战后日本官僚制和政治经济发展，本文主要内容关键词为：日本论文,官僚论文,政治经济论文,战后论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类]D509[文献标识码]A[文章编号]GDB-1130（2004）02-0090-06
二次大战后，日本由一个战败国一跃成为仅次于美国的经济大国，并且日益向政治军事大国的目标前进。日本战后的斐然成就引起各国学者的关注，从政治和行政学的角度去考虑日本战后的政治经济发展，许多学者把它和日本的官僚制联系在一起，强调日本官僚主导制的影响。然而对战后日本官僚制影响和作用学界也褒贬不一，认可者一般把战后日本的成就归于战后日本官僚制，反对者则一般把日本自20世纪90年代起经济停滞的罪魁祸首归于战后日本官僚制。因此，如何看待战后日本官僚制，如何分析总结战后官僚制对日本政治经济发展的影响，作用及其走向是一个很有意义的研究课题。本文试图对战后日本官僚制的历史演变、特点、影响及作用、问题和挑战等方面作些初步性的总结和探索。
一、官僚制和日本官僚制的演化
中国古籍很早就出现过“官僚”一词，但由于历史和现实的一些原因，人们一般把官僚作为贬义词来看待。实际上，官僚作为学术用语，它是一个中性词。所谓官僚是指介于统治者和被统治者之间的中间阶层，是在统治者直接管理不可能时而产生，为统治者管理社会的中介而存在，现在官僚又被称为公务员。这个定义表明了官僚的角色和地位，也正是角色和地位，使得“官僚在世界上的任何地方，都能得到发展，它有一种活动的本能。”[1]（P147）
官僚制又称科层制，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态。官僚制自古也就有了，现代意义上的官僚制只是在人类社会进入近代资本主义大工业生产和社会管理以来才得以充分发展和完善。马克斯？韦伯总结了现代官僚制组织理论。在他看来，官僚制是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。官僚制的基本特征有：①专门化；②等级制；③规则化；④非人格化；⑤技术化；⑥公私分明。[2]（P343）
日本官僚制是在藩阀的影响下起步的，明治维新后，日本逐步建立近代官僚制度。1885年日本废除“大政官制”，实行君主立宪的“敕立内阁制”。受普鲁士文官的影响，1887军日本公布《文官考试试补及见习规则》，采取文官考试制。19世纪末。日本官吏制度走上现代化的道路，实行文官考试的“资格任用制”。1943年东条英机内阁公布战时行政特殊法，总理大臣集中最高行政权，官吏考试任用制宣告中断，这一做法直到战后。以上是日本自明治维新以来到二战结束之前的官僚制的演变。由于日本明治维新的不彻底和日本特殊的国家权力制度等原因，日本战前官僚制具有浓重的封建色彩，建立在这种社会制度基础之上的天皇专制主义政治制度牢固地控制着日本的政治与行政。
二战后，日本在美国的间接治理下，依据《日本国宪法》的精神，日本对原有的战前官僚制进行了改革，并于1947年公布《国家公务员法》，这标志着日本战后的现代官僚制的正式建立。战后日本官僚制的建立主要是以美国的公务员制度为蓝本，但由于日本国实行“议会内阁制”，因而战后日本官僚制具有自己的特点：
第一、官僚是国民的公仆。“一切公务员都是为全体服务”，这是宪法所确认的公务员制度的原则。（宪法第15条）。根据这项原则，公务员在履行职务时，就必须以“国民的全体意志”为依据。就是说，战后日本的官僚从战前天皇的官吏转为战后国民的公仆。因为战前在明治宪法中写着“官吏对天皇陛下及天皇陛下的政府要忠顺勤勉，……要全力尽职”。
第二、官僚在执行公务中，必须保持“政治上的中立”。这一原则是根据国际上的观礼确定的，在日本《国家公务员法》及《人事院规则》中都有所规定。主要是为了是公务员“保持政治上的中立”，对公务员的政治活动作了某些限制性规定。
第三、官僚在任职方面，实行“机会均等”的原则。在《国家公务员法》中规定“一般公务员和特殊公务员”之分，一般公务员通常是经过考试选任，特殊公务员是通过选举以得票多少的多寡决定的。在日本现实的条件下，“机会均等”原则是体现不出来的。
