工农关系 城乡关系 分配关系——转型期“三大关系”的统筹与协调，本文主要内容关键词为：关系论文,转型期论文,三大论文,工农论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 “三大关系”需要理顺
一、产业结构变动和就业结构变动不协调，城市化进程迟缓，大量劳动力滞留农村
从国际经验看，产业结构变化必然导致就业结构变化，而且二者变化的速率大致接近，这是社会经济稳定协调发展的必要前提。我国工业化进程已取得了重大进展，但是就业结构存在严重缺陷，主要是第一产业就业比重过大，第三产业就业人数比重相对较小。1990年前后，发达国家第一产业就业人数比重一般在10%以下，而第三产业的就业人数比重都在65%以上；相对发达的发展中国家第一产业的就业人员比重一般在20%左右或以下，而第三产业就业人数多数国家在50%以上。而我国在1990年第一产业就业人数比重在60%以上，而第三产业就业人数比重只有18.5%，即使到2000年，第一产业就业人数比重仍高达50%，第三产业就业人数比重只有27.5%。
就业结构变化与产业结构不同步，导致我国城市化进程滞后，城市关系不协调。在城市化落后的情况下，我国工业的发展未能形成推动第三产业发展的内在动力。从体制上看，城乡分割还没有受到根本触动，一些地方在就业、入学、户口、社会保障等方面甚至还在强化对农民进城的限制。长期向城市和工业倾斜的国民收入分配格局，使相当严峻的“三农”问题雪上加霜。这些因素阻碍农村劳动力转移和城乡经济良性循环，导致地区差距和城乡差距呈继续扩大之势。
二、宏观收入分配失衡，城乡居民收入差距不断扩大
近年来我国农民收入陷入近20多年来的第二个低速增长期。1997年农民人均收入增长为4.6%，1998年为4.3%，1999年为3.8%，2000年更是下降到2.1%。而城市居民人均可支配收入的增长近年来是另外一种情况，1997年为6.7%，1998年为5.1%，1999年为7.9%，2000年为7.3%。
由于宏观收入分配失衡，农民收入低速增长，当前城乡居民之间的收入差距再度扩大。1978年我国城乡居民收入的比例为2.57:1，1984年1.71:1，1997年为2.47:1，1998年为2.51:1，1999年为2.65:1，2000年为2.79:1，城乡之间的差距比改革开放初期还大。
三、城乡社会发展诸方面存在重大差距
1.城乡教育发展的差距。城乡居民受教育程度差别很大。农村处于“教育贫困”状态，相当多的农村儿童、青年和成年人因不能获得改善其生活水平所必需的教育机会，而与发展、现代化无缘。
城乡基础教育投入差别很大。城市基础教育的资金投入基本上是有保障的，列入城市财政预算。而农村基础教育的资金来源则主要包括三部分：一是列入县乡财政的支出范围；二是农村教育费附加；三是农村教育集资。这表明，农民事实上成为农村基础教育投入的一个重要承担者。现在我国农村正在进行“税费改革”，在提高农业税税率的同时，取消了农村教育费附加和农村教育集资，农村基础教育的资金来源渠道减少了。因此，当前和下一步，我国农村基础教育的发展面临着更加严峻的形势。由于农村基础教育的投入不足，当前面临的突出问题，农村，特别是一些贫困边远地区中小学危房率较高，农村教师收入远远低于城市。即使如此，相当一部分地区农村教师的工资不能按时发放，可以说，当前中国教师工资拖欠问题主要发生在县乡基层。
2.城乡医疗卫生发展水平的差距。城镇居民基本上可以享受公费医疗或在医疗保险制度覆盖范围之内。而农村合作医疗保健制度大部分已经解体，有合作医疗的仅占15%左右。广大农民基本上处于一种“小病不看，大病看不起，看大病即意味着倾家荡产”的状况。
根据世界卫生组织公布的《2000年世界卫生报告》，在191个国家和地区中，中国的医疗资源分配公正指数排第188位，是世界上公共卫生资源分配最不公平的国家之一。
3.城乡社会保障的差距。城市居民大多可以享受现代社会保障制度（尽管仍不十分完善），包括养老保险、医疗保险、失业保险、还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中国人口70%以上的农民基本上被排斥在现代社会保障体系之外。
现在我国仅在部分农村发达地区正在探索建立农村社会养老制度。据有关统计资料，目前我国参加养老保险的农民仅占农村总人口的9.6%左右。这意味着农村养老仍基本上是以传统的家庭养老为主，这种状况对农村的计划生育工作也是极其不利的。至于其他的失业保障、医疗保障、最低生活保障等现代社会保障制度更与农民无缘。
4.城乡社会发展其它方面的差距。城乡电价差异大。当前我国供电领域的一个重大问题是城乡电价不同，农村电价高于城市，且不同农村地区乃至不同村落之间电价也不相同。在实行电力趸售办法的电网中，农村电价由趸售电价加农村电网维护费、线损、变损、利润及各种加价组成，农村居民生活用电价格大都高于城市居民生活用电价格。由于农村电价管理薄弱，线损过度，价格失控，有的电价高达1元／千瓦时，甚至2元／千瓦时以上。而城市电价一般较低，如北京居民家庭用电，尽管这几年电价有所提高，但现在仅为0.4元／千瓦时。此外，农民用电不仅有生活用电，而且还有农业生产用电。由于电价畸高，农民生产用电开支巨大，据了解，北方农民浇一亩地一次大约需1.0元左右，一般每年需浇地2-3次，如一家农户耕种20亩地，则一年这方面的开支需400-600元，由此进一步加大了农业成本，成为农民减收的一个重要因素。
四、分区域看，我国城乡之间社会经济发展的差别越往西越大
改革开放以来，我国区域之间的总体发展差距呈扩大趋势。由此决定，在不同区域，城乡之间的差别也截然不同，其基本特征是：在东部发达地区，城乡差距相对较小；在中西部地区，城乡差距相对较大，而且越往西越大。
同时，公共服务水平差距较大，根据公共财政的理论，一个地区基础设施、公共服务水平主要决定性因素是地区的人均财力，2000年，东中西部地区人均财力分别为803元、320元、317元，东部地区为中西部的2.51倍和2.53倍，且地区差距呈扩大之势，表明我国东中西部公共服务的均等化程度比较差。从东中西部地区一般预算收入占对应口径全国财政收入的比重看，东部地区收入比重超过一半，而且呈上升趋势；而中西部地区的比重加起来还不到全国的一半，而且呈下降趋势（详见表1）。
