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［中图分类号］G40-011.8/712 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-7469(2011)02-0044-06
小布什政府曾因制定了《不让一个孩子掉队》（No Child Left Behind，简称NCLB）法而广受赞誉，然而，实施八年来，该法却因对标准化考试的过分依赖而备受指责。奥巴马上台以来对该法持批评态度。先是于2009年3月提出了“全面教育改革计划”，其后一年，又雄心勃勃地提出修订NCLB法，以促进美国教育的均衡发展。
一、NCLB法修订提案的教育均衡发展措施
从教育经济学角度看来，“教育均衡发展包括受教育机会均等、教育资源配置均衡、教育过程均衡、教育质量和教育结果均衡”。[1]奥巴马政府修订NCLB法的提案在这四个方面均提出了改进措施。
（一）革新目标、提高标准、更新评价，追求教育质量和教育结果均衡
NCLB法案的目标在于通过问责制、弹性化和教育选择弥合学生成绩差异，确保不让一个孩子掉队。[2]为了使各州教育获得均衡发展，也为了使所有学生获得全面发展的教育(well-round education)，奥巴马政府在修订NCLB法的改革蓝图(A Blueprint of Reform)中发展了这个目标，即到2020年，“不论收入、性别、种族、语言背景和残疾状况，每个学生均应该高中毕业并做好升学或就业准备”。[3]该目标仍以缩小教育差距为使命，所不同的是，要求教育为所有学生的升学和就业做准备，具体体现了美国对教育公平的诉求，从而有利于具有分权传统的美国凝聚民心，统筹全国资源，提高教育质量，促进全国教育均衡发展。以此为导向，奥巴马修订NCLB法的提案号召各州“为争上游”(race to the top)，通过提高教育标准来改善学生学业成绩。各州可以选择提高现有标准，同其他州一起制定新标准，或者同州内四年制大学合作以确保学生在掌握规定标准内容后无须在进入大学后补修课程。但无论如何，这些标准必须以升学和就业为导向，确保学生学习取得成功所必需的知识，也必须基于证据确定各年级学生应该和能够掌握的知识和技能，还应该为家长和社区提供评价学生进步和评估学校效率的依据。
与此同时，为了更准确地测评学生的成长，更好地为课堂教学提供依据，进而帮助学生达到标准要求，最终实现上述目标，奥巴马政府还支持各州制定和实施以升学和就业为导向的教育评价制度，[4]以评价学生使用技术、开展研究、解决问题、提供解答以及自我辩护等方面的水平。新的评价制度将通过更精确的手段衡量学生的发展，以更好地为课堂教学提供参考，促进所有学生掌握高水平的技能，从而有利于提高教育质量和促进教育的均衡发展。
（二）改善责任制，促进教育过程均衡
奥巴马政府所津津乐道的“公平责任制”(fair accountability)也以提高所有学生的成绩为使命，然而，与以往不同的是，新责任制除将学校列为责任主体以外，还将追究没有给学校提供所需支持的学区乃至州的责任；除对教育失败进行问责外，该责任制还肩负着鉴别、奖励进步和成功的使命。因此，奥巴马政府在改革蓝图中提出，新责任制不仅要为高中学生设置高标准，奖励那些成功提高学生学业水平的学校，还要支持那些在弥合教育鸿沟方面取得成绩的各州，奖励那些取得较大进步的贫困学区和学校，并对其他学校也给予适当的支持。可见，新责任制通过对不同发展水平的学校、学区和州因地制宜地进行不同程度的干预和资助，力图螺旋上升式地不断在更高的水平上推进美国教育均衡发展。
