甘肃省地方政府性债务审计研究
□文/孟志华 陆 璐
（兰州财经大学 甘肃·兰州）
［提要］ 地方政府性债务的举借不仅仅是当地政府的一项经济行为，更是一项政治行为。为了更好地控制地方政府性债务的风险，国家审计作为国家良治的“助推器”以及经济运行的“安全员”，关注地方政府性债务风险是国家审计的重要工作内容之一。本文探究甘肃省地方政府性债务审计现状及成因，并提出措施建议，以提升地方政府性债务审计效果。
关键词： 供给侧；地方政府性政府债务；国家审计
一、引言
地方政府性债务的举借是地方政府为了经济发展的需要而采取的一项经济措施，同时也不仅仅是一项经济行为，债务风险关于国家经济安全，更是一项政治行为。党的十八大以来，我国积极构建规范的地方政府债务管理体系。自2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，到2017年底，财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量情况的报告》，遏制债务增量，控制债务风险始终是债务管理的主要内容。政府审计对于国家管理和运行起到关键的监督作用，是确保国家政权平稳运行的免疫体系，是保护政府财政安全和金融安全的基础。维护公共财政的安全与稳定是国家审计义不容辞的责任。因此，国家审计作为国家良治的“助推器”以及经济运行的“安全员”，关注地方政府性债务风险是国家审计的重要工作内容之一。在2018年两会期间，审计署胡泽君也表示，将密切关注地方政府债务等领域的隐患，积极发挥审计在防范化解重大风险攻坚战中的作用。
事实上，甘肃省作为经济欠发达省份，由于普遍存在经济基础薄弱、财政收入不足、地方财政入不敷出的共性。为更好地实现经济发展目标，融资势在必行，因此也导致地方政府性债务骤然增加，债务风险也在不断的攀升，债务负担重大已经影响到各级地方政府财政的有效运转。因此，强化甘肃省地方政府性债务审计，进一步解决其中存在的突出问题，对于降低债务风险、确保财政资金风险可控和金融系统稳定有着重要理论及实践意义。
二、甘肃省地方政府性债务审计现状分析
（一）我国地方政府性债务审计基本情况。2011年至2013年，审计署组织开展两次全国性的、大规模的政府性债务审计。2011年3月至5月第一次组织全国审计机关4.13万名审计人员对全国省、市、县三级地方政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务进行审计，审计不仅涉及政府部门和机构、事业单位，同时还涉及融资平台公司以及其他公司，共审计1，873，683笔债务，摸清了截至2010年底的全国省、市、县三级地方政府三类债务情况。第二次是2013年8月至9月，审计署组织全国审计机关5.44万名审计人员对截至2013年6月底中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行全面审计，共审计2，454，635笔债务。
两次债务审计规模大、控制跨度大、涉及组织机构多，为保证审计任务按时、高质量完成，审计署合理设计组织结构，做到全国审计一盘棋。一是实行统一组织领导、统一审计工作方案、统一标准口径、统一审计报告和统一对外公布的“五统一”原则；二是利用信息化手段，建立了统一的审计管理平台，实现了对全国审计进度的实时动态监控，同时还坚持“上审下”、“交叉审”相结合，有效整合了审计力量，保障了审计的独立性。
型钢混凝土斜柱的安装会直接影响到上部结构的施工质量，因此对精度控制的要求相当高。针对斜钢柱的安装，我们采用了如下的测量控制程序来保证钢柱安装的准确：标准柱竖向投点控制网闭合，测量，排尺，放线→柱顶标高测量,定相对标高控制值→确定柱顶位移值→超偏处理→抄平结果与下节柱预检数据综合处理→安装钢柱，确定借位值进行粗校→分析测量数据→钢柱垂直度重校正→会审安装测量记录，指定施焊顺序，确定特殊部位处理方案→施焊，测量跟踪观测柱→焊接检验→验收→标准柱竖向投点控制的闭合→提供下节钢柱预控数据图。重点对垂直控制网的布设和转换、外立面斜率及钢柱的测量控制、柱模板斜率控制等方面进行实施。