表1 东、中、西地区一般预算收入占对应口径全国财政收入的比重(%)
注：地方一般预算收入口径是指包括地方本级一般预算收入和上划中央“两税”收入（消费税和增值税75%）。
资料来源：《财政部综合司研究材料》，2002年第8期
2 完善制度是根本
一、宏观分配政策有失偏颇，不利于农村经济的长远发展
1.财政支农政策不尽完善，影响农业竞争能力和长远发展后劲。首先是政府支持农业的资金总量不足。国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重则并不高，近年来大致维持在8%的水平，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点。
其次是地方财政农业支出增长不甚理想。一方面国家财政农业投入的大头在地方（约占80%左右），另一方面国家财政农业投入的主要问题也出在地方。资料表明，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为6.6%。
再次是财政支农结构不尽合理。一是财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升。二是在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇，即人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。三是我国间接支持多于直接支持，不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。
2.金融政策向工业和城市倾斜，农村信贷支持严重不足。当前存在的突出问题是农村资金通过金融渠道大量流出（详见表2）。近年来从整个金融状况看，信贷资金供应非常充裕，但国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少的趋势。在各项贷款总额中，农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且在上世纪90年代中期以来持续下降。由于农村金融资源外流，农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款，就不得不依靠民间借贷，承受更高的利息，最终影响农业和农村资金的发展。
表2 金融渠道农民资金净流出 （亿元：%）
资料来源：宋宏谋《中国农村金融发展问题研究》
二、县乡财政困难加重，农村公共产品供给缺乏保障
1.区域之间县乡财政存在极大的差异。我国县域经济发展差别很大，反映在县乡财政方面甚至比经济差异还要大。1999年我国县级总数2109年，其中亿元县、一般县和财政补贴县分别为593个、480个、1036个（含国定贫困县574个）。县域之间无论是财政收入、还是可支配财力、以及人均财力，都存在很大的差距。
2.县乡财政赤字和债务状况较为严重。我国地方财政每年算总账基本上是平衡的，但实际上地方各级财政情况不同，一个突出问题是基层财政赤字较严重。90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%以上，而且这种状况在我国越往西赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高达60%以上。
3.欠发工资问题主要表现在县乡基层。县乡基层工资问题突出表现在三个方面：一是不能足额发放，有的工资政策兑现不了；二是不能按时发放，经常拖欠；三是在中西部，此问题更为突出。
三、农村非税项目繁多，农民综合税费负担加重
现在我国农民除上交规定的农业税和其它税收以外，还承担大量的非税负担，包括统筹费、提留款、教育费附加，以及地方利用各种名目收取的乱摊派、乱集资、乱收费。由此导致农民综合负担不断攀升，苦不堪言（详见表3）。
表3 90年代以来农民总体税费负担的变化
资料来源：根据《中国统计年鉴》和《中国农业年鉴》有关数据整理。
四、从制度环境考察，“城乡分治”格局并未改观，城乡二元社会结构得以固化
现行有关制度规定增加了农民进城打工的难度。1994年底国家有关部门颁布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。与此同时，一些大中城市和沿海地区也颁布了一些限制民工流入的措施。此外，农民进城打工需要付出高昂的成本费用，需办理《就业登记卡》、《流动就业证》、《暂住证》等各种证件、向有关部门交纳培训费、咨询费、介绍费等各种费用，加上路费，大约相当于一个民工一年打工所得的20-30%，或相当于全家人一年的务农所得。还有一个重大的制度缺陷是对待农民进城子女的“就学歧视”。种种对农民工子女的就学歧视，既损害了他们接受义务教育的权利，也不利于城市的发展。
3 战略思路和对策建议
一、政府基础设施投资要向农村倾斜
建议调整长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长的一个重要方面。
此外，从中长期看，今后即使停发了长期建设国债，国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来5年内使我国农村水、电、路等基础设施有一个根本的飞跃。
二、完善财政支持农业政策
今后财政支农政策面临的主要任务是，要按照WTO规定要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度。具体考虑：一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。三是完善农业社会化服务体系。财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡，连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。四是调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。大力减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲；另外，特别还要考虑把这些钱的一部分直接用于增加农民收入。
