纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野，本文主要内容关键词为：纵向论文,新视野论文,关系论文,地方论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1000—9639（2006）02—0088—06
改革开放以来，我国地方政府机构改革采取了“先试点、后推广”的办法，通过试点，总结经验，吸取教训，相互借鉴，逐步推广。1982年4月， 四川省广汉县在全国率先进行了县级机构改革的试点，建立了新的县、乡管理机构。1986年7月，为配合城市经济体制改革工作的开展，国家体改委、劳动人事部确定了16个中等城市作为全国第一批机构改革的试点城市，为全国机构改革探索道路[1](P20～54)。1989年7月，原国家编委经与有关地方协商，又确定河北、哈尔滨、武汉、青岛、深圳等省市作为省和计划单列市机构改革的试点，卓资、藁城、原平等9 个县作为县级机构改革试点。同时，各省、自治区、直辖市和计划单列市也可根据实际情况和需要，选择一两个条件比较成熟的市或县进行试点。据统计，自1988年以来，全国有200多个县进行了包括机构改革在内的县级综合试点改革。总的来看，20多年来地方政府机构改革取得了明显的成效。但是，从20世纪80年代确立的县级综合改革试点来看，许多地方后来都不同程度地陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的困境，或成效一般，或收效甚微。即使是1988年提出“大社会、小政府”模式的海南省，其改革也没有完全落实到位。地方政府机构改革如何才能走出目前的困境呢？对此，国内学术界已有的研究仍然主要集中于讨论诸如转变地方政府职能、精简机构和人员、完善地方公务员制度、合理划分行政区划等[2](P364)。本文认为， 这些改革思路都是地方政府改革的基本内容，但是如果不调整当代中国纵向政府间关系，地方政府机构改革仍然无法走出目前的困境。
一
1988年福建石狮建市（县级）之初，政府只有办公室、经济局等14个单位，经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位，而当时编制只有20个，党委仅设党务工作部和市委办，各类行政人员仅600人，事业单位人员（不含教师）仅400人，堪称“小政府”的典范。从机构来说，其指标仅占中央规定县级政府机构编制的37％，相当于一般县的1／3弱。从职能方面来说，石狮市政府按照市场经济原理设置政府机构，不搞上下对口，不设专业经济管理部门，发展各类中介和民间组织等。从公共财政方面来说，石狮市改革之初，严格控制财政拨款，将一些专业性经济部门组建成公司，参与市场竞争的单位自负盈亏，严格控制规模和数量。应该说，在机构设置、人员配置和职能转变等方面，都可以看到“小政府、大社会”的雏形正在形成。但是，建市不久，在上级部门要求“上下对口”因素影响下，石狮的新机构不断产生：1990年市委设立组织部和宣传部，1992年政府又设立外经委、监察局、计生局、教育局，1994年税务机构分设，1996年又从经济局中撤出农办，党委口的工会、共青团、妇联等组织也相继设立。到了2000年初，精简的机构和人员全面反弹：机构由14个增加到35个，人员由600人增加到1300人，出现“官”多“兵”少的现象[3]。
卓资是20世纪80年代内蒙古自治区机构改革的典型。自80年代中叶开始，卓资多管齐下，将政府职能一分为四：一部分给企业，一部分给市场，一部分下放乡镇，另一部分属于政府基本职能的由政府保留。同时，大幅度超常规精简机构和人员：党政机构由原来50个压缩为9个，减幅达5／6；人员由711人锐减至394人， 精简近一半。由此，一度被誉为“中国最小的县级政府”。90年代以后，在上下对口的压力下，卓资的机构和人员开始膨胀，县级行政机构1995年增加为25个，1998年增加到28个，几乎恢复到1984年的规模。1995年县级行政机构实有人员528人， 明显多于1986、1988、1990年3年的人数；1998年实有人员猛增至760人，比机构改革前的1983年还多出49人；随着行政机构和人员的不断增加，行政开支也不断增加[4]。