2013年债务审计与2011年相比，主要有两个方面的不同：一是审计范围包括中央、省、市、县、乡五级政府，与2011年相比，增加了中央和乡镇两级政府；二是2011年以来，一些地方出现了新的举债主体和新的举借方式。根据审计署公布的审计结果，两次审计均肯定了政府性债务资金在经济社会发展中发挥的积极作用，用债务率、逾期债务率等指标对2010年末及2012年末的债务负担状况进行分析，对审计发现的债务管理不规范、存在的债务风险等问题进行了揭示，并提出了加强政府性债务管理，防范化解债务风险的审计建议。
2010年底，政府负有偿还责任、负有担保责任的或有债务以及可能承担一定救助责任的其他相关债务情况见表1所示。从审计结果看，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105，789.05亿元，比2010年底增加38，679.54亿元，年均增长19.97%。其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。省市县三级政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额分别为26，539.75亿元、42，932.57亿元，比2010年底分别增加 3，170.01 亿元、26，236.91 亿元。（表 1）
土地利用变更调查遥感监测是土地执法监察监管部门根据遥感影像，开展土地变更调查与监测工作。用航天遥感资料和已有的数据资料,在RS和GIS等技术手段的支撑下，快速、准确掌握全国土地利用现状和变化情况，开展日常执法与日常变更调查相结合。保持土地调查数据的现势性，推动国土资源管理方式改革，建立信息化、科技化的国土资源监管新模式，保障土地资源执法巡查系统基础数据的科学、全面与准确。旨在通过确定监测时点，及时发现违法用地，提高查处整改到位率，增强政府依法用地管理意识。
两次债务审计后，审计署持续跟踪债务审计发现问题的整改落实情况，作为中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告重要组成内容向全国人大常委会报告并向社会公告。从2018年开始，审计署在政策落实跟踪审计中重点关注有关地区和部门打好防范化解重大风险政策措施落实情况，持续关注地方政府隐性债务风险，揭示地方政府累积的债务风险，推动严格遏制增量隐性债务、稳妥处置存量隐性债务，并将其作为今后一个时期常抓不懈的重要审计任务。
（二）甘肃省地方政府性债务审计现状分析。按照审计署安排部署，2010年甘肃省审计厅组织开展关于2009年政府性债务情况进行专项审计调查，印发了统一的政府性债务专项审计调查工作方案，此次审计调查基于财政部门填报的《2009年政府性债务报表》展开，并出具了审计调查报告（报告结果未公开）。
在此次研究中,全部患者均顺利的完成了治疗,研究组的临床治疗有效率是97.8%(45/46),共有30例显效,15例有效,1例无效,对照组的临床有效率是82.6%(38/46),其中23例显效,15例有效,8例无效。研究组的临床治疗有效率比对照组高,结果存在统计学差异性(P<0.05)。研究组的不良反应率是8.7%(4/46),对照组不良反应率是23.9%(11/46),研究组不良反应率比对照组低,结果存在统计学差异性(P<0.05)。
2011年和2013年，审计署统一组织全国各级审计机关实施政府性债务审计，并印发了统一的审计工作方案。审计署驻兰州特派办负责甘肃省本级、兰州市本级和部分区县的审计，省审计厅在审计署统一领导下，按照“五统一”的原则，采取“上审下”、“交叉审”、“同级审”相结合的方式对其他市、县进行审计，省审计厅公布了2013年的审计结果。