二、战后日本官僚制对政治经济的影响
战后日本对对官僚制了改革，引进了西方国家的公务员制度，虽然这种改革不能完全的彻底，但是这种区别于战前的官僚制的新型官僚体制毕竟使日本的官僚制度走上了现代化的道路，并且对战后日本经济政治发展产生了重要的影响。综观战后日本官僚制40年代中至80年代末这段时间在政治经济方面的运作，战后日本官僚制主要在政策制订、与政党的互动、“铁三角”关系、政府主导型经济等四个方面发挥了重要影响和作用。
1.官僚与政策制订。日本学者松村岐夫认为，日本的政治过程实际上主要有两个力量起作用，一是由自民党和官僚组成的“统治者”。二是以在野党为核心的“批判者”。[3]（P190）而在由自民党和官僚组成的“统治者”内部，无论是在官僚主导时期，还是在政党主导时期，官僚都是政策的具体制定者，在政策制定过程中起了十分重要的作用。主要表现为：（1）由官僚策定的内阁案通过率高。战后日本虽然实行了“议会内阁制”，国会成为政策形成的中心，但是，在实际政治过程中，真正主导日本政策决定的不是国会而是行政系统。据统计，在战后日本在占领改革时期，由国会议员动意的法案通过率在70％以上，而由官僚策定的内阁案的通过率高达91.1％。1955年自民党成立后，国会议员动意的法案大幅降至75％左右。从1965年到1970年的五年时间里，国会通过的法案有674件，其中90.4％是政府立法，由议员提出的法案仅占9.6％。[4]（2）政治家集团对官僚的依赖。日本政治家集团（总理大臣，各省大臣）控制内阁，居行使国家权力的首位，但是实际掌握各省厅实权的不是政务官，而是官僚出身的事务官。各省大臣，多数不是分工主管部门的内行，他们行使统治权力，基本上靠下属的文官职员。政务官决策时需要事务官提供具体事实和实际经验作为依据。又因为日本内阁经常变动，作为政治家的大臣和政务官次官们在每次变动中，都要随内阁的更迭而改变他们的地位，因而在工作上缺少长期的稳定性。这也使得官僚在政策制定过程中的作用大为凸显。总之，在日本现行的议会内阁制和现代公务员制度下，官僚在政策制定中起实际作用，日本的政治过程实际上是行政主导的政治过程。[5]（P261）
2.官僚和政党的相互依存和相互渗透。在战后日本政治生活中，政党和官僚一直是两个重要的主导力量，也是政治决策的主体。政党的主导地位，基于战后新政治体制的确立而形成的；而官僚的主导地位则基于自 治维新以来日本经济、政治和社会发展的传统以及战后日本变革和发展的先是需要而确立。可以说，这两个主导力量的存在，都有其很强的历史和现实合理性。在共同指导和作用于战后日本经济和社会发展中，这两个主导力量一直存在着相互渗透和相互作用的关系。[6]（P307）在这里，我们不对战后日本这两个主导力量在相互作用的过程中其相互之间的权力和地位关系，随现实社会发展经历的一个此消彼涨的发展过程予以描述，只是指出二者关系的表现：（1）政党官僚化。政党官僚化主要体现在自民党所属国会议员和领导集团的官僚化，这与保守党和官僚的传统关系以及在战后积极吸收官僚入党有关。一个很典型的数据可以说明，据统计，从战后到中曾根时代，日本前后经历了14为首相，其中有8位首相属于高级官僚出身，非高级官僚出身的仅有5位。[5]（P279）这个数据表明战后日本政党和官僚之间的相互渗透是如此的突出。（2）决策一体化。决策一体化是以官僚和保守政党所形成的一体化的政治关系为基础的。它体现为在政治过程中，作为执政党的自民党的为了有效实现自己的政治意志，极力发展与官僚的各种关系，并通过组织和人员，与官僚体系建立起组织对应人际关系密切的政治关系。基于这种关系，执政的自民党就能直接作用，甚至主导官僚的具体政策制定，从而使自己的意志在具体政策中得到体现，与此相应，官僚在政党的作用下，偏离政治中立原则和独立运作的基础，在服务执政的自民党的同时与自民党形成相互渗透、相互作用的关系。基于这种关系，官僚就能在政策制定中，充分利用自民党在政治过程中的政治优势来实现自己的政策目标。此外，战后日本官僚和政党的相互依存还体现在官僚自身的职业、素质和能力上。总之，战后政党和官僚的关系是一种共生共荣的关系，政党的统治离不开官僚的支持，官僚没有了政党的抬举和重用就将失去体制的优势和权力的优势，二者共同作用和指导与日本的现实政治。
