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进入21世纪，日本显著提升了非洲在该国外交全局中的地位。2008年是日本确定的“日非交流年”，日本实施了两项重大的对非洲外交举措：一是于5月28～30日主办了第四届东京非洲发展国际会议(TICAD)和日非峰会；二是于7月7～9日承办八国集团峰会，并重点讨论包括非洲在内的世界环境与发展问题。日本拟以此来加强日非关系，扩大该国在非洲乃至世界的影响力。非洲已成为日本外交视野的重要关注对象，日非关系也已经成为当前日本外交的重要议题之一。
日本对非洲外交的三大战略目标
长期以来，日本外交的重点在于巩固日美同盟及经营亚太战略，非洲并不是日本对外战略棋盘上的重心。但非洲拥有巨大的资源禀赋、在联合国有强大的国家阵容，对于增进日本的政治经济利益、实现其世界抱负有特殊而重要的作用。冷战结束，特别是进入21世纪以来，伴随日本“正常国家化”进程的深化及“政治大国”战略的实施，日本对非洲政策也由此前主要注重经济利益转向全面介入。拓展经济权益、提升政治大国地位、增进软实力是理解当前日本对非洲外交的3个维度。
(一)拓展经济权益
日本是一个资源匮乏的外向型工业大国，经济发展与繁荣必须以持续的对外贸易为基础，其国际贸易的特点是依靠外部世界提供工业发展所需的原材料，同时对外输出工业制成品。长期以来，能源的稳定供应对于日本经济可持续发展及“综合安全保障”的维护可谓意义重大，特别是近年来中东政局的异常复杂和宗教极端势力的抬头，使日本进一步意识到在中东地区之外寻求能源供应的重要性。非洲虽然不是在经济上对日本最重要的地区，但非洲作为一个资源丰富、市场潜力巨大的大陆，对日本维护其经济安全具有重要意义。为此，日本迅速加强了对非洲外交的力度，显著提升了非洲在日本外交战略中的地位，特别是注重与那些对日本工业生产极具战略价值的资源生产国建立和保持友好关系。长期以来，日本对非洲外交体现了明显的“新重商主义”特征。①
扩大在世界经济中的主导权是日本对非洲经济外交的又一重要考量。20世纪90年代以来，日本对非洲经济外交的战略考虑除了资源和市场两大要素外，开始更多地着眼于维持本国在世界经济全局中的战略地位。这是因为，冷战后的世界格局尚在重组之中，各大国加强了彼此的权力博弈，此时日本经济却开始出现长时期的低迷，这在一定程度上削弱了日本经济实力及其对世界的影响力。而同期美国经济的强劲增长、欧盟经济的稳步发展，特别是日本近邻中国经济的快速发展，更使日本感到前所未有的压力。不仅如此，由于部分东亚国家对日本政治的不信任、中国对周边国家影响力的增强，以及亚太经合组织和东盟等区域组织对日本经济领导能力的部分消解，日本在亚洲推行以日本为主导的经济秩序和贸易格局并不顺利。日本深感必须另寻出路，而经济发展相对滞后的非洲就成为日本显示经济实力和经济影响力的重要场所。日本利用欧、美大国冷战后一度冷落非洲的难得机遇，及时调整了对非洲政策，加大对非洲国家的渗透力度，以期在国际经济事务中拥有更多的发言权。
(二)提升政治大国地位
日本在第二次世界大战后曾长期以“日美同盟”和“经济中心主义”为其对外战略基础，在美国的经济扶植与核保护伞下迅速成长为仅次于美国的世界第二大经济体。随着“世界经济大国”地位的逐步确立，日本不再满足“经济巨人”、“政治侏儒”的现状，实施“大国外交”的欲望迅速膨胀。近年来，日本对联合国安理会常任理事国席位的追求就是其“从中小国家的外交向大国外交转变”②的具体体现。