[15] 郭腾云、董冠鹏：《基于GIS和DEA的特大城市空间紧凑度与城市效率分析》，《地球信息科学学报》2009年第4期，第482-490页。
此后，按照审计署统一部署安排，省审计厅要求各地方审计局持续关注政府性债务，在省级预算执行审计和政策落实跟踪审计工作方案均将防范化解重大风险政策措施落实情况作为审计的重点内容。围绕省厅安排的重点工作任务，各市州审计局采取“同级审”、“上审下”、“交叉审”等多种方式对政府性债务进行审计，审计结果鲜有对外公布。
（五）甘肃省地方政府性债务审计存在的问题。近年来，甘肃省地方性债务审计现状以及审计开展情况，虽然取得了一定的成绩，但是面对目前地方政府性债务举债主体多、债务构成复杂，加之债务管理水平还有待进一步提高，地方性债务审计中还存在一些问题。一是审计独立性不够，削弱了审计的监督力。自2013年后，再未统一开展全省范围内的债务审计，都是由各市州分别组织实施，且大部分采用了“同级审”的方式，使审计独立性大打折扣。“同级审”即审计部门对同级政府及相关部门机构等进行审计，但同时又处于同级政府的领导下，审计人员的经济、人事等利益与同级政府密不可分，加之中国人本身看中“人情”、“关系”，因而很难从精神上保持独立，会更倾向于维护同级政府的利益，大大降低审计发现问题及存在风险的揭示力度；二是有限的审计资源和高质量审计之间的矛盾依然存在。地方性债务形成时间跨度大、数据繁多、种类复杂，且涉及面广，但全省大部分审计机关都处于人少任务重的困境，参与地方性债务审计的人员和时间有限，加之存在部分审计人员并非专业出身，审计专业知识基础薄弱，并不能准确完整地清理甄别各类债务，难免会出现少计漏记、重复统计、债务认定不准确等各类问题，影响审计结果质量。
表1 全国政府性债务规模情况表（单位：亿元）
审计实施阶段有四个步骤：第一，要求政府部门和机构（含开发区）、事业单位、公用政府融资平台公司和其他相关单位按照统一表格和填写规则填报债务信息和审计承诺书，有债务单位承诺所提供的资料及报表真实、完整、合法、有效，提供的开设银行账户及相关票据全面、真实、完整、准确，无债务单位承诺不存在少报、漏报政府性债务。第二，审计人员按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则对被审计单位所填报数据的规范性、真实性、完整性进行检验，针对每笔债务的来源和投向进行依法核实并取证，审计人员要对债务信息进行分析评价，对债务来源、投向、规模、偿债期限等信息进行统计。针对审计实施方案列明的审计事项进行逐一调查取证。审计组人员核对各自取证单内容及所附审计资料的完整性后，由审计组长进行审核把关，最后由被审计单位进行认证。第三，审计人员总结出债务管理中存在的问题，编写审计工作底稿，提出审计建议。第四，在审计终结阶段，审计组按照分工起草审计报告，形成审计报告征求意见稿，征求被审计单位意见。被审计单位在收到征求意见稿10日内，书面提出对审计报告的意见，审计组对被审计单位的意见采纳情况作出说明，形成审计报告征求意见修改稿并按要求将审计资料整理后进行法规审理。审计组按照审理意见再次完善审计报告，待机关业务会议审议后出具正式审计报告，并要求被审计单位按要求进行整改。
政府性债务借、管、用、还各个环节的监督需要审计人员掌握多种学科知识，学懂弄通国家各项政策措施，具备较强的业务能力水平。但目前，甘肃省地方审计机关缺乏知识结构全面、具备敏锐的洞察力和较强问题解决能力的复合型人才。在审计时，往往存在审计人员对政府债务审计本身的复杂性意识不足、经验照搬倾向严重、缺乏债务审计独特的经验提炼和特色方法，仅能运用老经验、旧思路查找自身擅长领域存在的问题，难以全面地从体制机制制度建设上提出切实可行的意见建议。