1994年陕西省黄龙县开始搞机构改革，精简人员。当时采取的做法是将职能相近的局委合并，比如将科委、教委、体委和文化局合并为科教文体局。经过努力，全县最终撤并了党政事业单位58个，仅县直就减少了228个吃财政饭的机构。 按这一改革方案，3年后全县将减少财政供给100多万元。黄龙县的改革一度在全国叫响，不断地有人来参观学习。然而很快黄龙县的改革失败了，如今全县的财政供给人员比改革时还增加了1100多人，不少合并的机构又恢复了原貌。是什么原因使黄龙的机构改革失败呢？记者在采访中了解到，主要是来自“条条”的压力。改革后，有的上级部门在黄龙找不到对口的单位。当初黄龙县将卫生与计生部门合并了，上级计生部门不止一次点名批评黄龙县，强调计划生育是基本国策，按要求必须成立相应的独立机构，否则就亮黄牌；统计局被合并到计划部门，但是上级统计部门说，统计数字的真实会受到影响；经贸局与商务局合并后，经贸部门表示今后不给扶持资金。类似的情况屡屡发生，对绝大部分被撤并的机构，上级主管部门是开会不通知，文件不下发，该给的资金也不再下拨。在这种压力下，黄龙县政府被迫恢复原貌[5]。
无独有偶，上述县级政府改革的遭遇在省级改革试点中也可以看到。1987年中共中央和国务院要求海南率先改革，推行“小政府、大社会”新体制，并在1988年将它正式写入文件。在这一思路指引下，海南省政府率先改变计划经济体制下高度集权的行政管理模式，采用大行业管理体系，将一些专业性的厅、局改为实体性公司，转变职能，使政府由微观管理转向宏观管理，由行使人、财、物的分配权转变为服务、监督、指导和协调；将原来由政府包办的经济事务、社会事务，交还给企事业单位、社会中的个人及组织去办。新组建的省政府直接管理全省19个县市，设25个厅，编制3000人，从而奠定了“小政府、大社会”的基本格局。很快，这一体制在实际运行中就出现了一些问题。由于省政府的上下级政府都未进行相应的改革，所以出现了上下关系不顺的问题。中央一些部委更是要求海南成立与自己对口的厅局，希望把别的部门的职能并入自己下属的对口部门，坚决反对把自己下属的对口部门的职能，划入别的下属对口部门。海南是一个贫穷落后省份，在许多方面无法离开中央的支持，于是争取来自中央政府各口的资源，就成为省级政府机构膨胀的诱因。许多本来已经接受了改革现实的官员，在中央部门对口的诱导下，又开始了新一轮升格机构、扩大编制的努力。这样，1991年7～12 月海南省为了解决上下关系不顺的问题，增加了内设局，并搞了归口的一级机构，同时在政企关系上走了“回头路”。加上其他因素的影响，海南省的机构由建省之初的25个增加到32个，编制也增加到3800人（其中不含公检法），到1993年改革前更是膨胀到4557人[6](P172)。
如此看来，作为我国20世纪80年代中叶以来行政体制改革的重要组成部分，上述地方政府改革试点总的来看基本上没有达到改革的预期目标。那么，是什么原因导致了地方政府机构改革陷入困境呢？
二
从上述改革实践可以看出，导致当代中国地方政府改革陷入困境，除了由于市场经济体制不健全而使政府职能没有转变到位、行政机构在缺乏有效制度约束下具有自我扩张的本性等一般层次原因之外，更深层次的原因还在于纵向政府间关系没有理顺，传统体制下形成的“职责同构”模式仍然得以保留，即纵向的、不同层次的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地讲，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专[7](P154)。这种“职责同构”模式表现在宪法和法律没有对各级政府的职权做明确的规定，没有划清各级政府的职责范围和独有权限。在中央政府和地方政府、上级政府和下级政府之间，职责基本上是对接的、一致的。除了少数如外交、国防等专有事权属于中央政府之外，地方政府所拥有的事权几乎完全是中央政府“克隆”。而且，宪法和法律对每一级政府职责进行列举时，最后一条都是办理上级政府交办的其他事项。职责上的同构，必然导致在纵向政府间的机构设置上，过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级和不同地域地方政府管理的多样性，往往将政府职能配置与机构设置的上下对口作为一个先决条件。各级政府机构的上下对口，具体表现为：从中央、省、市、县到乡（镇）的机构设置，由部（委）开始，经过厅（局）、处（局）、科（局），最后到以国家公务员个人分工形式出现的各种“员”的设置，上下几乎完全一致。
因此，在纵向政府间“职责同构”模式的影响下，当代中国的各级地方政府形成了完全雷同和高度整齐划一的地方政府机构设置。随着市场经济体制的逐步发育成熟，政府职能将逐渐转变到位；随着行政法治建设的逐步推进以及政府管理编制约束的强化，行政机构的自我扩张冲动将会受到强有力的抑制。但是，如果纵向政府间关系不发生根本性变化，在改革初期基于各种原因而形成的良性改革局面，高度整齐划一的地方政府机构设置将又使其在改革压力趋缓时往往最终恢复原状。这一原因正是上述各地方政府改革陷入困境的深层次因素，以致地方政府改革最终呈现出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环局面。