为确保责任制落到实处，新修正提案号召各州建立相应的数据系统，以收集决定学校和学区在学生升学和就业方面取得进展的关键信息。主要包括学生在英语语言艺术、数学、科学、历史等课程中取得的成就和进步。在高中阶段，该数据系统还要涵盖毕业率、大学入学率，以及无须再补修课程的高中生进入大学的比率。这些数据必须以种族、性别、残疾状况、英语学习水平、家庭收入等进行分类整理。此外，各州和学区还必须收集有关教育教学的其他信息，如学生、教师和管理者的出勤率、违纪事件，以及对学生、家长和学校教职员工的调查等。为使各学校、学区和州有更多的时间来改进教育，弥合教育差异，并推动教育的均衡发展，新责任制提出，将先前NCLB法案所规定的责任制截止日期由2014年延期到2020年。这些措施均有利于美国联邦政府和各州综合协调各种力量来推进教育的均衡发展。
（三）确保优秀教师和卓越校长等关键性教育资源配置均衡
鉴于师生之间的互动是决定学生成功的关键因素，优秀教师常年对学生的影响会极富成效地弥合学业成绩的差距，而出色的校长则能够帮助教师成功地迈向卓越。因此，学生有优秀教师，学校有卓越的校长成为本次奥巴马政府修订NCLB法案所优先追求的目标之一。为确保学生和学校均衡地拥有这些关键教育资源，奥巴马政府提出了以下几方面的措施。
1.通过界定“优秀教师”和“卓越校长”，建立数据系统，促进关键教育资源配置均衡。奥巴马的修订提案要求各州依据学生发展和课堂观察等指标界定“有效教师”(effective teacher)、“有效校长”(effective principle)，以及“高效教师”(highly effective teacher)、“高效校长”(highly effective principle)。这将成为判断各学校拥有优秀教师和校长数量和质量的依据。在此基础上，各州要建立教师、校长数据系统，并使之与各学校的工作岗位、学生发展、毕业生成果相关联，联邦政府将富有弹性地保留当下NCLB法案对“高素质教师”(highly qualified teachers)等相关规定，以此促进优秀教师和卓越校长等关键教育资源的均衡配置。
2.联邦政府继续为各州和学区增发“公式拨款”(formula grants)，以此支持它们自愿采取措施，扩增高需求学校优秀教师和领导的数量，并均衡地提高其效率。根据奥巴马的修订案，只要能够确保学校之间“有效”级别(effective rating)的教师和校长的分配合理，并能持续不断地提高他们的水平，学区就可以自由支配其所受资助，否则，州政府应该要求该学区提交更为严格的计划和新的策略，以此促进教育公平，确保拨款仅用于促进优秀教师和校长的合理分配方面。
3.通过完善学区教育评价，促进关键教育资源的均衡发展。奥巴马政府在修订提案中要求，各个学区要与教师、校长和其他学校教职员工合作，根据学校和学生的需要使用所受资助，制定和实施公平、有效的学区教育评价制度。学区教育评价制度应以各州对“有效”和“高效”的界定为依据，至少在三级水平上对教师和校长的素质进行有效区分。该评价制度应该能提供有价值的反馈信息，以帮助教师和校长获得提高。
（四）关注弱势群体，确保受教育机会均等
奥巴马通过修订NCLB法案促进受教育机会均等，主要是以改善薄弱学校的教育为突破口。首先，继续维持以往对薄弱学校的有效资助项目。新的NCLB法修订提案将继续通过“小型农村学校成就”（the Small,Rural School Achievement，简称SRSA）和“农村低收入学校”（the Rural and Low-Income School，简称RLIS）两个项目对“农村教育”实施“公式拨款”，以满足农村学生的具体需求。其次，整合现有教育项目，并扩展其资助范围。奥巴马在其修订案中提出，将新责任制要求与农村教育项目整合起来，以更有利于后者支持改进落后学区学校的措施。同时，新提案还力图通过重新界定农村学区的方法，使更多的符合“农村低收入学校”条件的小型学区能够申请到联邦资助。第三，增拨联邦资助。奥巴马修订NCLB法的提案将为各州和学区提供资金，主要用于资助“高需求学校”(high-need schools)提高教师和领导者的效率，以便使其能够获得追求卓越的公平机会，从而最终达到改善高度贫困学校和少数族裔学校学生学习状况的目的。