（四）甘肃省地方政府性债务审计流程分析。地方政府债务审计工作程序与一般合规性审计是一致的，都分为审计计划、审计实施、审计终结三个阶段。在审计计划阶段，统一制定下发审计工作方案和统计报表并统一填报口径，各个审计组起草印发审计通知书，开展审前调查了解，根据掌握的实际情况，制定审计实施方案，确定审计目标、审计对象、审计范围和审计重点内容，以及应对措施等，并根据人员特长进行分工，对审计现场实施进度及出具报告时间做出安排。
政府负有偿还责任的债务中，政府部门和机构、融资平台公司、经费补助事业单位国有独资或控股企业占96.92%，债务余额分别为571.33亿元、310.84亿元、177.52亿元和112.85亿元；银行贷款、发行债券、应付未付款和回购为债务资金主要来源，余额分别为350.83亿元、267.20亿元、243.88亿元和125.34亿元；主要用于市政建设、交通运输、科教文卫、保障性住房等基础性设施建设和公益性项目，债务资金分年度逐步偿还，2018年以后到期需偿还176.37亿元，占14.45%。
（三）甘肃省地方政府性债务审计结果分析。我们通过数据查询可知，2017年甘肃省负有直接偿还责任的债务规模就达76.88亿元，占到全部债务的6.3%，负有担保责任和可能承担救助责任的债务亦高达18.63亿元和100.64亿元，隐性债务的规模远远大于显性债务规模，政府或有潜在债务的风险极高。但甘肃上一次大规模的全面的政府债务审计工作于2014年开展，距今已经过去5年了，可见审计工作远远落后。根据官方公布甘肃省2013年地方政府性债务审计结果，截至2013年6月底，全省各级政府负有偿还责任的债务1，221.12亿元，负有担保责任的债务422.80亿元，可能承担一定救助责任的债务1，317.55亿元。（表 2）
表2 甘肃省政府性债务规模情况表（单位：亿元）
通过审计，发现甘肃省地方负有偿还责任的债务增长较快，部分地方债务负担较重，债务率高于100%，仍存在部分地方和单位违规融资、违规使用债务资金等问题。针对审计发现问题，提出加强债务管理，建立健全债务预警等审计建议，以促进相关部门分类施策，化解存量债务，加强监管，严控债务增量。
三、供给侧视角下甘肃省地方政府性政府债务审计对策
供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。自习近平于2015提出此概念之后，供给侧改革成为了政策的高频词和理论研究的热点。供给侧结构性改革最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给体系质量和效率，归根结底是要从供给方入手实施改革创新。借鉴我国经济供给侧结构相关概念，审计供给侧改革应涵盖审计的要素包括审计主体、审计方法、审计依据、审计报告等。为了响应我国供给侧结构性改革的政策，助力我国经济腾飞，我国审计行业需要进行供给侧结构性改革，提高行业的发展质量和服务质量，不断拓展服务领域和创新服务模式，提高行业有效供给，从供给侧角度即审计要素的改革入手，提出地方政府性债务审计供给侧要素改革的策略以及保障措施。
（一）加强不同审计主体与审计方式的联动机制。我国当前的审计监督体系由政府审计、内部审计和社会审计构成三足鼎立的局面。实行审计全覆盖之后，政府审计人员数量不足的问题日益严重，已经严重影响了审计的效率。为了切实提高审计效率、弥补审计力量不足的现状，国家审计和内部审计应建立协同工作机制，共同提升审计全覆盖的国家良治效果。国家审计与内部审计的协同首先应充分发挥内部审计师协会这一重要平台，加大对内部审计工作的指导，明确提出内部审计的工作思路、监督范围和总体要求，与国家审计的年度审计项目计划相对接，互为补充，力求消除审计盲点。同时，国家审计需要充分利用内部审计成果。实行内部审计结果报告制度，对于内部审计的项目结果，要按时报送国家审计机关，以减少重复审计，提高审计效率。
毕业班学生松散难管，这是高校教师的普遍看法，特别是近年来的学生基本上都是独生子女，自我感觉良好，家庭社会背景和经济基础较好，自以为是，没有形成良好的学习和生活习惯，生活比较散漫，生活自理能力不强，自我约束能力较差.