在日本由经济大国走向政治大国的进程中，非洲的战略地位日渐突出，对非洲外交也纳入了日本充当全球政治大国的战略目标中。就短期目标而言，日本希望在非洲国家的支持下成功“入常”。非洲拥有联合国选票的1/4强，对于日本“入常”目标的实现举足轻重。日本从20世纪90年代以来积极推动联合国安理会改革进程，相继在1995年和2005年两次冲击“常任梦”，但都未能得到非洲国家的有力支持。就长期的外交战略构想而言，日本希望以亚非两大洲为依托，巩固同其他西方大国的战略关系，强化同中国、印度等新兴大国在非洲开展竞争的实力，借此彰显日本应有的国际地位和影响力。概言之，加大对非洲事务的关注，与非洲国家保持良好的外交关系，不仅可以获得非洲国家在国际场合的支持，增强自身的外交主动权，还有助于日本掌握非洲发展事务的主导权，从而有效展示日本的应有大国责任和世界抱负。日本已连续4次举办东京非洲发展国际会议，时任森喜朗首相和小泉首相分别于2001年和2006年访问非洲等重大外交行动，恐怕均不能用单纯的经济动机来理解。日本对非洲外交在继续谋求经济利益的同时，日益体现出强烈的政治诉求。
(三)增进软实力
在当前世界的大国博弈中，提升软实力已经成为各国追求国家发展、提升国际位势的重要途径。非洲作为一个正在追求和平、民主与发展的大陆，急需国际社会的帮助与支持，自然就成为日本塑造大国形象、展示世界抱负的重要舞台。日本对非洲而言有许多可资利用的软实力资源，其效能的发挥程度将部分地决定日本在非洲乃至国际社会的形象与影响。一是日本的经济成就及其发展经验。日本在第二次世界大战后迅速实现经济复苏，并一跃成为经济大国，作为非白人国家进入西方发达国家之列，这种发展成就极大地吸引着后起的非洲国家。特别是日本较好地完成了东西方文化和价值观念的整合与共生，既能有效借鉴西方的民主体制和民主观念，又能很好地保护和延续自身的文化传统与精神信仰，这对当前全球化背景下非洲的民主化和现代化进程可以提供有益经验。日本认为，它拥有倡导亚非合作的某些身份优势：在地理与种族上是一个位于亚洲的非白人国家，在经济与政治发展上是一个发达的民主国家，可以比较便利地推动亚洲与非洲、南方与北方的对话与交流，成为沟通“南南合作”和“南北对话”的桥梁。日本自冷战结束以来已连续3次倡导举办“亚非论坛”(AAF)，其重要的隐含预设是，日本是亚洲发展最成功的榜样，其治国理政的经验不仅在亚洲有相当的普遍适用性，同样也适合非洲国家学习和模仿。二是日本作为后起的资本主义大国，在非洲没有殖民历史，也没有其他老牌殖民宗主国所背负的历史包袱。冷战时期，日本更没有直接参与美苏在非洲的争霸斗争，较少直接干预非洲国家的内部事务，这都有助于增进日本在非洲的政治好感。
日本对非洲外交的实现途径
近年来，日本对非洲外交的形式日益丰富、手段渐趋多样、特点也较为突出。
(一)开展首脑外交，推动双方在联合国改革等重大问题上的合作
长期以来，日本重视发展同美国、欧洲和部分亚洲国家的高层往来，其政要很少踏足非洲。为拉近与非洲国家特别是撒哈拉以南非洲国家的距离，2001年1月，日本首相森喜朗作为日本在任首相第一次访问了南非、肯尼亚、尼日利亚三国，开启了日本全面“走进非洲”的外交序幕。它所选择的3个非洲国家分别是非洲南部、东部和西部有影响力的地区大国。2006年4月29日～5月5日，时任日本首相小泉访问了埃塞俄比亚和加纳，访问非盟总部并发表了演讲。此前日本未能在安理会改革问题上最终与非盟达成一致，导致四国联盟长期的努力前功尽弃。此次小泉首相对非洲国家和非盟的访问，就是旨在主动修补与非洲国家的关系，明确支持非洲国家在联合国改革问题上的立场，并希望非洲国家和日本一起为联合国安理会改革而努力。③2007年11月，时任日本首相安倍访问埃及，并同埃及一道举办了日本—阿拉伯会议。日本还积极邀请非洲国家领导人访日，以加强双方的政治互信，特别是在重大国际问题上的相互理解与支持，本次东京非洲发展国际会议就邀请到52个非洲国家与会，其中包括40位非洲国家的元首和政府首脑，会议规模之大创历届之最。
(二)加强经贸合作，维护日本的经济权益和经济安全
