Services，简称LSSI，是图书馆总体外包服务提供商)运作的总体外包有17个图书馆系统的69个图书馆，较2008年增加的外包图书馆系统来自佛罗里达州的奥西奥拉郡(Osceola County)、加州的卡马里奥市(Camarillo)和圣克拉丽塔市(Santa Clarita)、田纳西州的阿林顿市(Arlington)和科利奇代尔市(Collegedale)以及德州的法默布兰奇市(Farmers Branch)。值得注意的是，加州卡拉巴萨斯市(Calabasas)和兰开斯特市(Lancaster)的图书馆不再由LSSI负责运营[14]。加州是单个图书馆总体外包最多的州。
LSSI是美国现在唯一一个图书馆总体外包服务提供商，总部位于马里兰州日耳曼敦(Germantown)，成立于1981年，最初靠MINI MARC(迷你机读目录格式)微型电脑编目系统和与图书馆相关的软件开发起家，1997年首次开展图书馆总体外包业务。目前LSSI承接的外包业务包括自动化系统管理、系统分析、编目和图书加工、馆藏分析、图书馆空间设计、员工支持以及数据库等[15-16]。如果把LSSI运行的图书馆看成是一个图书馆系统，它将是美国第五大图书馆系统[17]。
马丁等人在2000年调查了河岸郡图书馆总体外包案例[18]，对郡政府官员、图书馆工作人员和读者进行了访谈。其报告总体上持肯定态度，积极方面包括郡政府满意外包商的表现、图书馆开放时间延长、有更多资金用于发展馆藏、读者对外包后的服务更满意；消极方面主要涉及员工问题，比如新员工工资比老员工低、外包商倾向于雇佣缺乏专业技能的员工、新员工流动率大等。另外，研究人员还担心员工不满意工资。报告认为，外包不会对地方政府产生威胁(threaten)，同时亦没有证据证明外包本质上会对图书馆服务和管理产生负面影响。
沃德在2007年以新公共管理(NPM)的角度分析了美国7个总体外包(privately managed)的图书馆在责任制(accountability)、效率(efficiency)和公共服务的居民使用率(citizen use of public service)方面的成效，发现6个图书馆增加了责任制，只有两个图书馆在经济效益上(通过“服务传递”，如图书流通量、参考咨询量和图书馆访问量等来衡量)有所提升。在不考虑其他因素的情况下，4个图书馆的使用率有所提升。若考虑运营成本的提高，则发现要么是使用率会降低，要么是运营成本会上升[5]。
2.2 英国
1980前后，英国饱受巨额财政赤字困扰。1979年撒切尔首相为削减政府开支，将市场经济引进公共服务领域，PFI(Private Finance Initiative)就是在BOT基础上实施的政策之一。BOT是私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊投资方式，包括建设、经营、移交三个过程。需要特别指出的是，英国是在实现国有企业民营化、普及公共事业的外包之后才引进PFI。
PFI来源于BOT，又对BOT项目融资进行了优化，即政府根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期(通常为30年左右)结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府。而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本、获取利润。虽然PFI也涉及项目的建设—经营—移交，但作为独立的融资方式，与BOT相比具有项目主体单一、项目管理方式开放、实行全面的代理制、合同期满后项目运营权的处理方式灵活等特点。
在PFI指引下，2008年伦敦豪恩斯洛自治区(London Borough of Hounslow)将图书馆与文化服务整体外包给约翰莱恩整合服务公司(John Laing Integrated Services，JLIS)，JLIS承包了伦敦豪恩斯洛自治区大部分公共设施的管理，其中涉及图书馆的主要包括：建立一个以提供包括图书馆服务的休闲服务信托基金，双方根据合同由信托公司向公众提供服务[19]，旨在通过提高图书馆的基础设施和技术，提升图书馆服务水平。该图书馆成为英国唯一一个把图书馆服务整体外包给私营公司的图书馆[20]。JLIS的报告称，此外包案例向豪恩斯洛自治区送出了相当于100万英镑的效能[21]。