（二）明确审计对象，实施有效的全覆盖。在对地方政府性债务审计的过程中，不应仅仅关注债务规模，按照国家治理的要求提升审计工作的效果，应按照国务院办公厅《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》明确指出，地方政府性债务审计总体目标“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”要求来设计审计程序，实施有效的全覆盖。就我国目前审计公告中有关政府债务审计的结果来看，目前的审计工作主要着眼于“摸清底数”，对债务的规模大小以及构成及变动情况有较为充分的审计，但是对于债务管理方面的问题揭示，风险评估及提高地方政府性债务管理能力，规避和降低债务风险，维护财政安全和金融安全的意见和建议方面的工作仍显不足，难以持续跟踪审计政府隐性债务。并且对于显性债务和隐性债务而言，其特征不同，审计流程和审计关注的重点也有所不同，因此需要设计不同的审计流程。
医院不仅要对药品的成本进行控制，还要对自身的消耗进行控制，公立医院的医疗工作是为了造福人民群众的，不是争夺业绩的地方，不需要做一些不必要的宣传来浪费财政资源，医院为了保证医疗效果，医疗方面的设备必须要现金可靠，可在公用经费方面方面做出一定的节省，医院的办公用品、水电费、维修费、差旅费等也要合理的进行调控，避免浪费，这些地方虽然消耗不大，但日积月累也可以一定程度上降低医院的整体支出，这些细节的掌握，就需要医院上下全体人员共同努力了，时刻心系着医院，在主观意识上为医院着想，只有每名参与者都共同努力，才能从根本上解决公立医院取消药品加成政策后带来的不良影响。
（三）实施审计常态化，强化领导干部经济责任债务审计。2013年12月审计署发布的第32号公告《全国政府性债务审计结果》是迄今为止无论从债务规模，还是债务结构、偿债风险等方面都公开和审计的较为全面和详实的一次。但从2013年全面债务审计至今，我国的地方政府债务审计仅仅作为政府预算审计情况的一个组成部分，处理大规模的债务置换工作开展专项摸底工作之外，没有建立地方政府债务的专项审计，地方政府债务审计作为年度常规审计纳入政府公共预算审计。年度公共预算审计工作中审计范围广、时间短、任务重，其中留给地方政府性债务审计的空间时间都非常有限，审计多采用抽样的方式进行，审计效果可想而知。并且，我国目前没有开展地方政府债务绩效审计和地方政府领导干部经济责任审计，所以无法评估地方政府债务资金的使用效益，无法有效限制地方政府的行政权力，使地方政府领导举债行为缺乏监督。我国目前亟待进行新一轮地方政府债务规模、结构和偿债风险的审计，并且作为一项常态化的审计工作，周期进行。因此，建议将地方政府债务审计作为一项常态化的审计工作进行，并且和领导干部经济责任审计相结合。及时地通过审计预警地方政府债务风险，发现政府债务管理中存在的问题，提高政府性债务资金的使用效益。
主要参考文献：
［1］丁峰.对审计全覆盖实现路径的几点思考［N］.中国审计报，2019.3.6.
［2］赵怡.地方政府性债务审计存在的问题和模式创新［J］.产业创新研究，2019（1）.
［3］周中明.地方政府性债务风险管理思考［J］.合作经济与科技，2019（1）.
［4］陈力，刘凯.审计监督对地方政府债务风险防控作用的研究［J］.辽宁经济，2018（11）.
［5］陈博彰.关于防范化解地方政府性债务风险的思考［N］.中国审计报，2018.10.31.
［6］孟志华，李晓冬.审计全覆盖政策的现实挑战与路径优化研究［J］.天津商业大学学报，2018.38（4）.
［7］刘婧.甘肃省地方政府债务风险对区域金融稳定性的影响研究［D］.兰州财经大学，2018.
基金项目： 甘肃省审计厅2018年重点项目：“供给侧视角下甘肃省地方政府性债务审计模式研究”（项目编号：SJ180203）
中图分类号： F239
文献标识码： A
收录日期： 2019年3月21日
标签：供给侧论文; 地方政府性政府债务论文; 国家审计论文; 兰州财经大学甘肃·兰州论文;