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【中图分类号】D668 【文件标识码】A 【文章编号】1006-7426[2010]04-0086-04
新中国成立后的一段时期里，由于对马克思主义的错误理解、社会主义认识上的偏差和国家政策的失误，导致社会国家化，国家过多地干预和压制社会，社会失去应有的自主性。在国家与社会高度统合的情况下，所有的经济与社会资源都由政府及其附属机构以“公有”的名义进行统一配置和使用，社会活动也完全由各级各类国家机关直接组织并统一管理，因而，在这一时期里，中国缺乏独立于政府之外的民间组织。改革开放后，随着国家权力持续上缩，国家与社会逐渐分离。由此，中国民间组织赖以存在的条件不断具备，生存空间不断拓宽。但是，在路径依赖的作用下，中国民间组织也沾染上了旧体制的缺点，即民间组织行政化。如同有学者所指出的，中国民间组织“在不同程度上继承了计划体制的‘遗产’，行政化运作方式和‘官’方思维仍然困扰着新生事物，限制着它的发展”①。因此，去行政化是中国民间组织健康发展的必然要求，它不仅有利于政府职能转变、民主政治建设，而且有利于民间组织回归其原本的性质和功能定位，更好地服务于公众、服务于社会。
一、中国民间组织的行政化
学者们普遍认为，民间组织具有自愿性、自主性、非政府性等本质属性。这意味着，民间组织在体制和组织上独立于政府之外，与国家政治与行政系统无直接隶属关系，且在组织内部建立民主治理机制。然而，受行政化的影响，中国民间组织处于“准政府组织”的境地。无论是在人员构成、经费来源、组织结构方面，还是在运作规范、活动方式等方面，中国民间组织都体现出强烈的行政色彩。这种现象用田凯的话来说，就是“组织外形化”②，即民间组织仅具有外在形式，而实际运作机制并不符合其本质要求。
当前，中国民间组织行政化正以多种方式表现出来。首先，政府在民间组织成立过程中居于关键地位。多数民间组织是基于政府的工作需要成立的，或者是由于转变政府职能的需要，或者是由于精简机构、分流人员的需要。例如，292个全国性行业协会，全部为政府所创办；广东省112个省级行业协会中有103个由政府倡议成立③。由于这种历史渊源，许多民间组织与政府部门存在着密切联系。其次，民间组织与政府组织具有一定的同构性。许多民间组织与政府部门一样，具有一定的行政级别，占有行政编制，组织支出由财政负担。再次，民间组织与政府组织在价值理念上雷同。作为一种自治组织，民间组织内部本应体现着平等自治的契约关系，体现着友爱精神和奉献精神。而行政化的民间组织内部等级与身份关系发达，以权力为核心的利益关系明显，组织运行主要依靠行政控制，上领导下，下服从上，因此，其内在精神气质和价值理念与科层化的政府组织并无二致。最后，民间组织成为政府部门的附庸。许多民间组织的负责人表面上是组织选举产生，实际上往往由政府部门指派。有关调查表明，有2/3的民间组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织提名再通过业务主管部门批准④。结果，这些组织没有活动主动权，开展什么活动，怎样开展活动都取决于业务主管单位的意见。
中国民间组织行政化的原因是多方面的：