日本与非洲国家的贸易有较强互补性，它向非洲出口机械设备、运输工具、电子产品等高附加值产品，进口工业发展急需的原材料和能源。南非是日本在非洲最重要的贸易伙伴。1982年，日本首次成为南非最大的商品出口国，占当年南非总出口量的15.6％。在1994年新南非诞生后，日本把发展同南非的关系视为日本对非洲外交的“基轴”。长期以来，日本对非洲直接投资额还不足日本对外直接投资的1％。但近两年日本对非洲投资有所增长，从1999年对非洲直接投资额为580亿日元增加到2006年的1 047亿日元。④这些投资主要集中在南非、坦桑尼亚、莫桑比克、利比里亚、尼日利亚等国家。能源领域是当前日本对非洲投资的重点。2006年以来，日本政府相继派遣由政府官员、石油公司、勘探技术人员等组成的代表团访问了毛里塔尼亚、乍得、安哥拉和利比亚等国，并在利比亚获得多个油田的开采权。在第四届东京非洲发展国际会议上，日本首相福田康夫宣布：日本政府将在未来5年内为日本企业投资非洲提供25亿美元的金融支持，包括在日本国际协力银行内设立“非洲投资倍增支援基金”，使日本对非洲直接投资翻一番。
(三)增加经济援助，推动全面实施对非洲战略目标
对外援助是日本开展对发展中国家外交的“支点”，在日本对外战略中占有重要地位。历史上，日本对非洲援助的动因主要是配合日本的经济外交，推动非洲的经济发展。20世纪70年代的石油危机催生了日本对非洲的经济外交，对非洲援助规模随之扩大。如日本对撒哈拉以南非洲国家的官方发展援助在日本对外援助总额中的比重，从70年代初的2.3％上升到80年代末的13.3％，使非洲成为仅次于亚洲的日本对外援助的第二大接受地区。⑤近年来，伴随日本政治大国化的加速和联合国外交的开展，日本对非洲援助的性质已由“开发援助”向“战略援助”转变，具体体现在：一是对非洲援助数额有了较快增长。虽然20世纪90年代中期后日本经济长期萧条使对非洲援助的绝对数量曾大为减少，2003年一度降至5.3亿美元，但此后对非洲援助迅速回升。2006年，日本对非洲援助一度达到25.58亿美元，占日本全部对外援助额的34.2％。⑥日本在第四届东京非洲发展国际会议上进一步宣布在2012年前再次将对非洲援助增加一倍，并向非洲提供40亿美元的长期低息贷款，用于非洲的基础设施建设。同时加大对非洲民生问题的关注，增加对非洲传染病防治和粮食供应的资金支持，并在5年内帮助非洲培养10万名医疗卫生人才。⑦二是在传统的经济合作中注入更多的政治内涵。日本在增加对非洲援助绝对数额的同时，也更加注重提高援助的质量与效益，把政治、军事、安全和意识形态等非经济因素全面引入对非洲援助中，包括在选择对象国方面更加重视利益权衡，在项目实施中更多地加强政治渗透。当前日本重点援助的所谓“核心国家”主要有两类：一是对日本工业发展具有重要战略价值的原料生产国和贸易伙伴，如苏丹、莫桑比克；二是那些在非洲乃至国际舞台上拥有较大政治影响力的国家，如埃及、尼日利亚。⑧近年来日本显著增加了对加纳、肯尼亚、埃塞俄比亚等国的援助，其中重要考虑就在于鼓励非洲良治的发展。
(四)创制和参与多边合作机制，展示日本主导非洲和平与发展事务的决心和能力
日本对非洲多边外交的主要形式：一是组织召开涉及非洲经济和社会发展的大型国际会议。具有标志性意义的是，1993年10月在东京召开的首届东京非洲发展国际会议。此次会议的召开是冷战后日本对非洲政策变化的一个转折点，表明日本对非洲外交已超越原有的双边关系模式，纳入了日本全球战略的通盘考虑之中。这一多边会议每五年举行一次，2008年举办的第四届东京非洲发展国际会议通过了《横滨宣言》和《横滨行动计划》，为今后5年促进非洲的基础设施建设，帮助非洲国家实现千年发展目标和应对气候变化等规划了路线图。日本还积极利用八国集团峰会等形式与非洲国家领导人接触，讨论非洲发展问题。日本近期再次承办八国峰会，邀请了南非、埃及、加纳和尼日利亚等非洲国家与会参与“南北对话”，表达了它对非洲问题的积极关切。二是利用国际多边机制参与非洲的冲突管理。冷战结束以来，为帮助非洲平息战乱，显示自身对非洲事务的关切，日本于1995年和1998年相继组织召开“关于冲突对非洲发展影响的国际会议”和“关于预防争端战略国际会议”，邀请了十余个非洲国家及非洲区域组织和联合国有关人士出席会议。日本主张，在联合国和非洲区域组织的领导下以多边途径解决非洲冲突；努力消除贫困、生态恶化等引起争端的非传统安全因素。