造成当代中国纵向政府间“职责同构”和地方政府机构设置雷同的原因是多方面的。首先，这一模式是中国自秦朝以来历代王朝中央集权传统的历史遗传。像中国这样地域广阔的超大型社会，在交通不便和信息阻滞的背景下，中央对地方的控制力、中心权力对“天下”的辐射力都会渐次减弱。中央要实现对地方的有效治理，如果不建立坚强有力的中央集权是难以想像的。新中国建立后，这种历史传统不可避免地会对现行制度设计产生潜移默化的影响力。其次，新中国建立后，单一制的国家结构形式强化了这一模式。在传统单一制理论框架下，地方政府权力来自于中央政府的授权，地方政府只是中央政府的下属或代理机构，地方政府的职责权限只是中央政府的缩小或翻版。再次，强调管理的统一性而实行纵向层级政府间机构对口设置是传统体制的产物。在计划经济体制下，由于中央高度集权，政府管理方式主要采取计划命令手段，为了保证计划和命令的贯彻实施，地方政府在职能配置和机构设置上必然被严格要求与中央政府和上级政府保持一致，上下必须对口。而且，由于集中的中央政府权力无力处理日益复杂的管理事务，为了简化集中统一管理的复杂性程度，形成的必然是同质同构的地方政府机构设置，其基本的政府结构与运行机制都大体上相同。同样是由于上述种种因素，以及对国际形势的判断而做出的“备战”战略设想，在各个地区内部强调大而全、小而全的产业结构布局，强调各个地区自力更生和提高自我生存能力。如在工业地区发展农业，特别是粮食生产；在农业地区发展工业，提倡牧区粮食自足等。这种措施促进了地区间在经济结构上的趋同，为地区间政府机构设置的同构性奠定了坚实的基础。
在体制转轨时期，强调纵向政府间机构对口设置的做法并没有随着体制改革而发生根本性变化。原因在于：一方面，由于传统体制形成的路径依赖和政府运作的惯性，使得这一传统体制下的制度性安排仍然被保留下来。另一方面，由于纵向层级政府间关系由“动员型体制”转变为“压力型体制”① 后，为了实现经济赶超和完成上级政府下达的各项指标，各级政府不得不将各种任务和指标层层量化分解，下派给下级政府，并责令其在规定时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济的奖惩。为确保“压力型体制”最终落实，考虑到纵向层级政府间信息不对称，在不同层级政府间实行层层机构对口设置是必然的基本要求。
但是，在体制转轨时期，这种纵向政府间机构设置同构模式的弊端也逐渐显现出来。首先，随着社会主义市场经济体制的确立，这种格局对发挥地方政府自主性和积极性有非常明显的阻碍作用。由于中国各地区间经济社会发展存在着相当明显的区域性差异，客观上也要求各级地方政府在职能配置和机构设置上应当有一定的自主权和因地制宜的余地。其次，随着中国改革开放的不断深入，传统体制下形成的纵向政府间机构设置整齐划一的基础也发生了根本性变化。在改革开放之前，不同地区间的差异主要是发展程度的差异，在经济和社会结构上基本类似。今天，地区间的经济和社会结构的同构性在很大程度上被打破，不同地区间的异质性大为增强。其原因在于，随着权力下放，地方政府制定政策的能力增强；中央政府给予部分地区特殊的政策，不同地区自然条件和发展程度的不同，使得不同地区对市场经济体制的适应能力表现出明显的差异。由于区位条件和历史遗产的差异，目前地区间的异质性突出表现在所有制结构、经济结构、经济运行机制、经济发展程度等方面。其结果是使全国性的单一治理结构失去了基础。最后，当前中国地方政府改革的实践发展更清晰地反映出纵向政府间关系所面临的困境。在理论上，中央政府对各个方面的制度和活动都做出统一规定，并且要求地方政府都无差别地完全按照这些规定办。但是，在实践中，各级地方政府所面对的实际情况往往有很大差异，不可能不对有关规定做出调整。双方在统一性和多样性的相互摩擦中损耗，浪费资源，降低了效率。所谓“上有政策、下有对策”正是这一状况的真实写照。这种状况继续延续下去，国民经济和社会发展都将付出沉重代价。
事实上，在一个国家内部，政府管理的统一性，主要是指领导、政策、规范、管理程序和管理方式的统一性，以及与此相联系的政府管理活动的规范性。至于各级地方政府职能配置和机构设置，主要取决于各级地方政府在行政体系中所担负的职责，以及本地区经济社会发展的实际状况。然而，关于调整政府间纵向关系问题，无论是在理论研究领域，还是在实际政治运作中都显得非常薄弱。已有的研究仍然始终无法走出“在中央的统一领导下，发挥中央与地方两个积极性”这一笼统而抽象的哲学原则。