三、调整农村基础教育投入的分配政策
首要的措施是，需着力调整中央和省级教育投入结构，进一步加大中央和省级整体基础教育投入比重，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。有两个思路可以考虑选择：一个思路是“十五”期间中央和省级在每年新增的教育投入总量中，拿出至少一半左右的资金用于基础教育；另一个思路是，在确保教育投入原有渠道增长的前提下，“十五”期间中央和省级在每年新增的财政收入总量中，再拿出10%的资金专门投入基础教育。上述思路的共同点是：教育投入结构存量不变，增量调整，有利于加强和促进基础教育发展。
此外，要建立科学有效的中央和省对基础教育转移支付制度。这一转移支付制度可以分为两类：一是一般性基础教育转移支付制度，以县为单位，计算县级人均财力，以此作为对县教育转移支付的基本依据。二是专项基础教育转移支付制度，重点解决农村中小学危房改造及其他教学条件的改善等。
四、明确农村金融发展的政策取向
要调整农业银行改革思路，强化其对农业和农村经济的支持力度，主要体现在为农业产业化、乡镇企业、城乡经济一体化发展方面提供信贷支持，以解决农业产业化发展中的资金需求和农村中小企业融资难以及中小城镇建设资金短缺等问题。具体讲，要支持农业产业化龙头企业通过“订单农业”、“公司带农户”等方式，引导和组织农民进行农业生产，支持和做好种子、种苗、预购定金的投放和技术服务工作。尤其要加大对重点龙头企业的营销支持力度，集中规模资金，提高经营层次和决策效率，满足优良客户的资金需求。同时，应加大农业综合开发、环境保护、农村电网等方面的信贷资金投入。还要进一步做好信贷规模工作，积极稳妥地发放小额到户扶贫贷款。要使农村信用社成为最基层的直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农业信贷难、打击农村高利贷的关键。建议全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借款，使农户种养业贷款需求基本得到解决；要积极配合农业产业结构调整，有选择地支持高科技农业、高附加值农产品和出口创汇农业。
五、建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架
必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的合理流动。首先要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。其次，要加快户籍管理制度改革。目前，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。从长期看，应当允许农民自由进城。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济的发展。再次，考虑到大多数进城农民的就业并不稳定，需要保持流动就业农民原有土地承包关系的稳定，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，这是保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。
六、进一步加大农村反贫困的政策支持力度
首先，要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，国家的产业政策、投资政策、货币政策、区域发展政策、劳动和就业政策等宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口。
其次，要继续增加国家的扶贫开发投入。一是要合理增加财政扶贫资金。财政扶贫资金的增加要与政府职能、国家财力、贫困发生率及扶贫开发需要相适应。中央财政和地方各级财政都有责任增加扶贫投入。二是继续保持并逐步增加信贷扶贫资金规模。三是鼓励各种经济成份的企业特别是民间企业到贫困地区进行投资开发，在实行优惠财政、税收政策的基础上，注重创造良好的投资环境和便利环境。
此外，要正确把握国家扶贫开发资金的使用方向和重点。要加大人力资源的投资，加强贫困地区的公共基础设施建设，支持贫困地区产业结构调整，从而促进贫困地区社会经济的协调发展。
七、逐步建立适合中国国情的农村社会保障制度
从今后一个时期看，我国农村社会保障制度最紧迫的是需要推进农村社会养老保障事业。这里有几个重要的政策问题需要明确：其一，建立农村社会养老体系是一个渐进的过程。从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保障和社会养老保障相结合，即使将来农村社会养老保障普及了，但也离不开家庭的保障功能，在当前尤其是如此。其二，国家难以包揽农民的养老保障，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。而且筹资标准和保障标准要互相适应，都不能定高了，要考虑农村的负担能力。其三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。
另一项任务是改革和完善农村合作医疗制度。农村合作医疗是以农村居民为对象，通过不同的筹资方式和管理办法，实行集体与个人共同筹集医疗卫生费用基金，按一定比例补偿农民的医药及预防保健费支出的农村医疗保健制度。合作医疗基金筹资水平，既要考虑本地社会经济状况和农民的承受能力，又要考虑合作医疗的保障水平，具有一定的抗风险能力，以满足农民的基本医疗预防保健需求为宜。农民个人筹集的数额，应坚持适度的原则，与农民协商确定。有必要指出的是，农民依个人意愿按村民讨论通过的筹资标准缴纳的合作医疗基金，属于农民的正常消费性支出，应该受到政策的支持和保护，不应列入“取消农民负担”项目。
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