第一，民间组织的生存资源匮乏，导致一些民间组织主动依附行政组织。一般来说，民间组织的收入来源主要包括社会捐赠、政府资助、商业收入三个部分。由于企业和个人向民间组织捐赠的税前扣除比例过低和可以出具捐赠减免税凭证的民间组织数量过少，导致公司及个人捐赠的积极性不高，民间组织的捐赠收入较低。长期以来，人们普遍认为，民间组织应该致力于赊本的事业，是不能营利的。因此，中国民间组织通过经营活动获取商业收入的能力偏低。而随着民间组织活动范围的不断扩大，提供的产品和服务越来越多，它所耗费的资源也日益增多，许多民间组织由此陷入了资金困境。一项调查显示，41.4%的中国民间组织认为资金问题是制约它们的发展瓶颈，缺乏资金在总共列出的12项困难中被排在第一位⑤。在这种情况下，一些民间组织自愿接受行政干预，主动挂靠在有关政府部门之下，以争取更多的体制内资源，获取更多的政府资助和财政支持。
第二，强迫民间组织找“婆家”（业务主管单位）的做法，使民间组织不得不靠近党政机关，接受行政系统的吸纳，利益取向呈现“官附性”特征。由于业务主管部门要对挂靠在其名下的民间组织负政治领导责任，其必然要对民间组织的各项活动进行干预。正如有学者所指出的，民间组织需要与相应行政级别的政府部门结成业务管理的关系，意味着它从成立之初就可能依赖于其业务主管单位，这样，造成了民间组织独立性先天就弱，业务主管单位的控制力先天就强⑥。
第三，登记注册的高门槛为政府支持的、具有官方背景的民间组织的发展提供了便利，制约了行政化色彩较淡的草根组织的发展。按照有关规定，成立民间组织需要同时满足许多限制性条件，包括会员数量、资产经费、民事能力、固定场所、专职人员等。注册登记的高门槛意味着只有自上而下的民间组织才能完全满足登记注册的限制性条件，而对草根组织来说，获取登记许可则是一种奢望。有关数字表明，在全国登记的民间组织中，行政色彩较浓的行业协会占民间组织的总量接近一半，近年来发展较快的也是行业协会，每年的增长率大概在10%以上，而联谊类的组织则有减少的趋势⑦。长此以往，行政化民间组织在中国民间组织总量中占支配性地位的局面就不会得到根本扭转。
第四，非竞争性原则进一步增强了民间组织的行政色彩。所谓非竞争性原则，是指同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民间组织，登记管理机关认为没有必要再成立的，将不予批准筹备或登记。这一制度性规定是传统计划经济体制下的行政管理模式在民间组织管理上的复制，制约了民间组织的独立发展。因为它不仅人为地造成官方民间组织的垄断地位，而且为草根组织的设立造成法制上的障碍，结果，民间组织不能以竞争方式提高自身能力、祛除行政化色彩，即不能以“增量改革”的方式实现民间组织的民间化。某些行政化的行业协会人员和知识结构老化，企业认同度低，在行业内没有代表性，不能适应新形势的要求，但是根据非竞争原则确立的“一业一会”的要求，草根性的行业组织难以获得法律认可，也就难以替代这些行政化的行业协会。例如，官方色彩较浓的天津市服装协会对天津市服装行业的企业服务有限，企业也不太信任它们，但是按照非竞争原则，民间性质的天津服装商会处于无法进行法人登记的地位⑧。
第五，民间组织的重大活动请示报告制度和年度检查制度不利于民间组织保持独立性和自主性。重大活动请示报告制度和年度检查制度设立的初衷是禁止民间组织从事敌对政治活动，以保持社会稳定和维护国家安全。这种建立在对民间组织不信任基础上的制度安排为政府部门全面而直接地干预民间组织的各项活动提供了依据。而政府部门对民间组织的严格控制必然导致民间组织严重依赖政治体系。另外，为了顺利实施重大活动请示报告制度和年度检查制度，现行法规还规定了相应的罚则，如撤销或吊销民间组织的登记许可证。但是，有关法律对这些罚则的规定相当模糊、笼统，导致政府部门的行政裁量权过大，这进一步强化了政府部门对民间组织的主导权，增强了民间组织的依赖性。