1992年，日本国会批准了《联合国维持和平行动合作法》，突破了禁止向海外派遣自卫队的限制。此后，日本先后参与了联合国在纳米比亚、安哥拉、扎伊尔(今刚果民主共和国)的维和行动。特别是1994年，日本曾派遣400名士兵到扎伊尔的戈马参加救援卢旺达难民的行动，这是第二次世界大战后日本首次自己指挥在海外的派兵行动。当前，日本积极向联合国和非盟在苏丹的维和行动提供资金支持，多次表达派兵参加苏丹维和使命的愿望。日本热衷于出兵维和，一方面意在显示自身承担国际义务的能力，另一方面也意在通过联合国框架突破日本宪法对自卫队的各种限制，扫除通向“普通国家”和政治军事大国进程的障碍。
(五)推销日本的发展模式和价值观念，谋求充当亚非合作的“领头羊”
1994年12月，日本、印度尼西亚、联合国三方在万隆联合举办了首届亚非论坛，发表了《亚非合作万隆框架》，强调非洲国家应从亚洲发展模式吸取经验和教训。此后在1997年和2000年，日本连续两次牵头举办亚非论坛。⑨日本之所以长期重视发展与南非的关系，不仅在于重视南非的资源与市场，也希望利用南非在非洲的优势地位和日本在东亚的经济优势，实现由它们牵头的亚非合作，以此扩大日本的国际影响力。双方建立了机制化的日本—南非伙伴论坛，共同探讨包括日非合作、非洲和平与发展，以及诸如联合国改革等更广泛意义上的全球性问题。特别是近年来日南两国加大了有关治国理政的交流，其重要议题就是如何在参与全球化进程中有效延续自身发展模式和文化特色。正如日本驻南非大使在南非所做的演讲中这样说道：我们(日本和南非)都面临身份问题，都需要协调西方化与传统文化保护的关系。我们要成功创造出独特的身份认同，同时有效地沟通两个世界：对你们而言，是非洲与西方；对我们而言，是亚洲和西方。⑩
21世纪日本对非洲外交的趋向和特点
进入21世纪，非洲政局渐趋稳定、经济发展有所复苏、区域一体化持续发展，非洲复兴开始展现出乐观前景。近年来，欧非峰会、中非峰会、印非峰会相继召开，非洲的国际战略地位已大有回升，已成为新时期各大国争夺的战略要地、展现世界领导能力的绝佳场所。与此同时，日本经济的逐步复苏和大国政治信心的迅速增强，必将使日本进一步加大对非洲外交的力度，以获得成就世界大国梦想所必需的硬实力和软实力资源。可以肯定，日非关系将在一定程度上得到继续强化。基于此前日本对非洲外交的战略调适和政策演进，我们可以大致判断出日本对非洲外交及日非关系的发展趋向和特点：
(一)日非关系战略基础的转变日趋明朗，对非洲外交的政治色彩还会进一步增强
由于日本“政治大国”理想和“普通国家化”目标远未实现，决定了日本将会继续倚重非洲的某些政治优势，更多地寻求来自非洲国家的政治和外交支持。其中特别重要的是，日本将会继续重视并加大在非洲开展“联合国外交”的力度。日本两次“争常”的失败，一方面说明日本等国提出的改革方案还不成熟，另一方面也表明日本对非洲国家的影响力还比较有限，日非关系还难以同其他一些大国与非洲国家关系相比拟。日本首相福田康夫在第四届东京非洲发展国际会议上与非洲国家元首会晤时，主要话题就是“希望非洲国家支持日本成为联合国安理会常任理事国”。未来日本的努力方向，是争取使自己的“入常”愿望得到更多非洲国家的理解，争取使自己的关于联合国改革设想与非洲国家对联合国的政治期盼相吻合。
(二)对非洲外交的战略重心仍具有不平衡性和差异性，但对非洲外交的层次性和整体性特征迅速凸显
历史上，日本多以不同非洲国家在政治和经济上对日本的战略价值来确定与它们的亲疏远近，青睐那些对日本而言比较重要的国家，特别是具有中心辐射功能的国家。如日本长期重视发展同埃及的关系，主要因为埃及拥有在阿拉伯世界、伊斯兰世界和北部非洲事务中的政治影响能力。历史证明，这种不均衡的外交布局无助于日本发展同所有非洲国家的关系，也无助于获取非洲国家的广泛外交支持。近年来日本显著调整了对非洲外交布局：一是在区域层面，鉴于非洲一体化的迅速发展及非盟权势的日益增长，日本已经且将继续把非盟作为日本外交的重要对象，特别是在联合国安理会改革问题上需要非盟的理解与支持，对非洲外交日益体现出囊括整个非洲的“整体性”。二是在国家层面，日本开始注重对不同区域不同国别的外交平衡。2007年日本新设6个驻外大使馆，其中3个都设在非洲，这在日本对非洲外交上是极为罕见的。在第四届东京非洲发展国际会议上，非盟轮值主席、坦桑总统基奎特就建议日本注重在非洲开展更大规模、更为均衡的投资与援助。