NCLB法的修订提案也对弱势学生给予了特别关注。奥巴马指出，学校必须满足所有学生的需求，这些学生既包括美国本土学生，也包括学英语的学生、残障学生、无家可归学生、移民学生、贫困学生、少数族裔学生和犯罪学生。修订提案将继续支持和加强为这些学生设立的教育项目，以确保学校能够帮助他们达到升学和就业的要求。
二、NCLB法修订提案追求教育均衡的原因
奥巴马政府之所以紧锣密鼓地通过修订NCLB法案推进美国教育的均衡发展，其原因在于以下几个方面。
（一）追求教育均衡发展是美国民众矢志不渝的目标
追求教育均衡是美国民众教育公平诉求的体现。建国以来，备受移民、种族、性别等问题困扰的美国民众，不断地为争取公民权、经济权和教育平等权而奔走呼告。20世纪40年代中期以来，有两种需求主导了美国教育话语：一是不论种族、出身、宗教信仰、性别和社会阶层地位，拓展全美青少年儿童受教育机会均等的需求；二是社会发展对劳动力的需求。[5]起初，民众追求教育公平的重点在于争取平等的入学机会和公平的资源分配。1954年“布朗诉教育委员会”(Brown v.Board of Education)案以后，鉴于联邦法院判定种族隔离的学校并未提供黑人学生公平教育，以非裔黑人为代表的美国民众展开了争取混合公立学校的运动。进入20世纪80年代，美国民众对教育公平的诉求又进而转向推动教育过程和教育结果均衡。这是美国政府不断推动教育均衡发展的民众基础。
（二）推动教育均衡发展是美国政府回应时势的一贯政策选择
从20世纪40年代中期开始，为了开发人力资本以赢得冷战，也为了适应社会发展对劳动力的需求，以及回应国内日益发展的民权运动，美国政府竭尽所能为其国民提供均等的教育机会。[6]到1964年，为了应对大规模的贫困问题，美国总统约翰逊又提出了“向贫困作战”(War on Poverty)。为了响应该倡议，在经济领域，美国国会通过了《经济机会法》(the Economic Opportunity Act)。在教育领域，鉴于贫困导致的学业成绩差异引起了公众和教育工作者的广泛关注，美国政府于1965年出台了《初等和中等教育法案》(Elementary and Secondary Education Act)，该法案旨在通过增加贫困和低成就学生的受教育机会，促进美国教育均衡发展，具体措施包括为贫困家庭儿童提供补偿教育，为贫困学区提供教育补助等。
此后，美国又相继出台了《国家处在危险之中》(1983)、《美国2000年教育战略》(1991)、《2000年目标：美国教育法》(1994)、《为了所有儿童的卓越》(1997)等教育改革文件。这些文件相互关联，均提出了推动教育均衡发展的目标或措施。例如，克林顿政府在《美国2000年教育战略》的基础上制定了《2000年目标：美国教育法》，不仅要求所有学校无毒品、无暴力，还提出“所有学龄儿童”具有入学读书准备，“每个成年人”都具有文化知识和在国际经济活动中竞争的能力等。这些均是美国为推动教育均衡发展而提出的政策措施，NCLB法案的制定、实施和修订也在此列。
（三）NCLB法案没有完成既定目标，教育差距在拉大
21世纪以来，为了在全球经济时代取得胜利，美国坚持实施知识型人力资本政策，以推动其教育均衡发展，进而增强其全球经济竞争力。NCLB法将教育的首要任务定为弥合存在于美国教育的巨大差距，要求公立学校确保所有学生到2014年在数学和阅读方面达到熟练程度。[7]因此，这个法案也可以解读为美国均衡发展教育、促进教育公平的一大举措。
然而，资金不足、时间有限、缺乏家长支持等因素[8]使得NCLB法案在学生表现、教师素质、学业标准以及其他关键性学校改进措施方面，远没能按期实现预定目标。几乎没有证据显示，该法案在弥合教育鸿沟方面成效明显。贫困少数族裔学生和以白人为主要代表的富有学生之间的学业差距仍然很大，与此同时，NCLB法案每年所认定的需要改进的学校数目一直在增长，预计到2014年仍将持续膨胀。[9]有鉴于此，奥巴马政府在修订NCLB法案时不得不将全国教育目标具体更新为“每个学生均应该高中毕业并做好升学或就业准备”，并将完成日期推延至2020年，以使各学校、学区和州有更多的时间和自由改进教育。