第六，不适当的民间组织扶持政策，加剧了民间组织的行政化。政府部门为了扶持某类民间组织，赋予其部分行政管理权，结果，这些民间组织以非政府的名义行使着部分政府权能，导致它们职能范围不清，目标定位不清。在实践中，这些民间组织通常以行政机构自居，甘心充当“二政府”，偏重于对组织成员的管理，而不是偏重于为组织成员服务，为社会公众服务。这一点在行业协会身上表现的很明显。行业协会在发展中得到了政府赋权，可以行使部分行业管理权，这导致行业协会的行政化色彩非常突出。一项调查显示，在温州，77.4%的行业协会认为行业组织和管理是行业协会最重要的职能⑨。
二、行政化是制约中国民间组织发展的重要障碍
民间组织行政化是在经济体制改革不到位、政治与行政体制改革缓慢的特定条件下形成的一种畸形的非常态现象。无论从民间组织社会功能的发挥、社会公信力的提高方面来看，还是从民间组织的自身建设、去营利化方面来看，行政化都是民间组织良性发展的主要制约因素。
第一，民间组织的行政化妨碍了民间组织社会功能的发挥和提高。行政干预频繁使政府主导民间组织的各项活动，进而使其独立性差，依赖性强。在这种情况下，民间组织不能以平等的身份参与政策过程，不能以独立的姿态代表公众参与，也就难以代表多元化的民间立场向决策者表达根据独立判断所得出的政策诉求，而是一味强调与政府决策者保持一致，一味附和、迎合决策者的政策见解，成为政府的传声筒和代言人。事实正如一位学者所说的：民间组织依附于政府行政机关，过滤了公众的声音，抑制不同意见的提出，从而制约公众决策参与的范围和质量，甚至使决策参与流于形式；民间组织的行政化打破了它与政府间原本平等互动的常态关系，使之在利益诉求方面有所顾忌，或言不及义，或言不由衷⑩。行政化除了削弱民间组织的政策倡导功能外，还降低了民间组织的公共服务功能。行政化的民间组织与政府部门关系密切，利用这种关系，它们承拢了大量业务。由于行政化民间组织的业务竞争不是靠质量、信誉，服务供给不是由社会需要和市场需求决定的，导致这些组织提高的服务质量差、服务效率低下。
第二，民间组织行政化容易导致民间组织营利化。一般来说，行政化民间组织与业务主管部门的关系不规范，或资产不清晰，或债权债务关系不明确，或民间组织充当业务主管部门的“小金库”。在这种情况下，民间组织与挂靠单位容易结成利益共同体，双方配合默契，各取所需，即民间组织在为本单位甚至个人谋取私利的同时，也为挂靠单位捞取好处。近年来，新公共管理运动的理念、做法与经验在中国得以传播，中国的公共服务民营化方兴未艾。这意味着，民间组织获得了参与提供公共产品的机会。为了与政府合作获取更多的体制内资源，特别是为了获取超额利润，一些民间组织力图向挂靠单位“寻租”，甚至不惜以行贿等方式在官僚机构内部扩展人际关系，从而引发了廉政建设问题。例如，个别行政色彩较浓的商会在招商引资过程中，搞了一些非常下作的手段，导致政商关系不清，沦落为“腐败中介”。这说明，在某种情况下，行政化会强化营利化。营利化是民间组织对自身宗旨和原则的背离，不利于民间组织的持续发展。
第三，民间组织行政化损害民间组织的社会公信力。由于种种原因，中国民众对民间组织有着根深蒂固地不信任。一项调查显示，90%以上的人在面临问题时倾向于找政府解决，并对党和政府有着高度的信任，相反，只有3%的人遇到问题寻求民间组织解决，一半以上的人对私人、社会属性的东西不信任(11)。因此，提升民间组织的整体形象、累积民间组织与公众之间的社会资本是促进民间组织发展的关键环节。然而，行政化的民间组织以行政手段处理内部事务，官僚主义严重。例如，国家内贸局、国家煤炭工业局等9个国家局改成行业协会后，“官服”易脱，“官架”难丢，“官本位”、“命令式”和“垄断式”的思维和行为在其日常中难以割舍①。另外，行政化的民间组织主要为政府服务，对政府负责，忽视或难以代表相关方面的利益和愿望，必然导致其脱离社会基层民众。例如，行政化民间组织的机构设置不以服务对象的需要为导向，而是围绕政府机关而聚集。这些都使民间组织丧失必要的社会信任和公众基础。