LSSI 2011年宣布，将在4年内持有英国公共图书馆15%的股份。其有意进入英国公共图书馆领域的重要原因是，相较于美国，英国并没有在这方面设有法律屏障，相反，《地方保护法》(Localism Bill)和《公开服务白皮书》(The White Paper Open Public Services)赞成公共设施私有化。Localism Bill提出，为任何想要提供更好服务的提供商赋予迎接挑战的权利(right to challenge)。
2011年6月7日英国沃金厄姆自治区(Wokingham)宣布，准备将11所图书馆外包给一家私人企业，认为此举每年能减少17万英镑投入。为此，宣布招标一个为期5年的图书馆总体外包项目，还准备通过欧盟的竞争性讨论(Competitive Dialogue)程序，招募所有在公共设施方面有兴趣的组织加入外包行列，并同意于2012年5月正式实行图书馆私有化[22]。
另外，克罗伊登区(Croydon)图书馆和旺兹沃思区(Wandsworth)图书馆也考虑加入到整体外包给私营部门的潮流中去[22]。克罗伊登区委员会对招标会的过程做了详细研究，认为以下议题应被认真考虑：寻找资金投入效益的最大化；保证招标过程具备竞争性(competitive)；保证招标过程对所有供应商是公正、公平、公开的；通过对价值原则评估(value for money principles)的应用，鼓励和保证委员会服务传递的持续性改善；融合(cooperating)高效和最佳的实践程序；清晰认识到简明易懂的规则的必要性；通过风险最小化来保护委员会的利益与声誉；保证监控(controls)和责任制(accountability)，并且合法地开展活动；对内/外部发现的弱点要反应灵敏；保证规章制度(regulations)能反映当前采购(procurement)环境；支持直接服务(direct services)的传授；设置每个人都能遵守的规章制度[23]。旺兹沃思区负责人在《卫报》发表了一篇高度赞成图书馆私有化的文章，支持所有的伦敦图书馆私有化，清楚地表明中标者所运营的图书馆的服务质量会同未外包前的图书馆服务的质量相当(in tandem)[23]。
对私营部门进驻图书馆，支持者看重的优势在于，通过私营部门对图书馆的重组，降低图书馆运营成本，提高图书馆服务质量，能缓解政府对图书馆的财政支出压力。但也有人指出，一个运行良好的委员会可以做私营公司能做的一切，并避免给予私营公司5%-15%的利润[23]。
2.3 日本
1980年初，日本京都市立图书馆将管理权交给该市社教振兴财团，实行委托管理，引起轩然大波。该市80名团体代表组成“建立公众自己的京都市立图书馆委员会”，并递交万人请愿书。日本各地图书馆进行声援，并在东京集会，反对图书馆委托财团管理，强烈要求京都市议会撤回《社会教育综合中心条例》和《图书馆条例》。不过，京都市立图书馆仍于1981年4月在抗议声中举行开馆典礼[24]。
由于经济长期不景气，日本为推进“小政府、小自治体”，建立个体负责、自立自主为基础的社会体系，1997年制定《关于促进运用民间资金等整备公共设施的法律》(简称《PFI促进法》)，以期加强对公共设施的建设。从1998年开始，日本政府削减对公立图书馆的财政支出。在新公共管理思想影响下，2003年日本制定指定管理者制度，即为了提高包括图书馆在内的公共设施服务效益和降低经营成本，将公共设施管理经营委托给民间团体的制度[25]。它与以往外包和委托管理的根本区别在于：政府只在原则上规定需要达到的指标，图书馆运作全部由承包者负责，包括人事权和运作方式；政府实施招投标计划、与中标者签订合同后，不再干涉具体运作，承包合同确定的政府资金在合同期内不会改变。与以往外包或委托管理相比，各级地方政府彻底放开了最终的管理权[26]。
据日本图书馆协会统计，截至2008年3月31日，日本公立图书馆为3019家，其中130家(4.2%)实施指定管理者制度。到2009年4月，上升到516所，占17%[27]。至于指定管理者的种类，主要由民营企业、NPO、公社等构成。2006年度的调查显示，共有10家不同类型的外包商，其中财团占62.7%，民营占24.5%。这是由于许多图书馆在过去即委托公社·财团管理，实行指定管理着制度后，也多会指定原先的公社·财团为管理者。