(三)对非洲多边外交成果显著，双边高层互访机制将继续深入发展
国际关系中的外交机制一般有双边对话机制、多边协调机制和诸如在联合国等场合的第三方参与机制。建构现时代所需的大外交格局，需要3种机制的平衡发展。日本早在20世纪90年代就成功开展了对非洲的多边外交，突出体现在相继组织了四届事关非洲发展的国际会议。日非双方都十分重视这一多边机制，《横滨宣言》慎重宣称“这一机制是非洲同日本乃至亚洲合作的桥梁，通过这一论坛非洲国家能够分享亚洲的发展经验”(11)。与多边外交的成就相比，日本与大多数非洲国家的双边往来，特别是高层互访还比较薄弱，缺乏双边层面上的政治互信和领导人间的个人友谊，这也是日本对非洲外交相比世界其他主要国家而言最为薄弱之处。鉴于首脑外交对加强日非关系的重要性，日本开始从政府最高层面加大对非洲事务的重视，实施更长远、可持续的对非洲战略。进入21世纪以来，日本首相森喜朗、小泉和安倍在任期间均访问过非洲国家，逐步使访问非洲成为日本首相的出访惯例。日本首相福田康夫在第四届东京非洲发展国际会议上透露，“将在今年夏季后向非洲派出一个由政务和商界组成的高级别代表团”(12)。可以预见，今后日本对非洲高层访问的频率可能会有所加大。
(四)注重开展对非洲的软实力外交，日本的影响力和感召力有待进一步扩大
近年来，日本十分重视在非洲宣传和推销日本发展模式，试图利用冷战后非洲国家“向东看”的趋势，使非洲国家的目光更多地转向日本而非其他东亚国家。日本首相福田康夫在第四届东京非洲发展国际会议上特别强调：“非洲借鉴日本及亚洲各国的成功经验的时候已经到来”，并声称“日本愿与非洲国家一道肩并肩地共同前进”。(13)其实现途径，一是加大与非洲国家在发展经验和模式上的交流；二是更多地将依赖于日益战略化和意识形态化的经济援助。但迄今为止，非洲国家对日本的政治期待仍然不高，这严重限制了日本负责任大国形象的建构。非洲国家认为，日本在事关发展中国家利益的国际秩序安排、全球重大政治和安全问题上一味追随美国，未能表现出一个大国应有的价值判断和政治立场。而日本作为发达国家或“西方国家”一员，也难以真正体会到发展中国家的真切感受和现实需要。这些负面评价虽然未从根本上阻碍日非关系的发展，但难以避免地影响到非洲国家对日本的判断乃至对日非关系的态度，也必然会在一定程度上增加日本在非洲建构软实力的难度。
我们还需看到，在当前及今后一段时期内，日本外交的重点仍在于强化日美同盟体系，加强与其他西方国家，以及东亚国家的友好合作关系，非洲在日本外交架构中并不占有十分重要的位置。尽管日本外交的自主性和大国意识明显增强，但这一外交总体框架和战略部署在短期内不会有大的改变。近年来，日本加大了对恐怖主义、武器走私、大规模杀伤性武器等重大全球性问题的关注程度，而非洲与这些问题并无重要关联。日本学者认为，日本官方和民间的主流仍然视非洲为“遥远的大陆”，这种认知对日非关系的提升带来了潜在的负面影响。(14)至少在短期内，日本对非洲的重视程度仍将是有限度的。与世界其他地区在日本外交战略中所拥有的地位相比，非洲在日本整体外交战略中的地位难有大幅度的提高。
注释：
①See Peter J.Schraeder,"Japan' s Quest for Influence in Africa" Current History,May 1999,p.232.
②Deinhard Drifte,Japan's Foreign Policy for the 21st Century:Form Economic Superpower to What Power?,Macmillan Press LTD,1998，p.114.