第四，民间组织行政化不利于民间组织的自身建设。主要表现是：其一，行政化使民间组织将处理好与政府的关系作为首要任务，无暇顾及或不重视自身建设。其二，行政化降低了民间组织的社会吸引力和民间合法性，导致服务对象不积极参加民间组织的各项活动。例如，在广东，112家省级行业协会中，仅有5家协会的行业覆盖率在50%以上，其他省级行业协会都在10%以下③(P108)。2007年，重庆市政府出台文件，要求政府与民间组织在人员、资产、利益、办公场所和职能等5个方面彻底脱钩，此举促进了民间组织实力和规模的壮大。例如，“去行政化改革”后，重庆典当协会会员的缴费积极性提高，会员的数量也大幅度增加(12)。正反两方面的对比凸现了行政化对于民间组织持续发展的阻碍作用。其三，行政化的民间组织内部缺乏民主治理机制和自治制度，存在家长制和形形色色的特权现象，妨碍了组织成员积极性和创造性的发挥。其四，行政化使民间组织的工作职能扭曲，因此，行政化程度与民间组织的组织绩效负相关，行政化程度越高的民间组织，其组织绩效越低下(13)。其五，“二政府”、“准政府组织”不利于调动社会成员的志愿精神和公益精神，导致中国社会的志愿参与处于较低的水平上，进而妨碍民间组织获取必要的人力资源和物质资源。
三、去行政化的具体思路
上述分析表明，行政化已严重制约了中国民间组织的健康发展。因此，去行政化改革是促进中国民间组织健康发展的重要条件。当前，可采取以下措施推动中国民间组织的去行政化改革：
第一，多元化民间组织筹集资金渠道，提高民间组织筹集资金的能力。资金来源单一使中国民间组织主要着眼于争取上级领导的重视，以争夺财政资源。因此，中国民间组织具有严重的财政依赖倾向。财政依赖使民间组织具有行政化的内在冲动，直接造就了民间组织对政府强烈的依附性。正是从这个意义上，笔者认为，多元化民间组织的筹资渠道，才能持续保持民间组织的独立性和自治性。
为此，要加强社会捐赠法制法规建设，合法保护捐赠方的权利，明确规定捐赠方申请减免税的条件、范围和数量，并逐渐扩大减免限额。同时，要建立民间组织强制性信息披露规则，督促民间组织履行基本信息公开义务，督促民间组织将服务成本、捐款使用、行政性开支等基本信息通过指定的渠道、方式公开。惟其如此，才能提高民间组织的捐赠收入。另一方面，要鼓励民间组织通过适度商业活动获取资源。对于民间组织进行的与宗旨有关的商业活动和经营活动，应切实给予免税待遇，从而使民间组织可以通过从事一些经营性质的活动来扩大运作资金。
第二，完善民间组织内部治理制度。民间组织最重要的内部治理机制是理事会。理事会代表社会利益，它可以保证民间组织的所作所为对社会负责，保证民间组织完成自己的使命。“但是这一制度在中国不存在。从总体上来看，中国的NGO都缺乏货真价实的理事会”(14)(P133)，因此，要建立健全完善理事会制度，使理事会成为民间组织的最高决策机构。具体办法是：完善民主程序，保证民间组织成员的民主选举权利；限制举办者及其代理人在理事会中的人数；完善监事会制度，强化监事会对民间组织财政收支状况的监管；建立理事会决策失误追究责任制度；建立弹劾民间组织负责人制度，等等。通过这些措施在民间组织内部形成多元制衡机制，使民间组织真正成为自我管理、自我约束的自治组织。
第三，改革双重管理体制。如前所述，双重管理体制使民间组织处于政府的直接控制之下，成为政府的附庸。因此，改革双重管理制度是民间组织去行政化改革的重要内容。改革双重管理制度可以分两步走。第一步，首先确立“分类管理”的基本原则，对那些专业性极强的或者享有国家正式编制的民间组织仍然应当坚持双重管理制度，但应当合理划分民政部门和业务管理部门各自的职责，避免重复管理和留下管理空白，而对于一般的民间组织可以通过试点，逐步实行民政部门的单一管理体制。第二步，在前期改革的基础上，提高民间组织管理机关的行政级别，“像设立国家证券监督管理委员会或国家银行监督管理委员会那样，设立直属于国务院的‘国家民间组织监管委员会’”⑧(P42)。