3.政、官、财的“铁三角”关系。尽管在20世纪70年代以后，利益集团积极参与政治过程以及执政党国会主导决策过程的现实使日本出现多元主义的政治的特征，但经济低速增长带来的各行政部门之间的权限之争，遂在不同政策领域出现了利益集团、国会议员和行政官僚组成的“三角同盟”式的“次级政府”。这种维护共同利益的三角同盟实际上是一种利益交换关系，即利益集团向国会议员提供选票和政治资金，并提出更多的利益要求；国会议员为巩固自己的选举地盘，除在制定政策时照顾到有关社会团体的利益外，还利用职权向行政机构施加影响，为有关团体争取更多的政府补助金和公共事业建设费；而政府省厅为维持各自的权限页需要国会议员的支持，为退休后能到民间企业，特别时大企业任职又迫使他们不得不考虑到利益集团的要求。一个很明显的例子就是，日本在80年代以后未能及时发展以微电子技术为中心的计算机信息通讯战略产业而导致其在知识经济中的落后，正是由于建立在传统利益分配体制上的“政治家、官僚、利益集团”三角同盟的政治体制。[7]（P231）由此得知，战后日本在政、官、财的“铁三角”关系德在互动中共同影响和作用于日本的政治经济发展。
4.战后日本经济发展的主要原因——“官主导”，即政府主导制经济。对于日本战后至20世纪80年代末经济高速发展的动因上，日本学术界存有争议，有主张“官主导”说的，也有主张“民主导”说的。其实两种说法都有其合理的依据，造成双方争议的客观原因时法律规定和现实情况的背离。实际上，日本政府不仅规模大，而且握有较强的权限。首先，就规模而言，日本除正式的行政机构以外，还有许多起到辅助行政机构执政决策功能的准行政机构。最典型的准行政机构则是中央行政省厅的外围组织和直辖团体——特殊法人和公益法人。战后，日本政府为复兴经济以及促进经济高速增长，采取了优先公益事业的政策，既将大量政府财政预算投入道路、桥梁、港湾等基础设施建设上，20世纪60年代池田内阁的“所得倍增计划”，70年代田中内阁的“日本列岛改造计划”等，均是这种政策的体现。这些政策的实施为推动日本经济发展奠定了坚实的硬件基础。其次，就权限而言，日本行政机构也握有巨大的权限。第一拥有国家财政补助金和分配权限；第二拥有为数甚多的许可认可的“规制”权限；第三拥有财政投融资权限以及政策性减税的批准权限。官僚行政机构的这些巨大权限为日本以产业政策为中心的微观经济政策发挥巨大作用提供条件。查默斯？约翰逊在《通产省与日本的奇迹》一书中指出：仅在1953年——1958期间，通产省就制定了“第二次钢铁合理化的五年计划”“合成纤维扶植五年计划”等23项产业振兴或产业结构性调整政策。这使得日本至今在钢铁、汽车、石化、电子等产业领域仍具有强大国际竞争力上发挥了重要的推动作用。由此可见，战后日本官僚制由于其自身的结构和功能成为日本战后经济高速发展的主要动因和推动剂。
三、战后日本官僚制面临的问题和挑战
当我们看到20世纪40年代中至80年代末这一段时间战后日本官僚制对日本政治经济发展所产生的巨大影响的同时，80年代，日本进入了“泡沫经济”时期，随后日本自1991年开始经济不振、景气低迷、财政收支再度恶化。1997年日本再次受到东南亚金融危机的冲击，日本经济更是雪上加霜。到了今天日本经济形势依然没有好转，经济增长速度低下，这使日本开始反省自己。很多学者的出结论，90年代以来日本经济停滞的罪魁祸首是战后日本官僚制。如果把90年代惨遭的经济战败全归于日本的战后官僚制显然有所夸大，但不可否认的是日本战后的官僚体制对日本的政治和经济发展带来了不少的问题和负面影响。
第一，战后日本官僚制弱化了日本经济社会发展的活力。在战后日本发展过程中，政府承担起管理社会经济有效运营的重任，同时同以往相比，行政活动更加强烈的作用于社会生活的诸多方面，间接或直接地介入和干预社会经济活动的运营，扮演着促进企业发展和改善国民生活的“监护人”角色，这不仅使政府机构和人员膨胀，同时深入的政府管理也阻碍了战后日本社会经济活动自由、自主性的确立。因此说，战后日本的官僚制在一定程度上弱化了日本社会经济发展的活力。