③See Junichiro Koizumi,"Africa-The Home of Self-Endeavor",http://www.mofa.go.jp/region/africa/pmv0605/state.html.
④日本财政部网站，"Foreign Direct Investment",http://www.mof.go.jp/english/elc008.htm; "Outward/Inward Direct Investment",http://www.mof.go.jp/search/hpsearch.php.
⑤Howardt Stein,"Japanese Aid to Africa:Patterns,Motivation and the Role of Structural Adjustment",The Journal of Development Studies,Vol.35,No.2,1998,p.25.
⑥"Towards a Vibrant Africa/TICAD IV (Pamphlet)",http://www.mofa.go.jp/region/africa/ticad/pamphlet.pdf.
⑦H.E.Mr.Yasuo Fukuda,"Prime Minister of Japan at the Opening Session of the Fourth Tokyo International Conference on African Development (TICAD IV)",http://www.mofa.go.jp/region/africa/ticad/ticad4/pm/address.html.
⑧See Jun Morikawa,Japan and Africa:Big Business and Diplomacy,Africa World Press,Inc.,p.15.
⑨See "Asia - Africa Cooperation",http://www.un.org/esa/africa/asiaafrica.html.
⑩See Scarlett Cornelissen,"Japan-Africa Relations:Patterns and Prospects",in Ian Taylor & Paul Williams eds.,Africa in International Politics:External Involvement on the Continent,New York:Routledge,2004,pp.116—135.
(11)"Yokohama Declaration:Towards A Vibrant Africa",http://www.mofa.go.jp/region/africa/ticad/ticad4/doc/declaration.html.
(12)H.E.Mr.Yasuo Fukuda,"Prime Minister of Japan at the Opening Session of the Fourth Tokyo International Conference on African Development (TICAD IV)",http://www.mofa.go.jp/region/africa/ticad/ticad4/pm/address.html.
(13)Ibid.
(14)See "Japan-Africa Relations in the Twenty-first Century",Gaiko Forum,Winter 2002,pp.42—46.
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