三
从西方发达国家的实践和国内深圳、顺德的实践来看，地方政府机构设置的多样化与国家制度的统一性、与中央统一的原则性规定在各地区的贯彻落实是不矛盾的。正如有学者所指出的那样，地方政府一词本身就意味着中央政府容忍地方的差异性，即允许地方政府有因地制宜地设置机构和配置职权的权力；中央政府对于全国的施政，必须一致，而地方政府尽管必须在国家法律规定的范围内行事，但在同一法律和制度下，所采取的实施办法则可以因地制宜，所以差异性是地方政府的重要特征[8](P6)。
在联邦制国家如美国，由于州政府对于地方政府设置拥有完全的自主权，因而美国地方政府的建制、组织机构等没有统一的模式，由各州自行决定，甚至在一个州内部也不完全相同。但是，这并不妨碍美国联邦政府在政府组织原则、维护国民权益等方面都普遍实施于全美各地的统一规定。相反，正是由于各地在落实这些统一规定的具体制度上充分立足于本地区实际，才真正发挥了实效。如以集中了全美人口3／4的城市政府为例，其治理结构就主要有4种不同类型：（1）市长——市议会制；（2）市议会——经理制；（3）委员会制；（4）上述三种治理结构的混合，即将其中两种或三种类型的某些因素结合而成[9](P309～315)。在单一制国家如英国，根据1998年的《苏格兰法》，苏格兰议会享有基本立法权，而威尔士和北爱尔兰议会没有基本立法权，英格兰没有独立的立法机关，由中央政府直接治理。在苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区，实行单一的单层制地方政府体制。在英格兰，则实行下列混合体制中的一种：单一层级制地方政府（如单一的地方政府、伦敦自治市和都市区议会）和二级制的地方政府。在传统上，英国地方政府采取权力一元制，地方政府的核心是选举产生的地方议会。在《地方政府法》于2001年4月1日实施后，情况有了变化。该法对英格兰和威尔士做了重大改革，加强了执行机关建设。根据该法规定，地方议会的执行机关可以采取以下4种地方治理模式的任何一种：（1）直选执行机关市镇长——内阁制；（2）直选市镇长——议会经理制；（3）领导人——内阁制；（4）议会——委员会制。因此，在当代英国，不仅地方政府提供的职能因其政府类型和其在英国所处的位置不同而有所不同，而且地方政府在治理模式上也有不同的选择[10]。
从职能上看，发达国家的地方政府有权根据本地区的实际需要，自行决定其具体管理权限，法律有特别规定的除外。从组织结构上分析，发达国家的地方政府机构设置是从本地区实际情况出发来设计的，不具有完全相同的结构模式。值得注意的是，在当代中国地方政府机构改革试点探索中，也出现了一些相对比较成功的个案，如深圳和顺德②。
1992年5月，顺德市（现在的广东省佛山市顺德区）经请示中共广东省委批准，开始对机构设置做出重大调整。具体内容包括：（1）建立“一个决策中心， 五位一体”的领导体制。以市委常委会为决策中心，除市委书记、市长外，市委副书记、副市长、市人大主任、市政协主席、市纪委书记，都由市委常委兼任。市委常委会按照分工尽可能不交叉。（2）撤销归口机构。全部撤销部、委、办这一层次的机构，由主管该项工作的常委一竿子插到底，直接联系各部、局（市委部门统称“部”，市政府部门统称“局”），减少层次，提高办事效率。（3）精简机构。将原来的53个党政机构精简为29个，具体按照几个原则处理：一是同类合并。对性质相同或相近的机构，实行合并或合署办公，二合为一。如市委办与政府办合并，统称为市委市政府办公室；组织部、人事局、老干局、直属机关党委合并，统称为组织部（对外加挂人事局的牌子）等。二是另起炉灶。撤销原来的经济管理部门，按照宏观经济管理的需要，成立新的管理机构，赋予新的职能。如撤销经委和乡镇企业局，成立工业发展局，负责全市工业的行政管理；撤销农林局、水产畜牧局、绿委办、糖办、饲料办和农业基地公司，成立农业发展局（与农村工作部合署办公），负责对全市农业实行统一管理；撤销外经贸委、财办、口岸办，成立贸易发展局，统管全市的内外贸易；等等。三是保留强化。对一些部门予以保留或改称，并强化管理，如宣传部（党史办划入宣传部）、劳动局、国土规划局、公安局等。四是转性分离。把一些政企不分的机构分离，把行政职能归口主管部门履行，原部门转为企业或事业单位。如商业局改组为商业总公司，为纯企业单位；人才交流中心从原来的人事局中分离出来，变成纯事业单位等。通过改革，顺德市的党政机构减少为29个，内设机构共减少125个，临时机构撤消了100多个，只保留了20多个。