第二，战后日本官僚制阻碍了日本的政治民主化进程。官僚体制在战后改革中不仅没有受到太大的削弱，加上战后自民党长期执政以及官僚体制在经济发展中承受了重要角色，使其与政党（自民党）和企业形成牢固的“铁三角”关系。这实际上加大了战后日本官僚制在决策上的影响力，强化了他在日本政治结构中的领导地位，突出了“官僚政治”“官僚主导”的国家特征。这样官僚体制政治功能的扩大相反影响了战后日本政治民主化进程。因为日本政治民主改革的一个重要目标是建立一个“强政治、弱行政与小政府、大社会”的政府体制。
第三，战后日本官僚制造成了日本行政效率低下和行政腐败。战后日本内阁、总理大臣的地位和权限虽然在新宪法结构下被强化，但日本官僚体制的“封闭性”、“割据性”的特征仍没有彻底改变。特别是由于日本战后形成了十分稳定的行政组织管理的法律环境，用严格的法律“明确”划分个行政部门的权限，彻底贯彻部门分工的原则，这又与部门中心主义的“条条行政”发生了联系，官僚组织本身变成了既得利益集团，这种状况使得日本行政部门活动的协调运营出现不一致性和不统一性，行政效率低；另一方面官僚形成既得利益集团之后，他们越趋于保守而不愿意改革，与此同时，他们或“官商勾结”或“官官勾结”，行政丑闻接连不断，甚至连高居金字塔顶端的省厅次官也有人卷入。日本官僚机构也随之臃肿膨胀。[8]（P3）
第四，战后日本官僚制导致了中央政府难以适应环境和条件的变化。战后日本中央政府实际承担了国民利益要求的统合和资源的分配，这不仅表现在推行经济发展政策中的政府部门与企业的关系上，同时也要突出地表现在政府体系运作中的中央和地方关系上。中央利用所掌握的对计划、项目等的审批权限，并通过分配财政补贴和扩大机关委任事务，向地方政府排除管理人员等行政手段，直接或间接地参与政府活动，诱导和左右地方政府的决策。这一国家——中央政府优越的国家主导型的中央地方关系，不仅制约了战后确立的强调中央对等关系的地方自治原则，同时也使得中央的政府职能和行政服务得以扩张，中央和地方的行政责任模糊不清，负担过重。这样的中央政府肯定难以及时发现和处理新的政策问题，有效地适应环境和条件的变化。
第五，战后日本官僚制面临全球化的挑战。人类社会已告别旧的世纪，进入新的世纪，然而自70年代末以来，西方欧美发达国家，如美国、法国、英国等国的政府就已陆续开始了政府组织“范式”变革。在它们的影响下，世界各国随后掀起了所谓的“新公共管理”“公共部门改革”“政府再造”的潮流。在当前全球化的冲击下，日本自然难免要受其影响。著名的行政学大师，美国的盖伊？彼得斯认为“自80年代以来，全世界所有国家都在进行不同程度的改革。多数工业化民主国家的行政改革是由政府内部自行启动的，而许多欠发达国家的政府改革却是以接受外部援助为条件被迫推动的。即使在外人看来似乎相当成功的国家，例如日本，也在进行大规模的行政改革运动，其部分原因是为了与其他国家齐头并进。[9]（P2）从盖伊？彼得斯的论断我们可以看出，战后日本官僚制显然受到了世界行政改革潮流的影响，这也是战后日本官僚制面临行政全球化挑战的一个体现。
四、结语
综上我们可知，任何一种成功的制度体系，都依托于适应其发生、运作的客观社会—历史—文化环境，而且任何一种制度体系的建立和存在部不会一劳永逸。制度体系自身存在的矛盾和问题，随着环境条件的变化可能会激发和显现，而这就又要求制度体系能够作出适应性的调整和变革。
战后日本官僚体制是在日本经济复兴和经济高速增长这一特殊的历史背景下成长和发展起来的，而且它很好地适应了战后日本赶超的基本国策，成功的推进了日本现代化的进程和经济政治发展。可以说，战后日本官僚制在推动战后日本经济和政治发展的速度上是一个非常成功的制度体系。但是，随着这个“成功的制度体系”在日本完成赶超国策后，日本国内的社会环境和国际形势发生了巨变，这样战后日本官僚制需要克服的制度自身存在的问题和挑战日显突出。为了适应新的国际国内的行政环境的变化，日本战后官僚体制的改革也势在必行。
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