2007年日本图书馆协会对2006年度实施指定管理者制度的51家图书馆进行问卷调查，调查内容包括期限、非全权委托业务、开馆时间变更等9个项目，以及引进指定管理者的目的、完成状况、成果、难点和今后的课题5个项目[28]。其中“实施目的和效果方面”项，调查结果是：19个馆的经费被削减，占样本总量的37.2%; 18个馆服务质量提高，占35.3%; 11个馆实现有效运营，占21.6%。日本图书馆协会认为，以上调查结果在一定程度上说明，通过指定管理者制度、PFI等多种手段和途径，可全面调动民间资金、技术、人才等资源，改变公立图书馆的服务质量，提高业务效率，降低成本，达到公立图书馆、企业和读者三赢的目的。以日本东京都大田公立图书馆为例，实施业务委托后最显著的效果是：开馆时间延长，服务质量有所提升，运营效率得到提高，人事制度的调整使得职员数量得到削减，读者普遍反映服务态度有所改善，各窗口服务质量有所提高。调查报告中的另外一些数据亦值得关注，如“指定的期限”项，3年的占46%、5年的占26%、4年的占24%、2年的占4%，可见3年的比例最高[29]，外包商服务时间偏短。
有学者在研究日本公共图书馆管理变革后认为，私人企业进驻公共设施使图书馆服务存在一些问题，比如：存在频繁更换指定管理者的风险，使图书馆的经营缺乏稳定性与持续性；人员开支的大幅缩减导致高水平图书馆员的流失，并造成员工的专业性丧失保障、馆际合作协调困难；政府不直接接触市民，其制定的图书馆方针和计划很难反映市民需求，并且由于他们并不参与图书馆实际业务，无法准确评价图书馆工作成效，这成为影响图书馆发展的障碍[30]。
3 结语
(1)实行总体外包的公共图书馆尚属少数，并非公共图书馆运营的主流方式。就目前情况来看，公共图书馆总体外包仍只在一小部分地区的一小部分图书馆实践，没有改变世界各地大多数公共图书馆由政府直接运营的情况。据美国图书馆协会(ALA)2011年12月统计，美国共有公共图书馆9225个[31]，仅有69个总体外包的图书馆，不到总数的1%。
(2)虽然各国公共图书馆总体外包的实践都是在新公共管理运动下开展的，但政策环境和具体实践存在差异。比如，英国允许私人企业参与融资，并通过向服务对象收取费用收回成本；而在美国，外包商只能负责图书馆运营，不能拥有公共图书馆的“股份”，故美国LSSI在网站上声称：“LSSI不会获得图书馆的任何财产。”[32]再如，美国外包商只有LSSI，而日本在2008年就有多达130个外包商。
(3)总体外包对公共图书馆公益性的影响有待观察。李严在《图书馆核心价值论》[33]一文中认为，公共图书馆的公益性主要表现为每个读者都能自由、平等、免费、便利地利用图书馆。就实践情况来看，暂时未见总体外包后的公共图书馆对读者进行区别服务的案例，总体外包不影响读者自由平等地利用公共图书馆。在便利性方面，正面反馈居多，比如，马丁的研究认为公共图书馆总体外包可使开放时间延长。主要担忧来自收费问题，比如英国PFI允许投资企业通过向服务对象收取费用收回成本。
(4)总体外包不一定会提升图书馆的服务质量、降低图书馆的运营成本。尽管有日本东京都大田公立图书馆、英国伦敦豪恩斯洛自治区图书馆等成功案例，但根据沃德和日本图书馆协会的研究，只有少部分总体外包的公共图书馆实现经费的削减与服务质量的提高，总体外包的积极效果并不如倡导者宣称的那么显著。正因为如此，美国图书馆协会在2011年发表的《让公共图书馆保持“公共”》(Keeping Public Libraries Public)[34]中把“私有化不一定可以省钱(save money)”作为反对公共图书馆私有化的理由。报告认为，外包商之所以宣称以较低的成本运营图书馆，是因为忽略了隐藏的和不可控的成本，长期而言，这些成本可能会导致总体运营成本的提高。
(5)总体外包对员工以及图书馆持续服务的影响比较明显。部分外包商之所以能以较低成本运营图书馆，与其员工的雇佣政策有很大关系，外包商倾向于雇佣缺乏专业技能的员工就是例证。据统计，2005年日本专职馆员有14206人，而特聘/临时馆员13257人，占图书馆工作人员的近半数[25]。员工队伍的变化不可避免地影响服务的专业性和士气。另外，员工流动性大，加上图书馆外包的期限有长有短，外包商亦有可能因为经营不善而提早退出，不同外包商之间的衔接需要时间，都有可能使图书馆业务的持续性遭受破坏。