（四）各州教育标准低下，危及教育均衡发展
NCLB法案并没有规定全国统一的教育标准和评价制度，而是以经济资助为杠杆，诱导各州制定各自的教育标准，并对学生进行技能等级评价。在该法“适当年度进步”(adequate yearly progress)要求下，各州和学区通常以在年度测评中达到“熟练”水平的学生分数为指标，通过考察这些学生每年的增长数目来评价学校。有学者担心，各州会投机取巧，通过降低标准来虚增分数达到所谓“熟练”水平的学生人数，[10]以赚得“好评”。这种各州“力争下游”(race to the bottom)的歪风一旦形成，将祸及美国教育的均衡发展。
奥巴马早在2009年的“拉美裔商会”(Hispanic Chamber of Commerce)上便批评指出，美国各州各自制定和实施的教育标准各不相同、差别很大，有8个州的教育标准要求太低，这将可能导致这些州的学生成绩在全世界位列后40%。[11]显然，这不利于美国各州教育的均衡发展。2010年3月，奥巴马又在NCLB法的修订提案中特别指出，这些标准并没有反映学生高中毕业后要取得成功所需要的知识和技能。到2010年，已经有40%的大学新生需要补修课程，高中毕业生就业准备不足也引起了大量雇主的不满。[12]可见，各州教育标准低下已经严重威胁到了美国教育的均衡发展，因而，提高教育标准成为美国政府的当务之急。
（五）奥巴马上台后，民主党执掌教育
在美国，长期以来共和、民主两党在教育问题上一直存在分歧。在对失败学校的处置问题上，共和党主张在改造无效的情况下予以惩罚，直至关闭重组，而民主党则主张以帮助为主，施以更多的经费资助。在测试问题上，共和党认为强制性测试有利于统一全国课程，民主党则认为强制对少数族裔等处境不利儿童不公平。
2009年大选后，民主党取代共和党成为美国制定和实施政治、经济、文化等政策的主导力量。奥巴马代表民主党提出，世界水平的教育在道德上是必要的，因为它是确保社会更公平、公正的关键。如果美国不能为每个孩子提供世界一流的教育，美国将无法兑现机会平等的许诺。[13]基于这种认识，奥巴马政府要求各州提高教育标准，更新教育评价，改善责任制，关注弱势学生群体。事实上，这些政策所追求的均是教育的全面卓越，既包括“全体卓越”，又包括“全方位卓越”和“全面保障卓越”，[14]这种均衡推进教育发展的政策有利于增强美国在全球经济时代的竞争力。
三、几点思考
小布什政府教育的功过得失，奥巴马政府在美国新的教育生态环境下对NCLB法案进行修订的提案，均为推进教育均衡发展提供了借鉴。
（一）推进教育均衡发展应该有明确而又切实可行的目标
可以认为，小布什政府教育均衡发展的目标不切实际。为了“不让一个孩子掉队”，小布什政府要求各州每年进行测试，以使所有学生到2014年达到各州所规定的熟练水平。学生兴趣、水平、家庭背景等千差万别，各州教育状况各不相同，加之联邦资助有限，例如，2002-2003学年，联邦资助仅占公共教育经费总额的8.5%，[15]因此，使所有学生到2014年在阅读和数学方面均能达到熟练水平的要求，只能是“空中楼阁”般的梦想。奥巴马上台后，不仅改变了这个目标，还将截止日期推迟到了2020年，就是对布什教育空想的很好诠释。
奥巴马政府虽然提出了较为明确的“升学和就业”目标，但不合时宜。奥巴马政府要求，所有学生到2020年要在升学和就业方面做好准备。与小布什政府的教育目标相比，这个要求更为明确、具体，更有利于美国教育的均衡发展。然而，这个目标仍难视为切合实际。在知识经济时代，由于科技的进步，新旧知识的重组，知识呈爆炸式增长，加之就业市场千变万化，为就业做准备的教育充满了不确定性。同时，国际竞争的加剧又对劳动者的素质提出了越来越高的要求，以往的应试教育根本不能适应时代的发展，各国均致力于通过教育提升国民的素质。在高等教育高度普及的美国，为升学做好准备的要求更显得不合时宜。
（二）应以关键措施优先推动教育均衡发展