第四，限制领导干部在民间组织任职兼职。领导干部在民间组织任职兼职不仅不利于民间组织保持独立的法人地位和非政府特征，而且容易将政府机关的运作规范和管理方式带入民间组织内部，使民间组织官僚化。为此，党和政府先后下发了多个规范性文件，要求限制党政机关领导干部、现职公务员在民间组织任职兼职，对于保持民间组织的人事权独立起到了重要作用。但是，这些文件都具有一定的弹性，表现在，这些文件规定，特殊情况下，领导干部可以在民间组织任职兼职。由于开了这样一个口子，“仍有大量现职党政领导干部按照所在民间组织的章程履行规定程序后，兼任民间组织领导职务”⑦(P128)。因此，当务之急是要进一步明晰“特殊情况”的具体内涵，更加严格的限制领导干部在民间组织任职兼职，切实将党和政府的有关文件精神落到实处。
第五，完善相关配套措施，减少去行政化改革的阻力。民间组织工作人员的户籍、工资、职称、养老、医疗、失业、子女教育等问题关系到他们的切身利益。这些问题如果不解决，民间组织工作人员就会向往“公务员编制”、“事业编制”，因为这些问题与编制问题直接相关。因此，要建立起一套合理的民间组织工作人员的职称、养老、医疗、失业制度，并使它与政府有关部门的相关政策相协调，以抑制民间组织行政化的内在冲动。同时，政府要切实转变职能，将不适合自己承担的职能转交给民间组织，不断拓展民间组织的发展空间；民间组织要增强服务能力，不断拓展适合自身发展的业务。否则，去行政化改革不可避免地要发生回潮，改革的结果就不会巩固。
注释：
①郭道久等.杜绝“新人”患“老病”，构建政府与第三部门间的健康关系[J].战略与管理，2004(3)
②田凯.组织外形化：非协调约束下的组织运作[J].社会学研究，2004,(4)
③沈恒超，等.转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制[M].北京：社会科学文献出版社，2004.124
④邓国胜.非营利组织评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001.48
⑤王名.清华发展研究报告2003：中国非政府公共部门[M].北京：清华大学出版社，2004.73
⑥李珍刚.当代中国政府与非营利组织互动关系研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004.121
⑦王名.中国民间组织30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.79
⑧俞可平，等.中国公民社会的制度环境[M].北京：北京大学出版社，2006.252
⑨郁建兴，等.在政府与企业之间——以温州商会为研究对象[M].杭州：浙江人民出版社，2004.288
⑩杨朝聚.我国非营利组织的行政化及其影响[J].华北水利水电学院学报，2007(6)
(11)贾西津.中国公民参与案例与模式[M].北京：社会科学文献出版社，2008.15
(12)廖青兰.重庆民间社团“去行政化”的烦恼[N].中华工商时报，2007-08-02
(13)尹海洁.非政府组织的政府化及对组织绩效的影响[J].公共管理学报，2008(3)
(14)乔丹.非政府组织问责：政治、原则与创新[M].北京：中国人民大学出版社，2008