深圳作为中国经济特区的“领头羊”，在探索新的行政管理体制方面，也引人注目。深圳从1981年以来，已先后进行过5次大的机构改革，最终形成了8大管理系统：承担公路、城市公共交通、水运、铁路、民航和邮电通讯管理行政职能的运输管理系统（运输局）；承担城市规划、土地开发、房地产市场管理的城市建设系统（城建局）；承担市政道路、环卫、排水、园林、绿化等一体化管理的城市管理系统（城管局）；承担文化艺术、新闻出版、广播电视电影等管理职能的大文化管理系统（文化局）；承担轻工、纺织、化工、机械、电子、能源等多项专业职能管理的大工业发展系统（经济发展局），以及全市大商贸、大农业等管理系统。通过建立和完善大系统管理体系，不仅机构精简了，结构优化了，而且使政府对经济、社会、文化等事务的管理步入协调发展的良性循环，使行政管理体制实现了高效运转。
更重要的是，从改革后的实践运行来看，并非与上级政府保持机构设置雷同的顺德和深圳，不仅没有与国家的统一管理相冲突，相反在进一步推进地区经济社会高速发展、创造性地贯彻实施国家的政策、按照市场经济规律的要求建立健全政府宏观调控体系等方面做出了有益的探索。
四
中国本来就是一个地区差异明显的国家，改革开放以来社会经济文化的多元化发展更加剧了这一差异。因此，各地方政府在面临着满足人民日益增长的物质文化生活的需要这一共同压力的同时，也面临着各自不同的发展态势。如东南沿海地区的地方政府面临的是如何加速实现现代化和推进小康社会建设的问题，一些中西部地区的地方政府则面临着从温饱向小康过渡的问题。各地区市场化程度、人口流动性、交通通讯的便利程度、人力资源的素质、公民与政府的互动等诸多方面，都存在着明显的差异，而且这些差异还将随着市场化进程的推进而逐步扩大。一言以蔽之，各地方政府面临着各自不同的发展和管理实践，迫切需要寻求不同的机构设置。但是，正如有学者分析指出的那样，“中国的地方化过程是有限的，中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕一个中心单面的进行，而不是多元化的分担和共同参与过程”[1]。由于当下中国单一制下的地方政府机构设置同构化，在相当程度上压缩了地方政府自主创新的空间，地方政府的自主创新往往遭遇重重阻力而最终归于失败，前述相关地方政府机构改革的几个典型案例即是如此。
西方发达国家的实践和深圳、顺德的改革则表明，地方政府机构设置的多样化与维护国家管理的统一性之间并不必然是矛盾的，相反地方政府机构设置的多样化最终却有利于落实中央政府的统一规定和维护国家统一。现代交易费用经济学的一个基本逻辑就是所谓的“区别性组合”，即经济组织就是将特征不同的交易与成本和能力不同的治理结构以一种能将交易费用最小化的方式区别地组合起来[12][13]。如果将地方政府机构设置与地方性公共事务管理之间也视为一种交易关系的话，那么面对不同的地方性公共事务，地方政府应该选择不同的机构设置，才能最终降低交易费用。
总结改革开放以来中国地方政府机构改革的经验教训，我们认为单一制和计划经济传统等导致的地方政府机构设置同构化是“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的深层次原因。进一步改革的基本思路应该是在转变职能、厉行法治等的基础上调整纵向政府间关系，给予地方政府在机构设置上的自主权，转变传统观念，不必强求纵向政府间在机构设置上的整齐划一，亦即不仅要明晰纵向政府间的职权划分，而且还应该考虑使纵向政府间实践运作中的“官僚制逻辑”逐渐向“民主制逻辑”转换。
收稿日期：2006—01—10
基金项目：2005年度教育部哲学社会科学规划项目；广东省哲学社会科学“十五”规划项目；广州市哲学社会科学“十五”规划项目
注释：
① 压力型体制是指下级政府主要迫于压力而完成上级政府布置的任务和各项指标，上下级政府间处于压力状态之下。参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译局出版社1998年版。
② 有关这两个地方改革的具体内容，参见汪玉凯主编：《中国行政体制改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第126～130、182～192页。
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