为推动教育均衡发展，奥巴马政府修订NCLB法的提案主要规定了以下五方面优先措施：1)将“为升学和就业准备”(College-and Career-Ready)作为教育均衡发展的目标；2)将“优秀教师和领导”(Great Teachers and Leaders in Every School)作为教育均衡发展的先锋；3)将“面向全体学生的公平和机会”(Equity and Opportunity for All Students)作为教育均衡发展的价值追求；4)将“提高标准并奖励卓越”(Raise the Bar and Reward Excellence)作为教育均衡发展的抓手；5)将“促进创新和持续改革”(Promote Innovation and Continuous Improvement)作为教育均衡发展的动力。[16]
总体看来，NCLB法的修订提案将以往“不让一个孩子掉队”的目标具体化为“为升学和就业准备”。该提案的目标虽然不合时宜，但是，它确定了均衡发展教育的核心主体、目标客体以及关键措施和动力保障，并进而形成了一整套推进教育均衡发展的机制。该机制中，每项优先措施均包含了具体实施途径或方法。这有利于充分集中有限的资源，以点带面地促进美国教育的均衡发展。
（三）缩减贫困地区学校的班额，促进教育均衡发展
在教育均衡发展中，“均衡”是前提保障，“发展”才是目标。缺乏均衡的发展将因“短板”的存在而难具持续性，缺乏发展的均衡只是低水平的重复。发达地区和欠发达、落后地区教育的不均衡发展会制约整个国家教育的发展，而教育的均衡发展则有利于全体国民素质的提高。在部分发达地区教育已经优先发展的情况下，教育均衡发展便要求关注欠发达和落后地区教育的发展。
目前而言，既然难以做到优秀教师和卓越领导在各个地区的均衡调配，缩减落后地区学校的班额不失为好的选择。研究表明，如果实施得当，大规模地缩小班额能够对学生的学业成绩产生积极的影响，对“高需求学生”尤为明显。田纳西实验证实，将学前到三年级的班额由22-25名学生减少到13-17名学生之后，四个年级学生的阅读和数学成绩均有了明显提高。对于内城①学生和少数族裔学生而言，缩小班额的成效尤为显著。[17]
（四）要为教育均衡发展提供持续的经费资助
NCLB法案实施以来，联邦政府对教育的投入日益增加，以此促进教育的均衡发展，并使教育为美国利益服务。2001～2007年，美国国会对教育的资助由422亿美元增长到544亿美元。NCLB法案受到的资助增加了40.4%，即，由2001年的174亿美元增加到244亿美元，其中，仅为提高学生的阅读水平投入的资金便增加了三倍多。[18]
2010年以来，为修订NCLB法案，奥巴马政府提出，以《2009年美国复苏和再拨款法案》(the American Recovery and Reinvestment Act of 2009)为基础资助学校以改善教学、改进评价和促进学生发展。此外，2011年给教育部的预算拨款为497亿美元，比2010年增加35亿美元，创下了自1965年以来对《中小学教育法》(ESEA)增加拨款的新纪录。[19]可见，21世纪以来，美国虽然有政府更迭和政党轮换，但对教育的投入仍在持续增加，这在一定程度上缓解了经济危机对教育造成的冲击。
总体来看，奥巴马政府力主改革教育的决心和倡导教育均衡发展的新举措有使教育复苏的气象。然而，源于美国的世界性金融危机尚未退去，新政府的教育政策仍然面临诸如失业、医疗健康、教育成本高涨等难题，因此，其教育改革的成效还有待于时间的进一步检验。
［收稿日期］2010-09-08
注释：
①在美国，“内城”通常是指较大城市的中心区域。与很多其他国家的城市中心区域不同，美国城市的中心区域往往不是繁华的商业区，这类区域中贫民和少数族裔较多，因而贫困学生更多，所受教育也更为低劣。因为“内城”一词，字面上只代表居住区域，不含价值判断，所以，美国的社会学家通常使用该词来指代城市的这一区域，但该词实际上暗含了这一区域的上述特点。为避免与繁华的中心商业区相混淆，本文没有用“中心城区”一词翻译“inner-city”。