延伸审计的法律难题，本文主要内容关键词为：难题论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着公众对政府公开信息的要求越来越高，国家审计面临的风险越来越大。为降低审计风险，提高审计质量，需要进行大量的延伸审计。随着市场经济的发展和审计力度的加大，被审计单位违法违纪行为越来越隐蔽，为逃避责任追究，它们经常利用关联单位或下属单位帮助其隐瞒违法违规行为。延伸审计中需要涉及银行、税务、工商、被审计单位控股参股的单位、被审计单位的关联单位和与被审计单位有财政资金收付关系的单位等。通过延伸审计，可以帮助审计人员取得大量的外部证据，查清被审计单位存在的不容易从该单位本身发现的重大问题。
目前，人们对于延伸审计有不同的理解，有的认为在集团公司总部审计时，对其控股或参股公司的审计叫做延伸审计，即“延伸审计就是审计”。有的认为，为了查清问题延伸调查相关单位和部门，获取外部证据的过程叫做延伸审计，即“延伸审计就是调查”。笔者认为，二者都不全面。对于前者没有太多的争议，从审计管辖范围来讲，被审计单位的二级单位或被审计单位拥有控制权的控股或参股单位都属于政府审计的审计监督范围，所不同的是，有的只下达一个审计通知书，在审计范围中表述为“含所属单位”等。比如，近几年审计署对中央管理的骨干企业的财务收支和领导人员的任期经济责任审计。有的分别下达审计通知书，如在开展行业审计时，分别由不同的审计组来承担相对独立的被审计单位的审计时，则分别下达审计通知书。对于后者，审计法或审计法实施条例均没有出现“延伸审计”的相关字眼，但修订后的审计法第三十三条规定：“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。”这应该给延伸审计提供了一定的法律依据，但延伸审计毕竟是审计，而不是调查，通过调查只能完成延伸审计的部分工作。
一、法律依据不明确，给延伸审计带来困难
由于相关法律法规没有对延伸审计作出具体规定，因此，在延伸审计中，经常遇到被延伸审计单位不配合、拒绝或拖延提供有关资料的情况，也会引发审计人员超越审计职权违规延伸审计的问题。
（一）被延伸单位不配合延伸审计的情况
1.延伸审计的单位属于审计法规定的审计管辖范围，但不在本次审计的范围之内。
虽然在这种情况下，延伸审计单位不是此次审计的被审计单位，但通过审计人员向其讲明，审计的目标不是对其进行全面审计，仅就与被审计单位相关的某个专项问题进行核实。通常被审计单位也可以给予很好的配合。
2.延伸审计的单位不属于审计法规定的审计管辖范围。
财政审计中的预算执行审计、税收征管质量审计，金融审计中的信贷资产质量审计都不可避免地延伸审计或延伸调查一些民营企业或个体企业。在这种情况下，被延伸审计的单位阻力可能相不大。由于被延伸单位不属于审计法规定的审计管辖范围，审计人员对其进行延伸审计的依据只能是审计法第三十三条。
3.延伸审计的单位属于审计法规定的审计管辖范围但不在本级审计机关的管辖范围之内。
《审计署关于印发中央审计项目授权地方审计管理办法的通知》（审办发[1999]88号）第七条“下列属于审计署审计管辖范围内的中央审计项目可以授权地方审计机关进行审计：……地方审计机关在审计过程中涉及到需要延伸审计或审计调查的项目”和第十六条“审计署在开展审计业务时，涉及地方审计机关审计管辖范围内被审计单位的问题，需要延伸审计时，由审计署发出审计通知书，抄送省级审计机关。审计结束后，将审计情况通报省级审计机关，地方审计机关应当予以积极支持和配合”，给出了很好的解决办法，即可以通过授权的方法解决审计监督范围内的审计管辖问题，上级审计机关可以直接审计下级审计机关审计管辖范围内的部门和单位，下级审计机关审计上级审计机关管辖范围内的部门和单位，则需要取得上级审计机关的授权。
（二）审计人员超越审计职权违规进行延伸审计
1.偏离审计目标。
审计人员在确定延伸审计对象时，往往具有较强的目的性和针对性，带着线索和疑问去延伸审计。但延伸审计开始后，除了完成延伸审计所要求的任务，可能又发现了被延伸审计单位的一些其他违法违规问题，有些审计人员不顾原审计实施方案的要求，擅自扩大延伸审计的范围，好大喜功，极易浪费审计资源，达不到审计实施方案规定的目标。
2.违规延伸。
由于延伸审计缺乏统一的规范，审计人员在延伸审计时，极易导致违规行为。如：不执行审计程序，随意进行延伸审计；对不属于审计监督范围的个体私营企业财务收支进行延伸审计；对不属于地方审计机关审计监督管辖范围的地位，在未取得审计授权的情况下擅自进行延伸审计；对与查清被审计单位问题毫无关系的单位或个人进行延伸审计；对与审计项目内容无关的问题进行延伸审计；违反规定对被延伸单位进行处理处罚；利用延伸审计违反审计项目计划管理等等。
3.延伸审计使用的法律文书不规范。
如：对被延伸审计单位不发审计通知书或在审计结束后补发审计通知书；将对被延伸审计单位查出的问题与对被审计单位查出的问题写在一个审计报告中等。
二、延伸审计的操作规程缺乏专门的法律规范
从目前的审计法、审计法实施条例、审计准则及相关法规来看，没有一个专门的法律法规对于延伸审计的范围、权限、程序等作出统一的规定，仅在财政、金融、企业、投资行业审计的部分规范性文件中有相关表述，如《审计署办公厅关于印发〈2003年中央补助地方支出审计工作方案〉、〈财政投入和管理的社会保障资金审计方案〉、〈2003年关税审计工作方案〉及〈关于组织中央补助地方支出审计和社会保障资金审计的实施意见〉的通知》（审办财发[2003]32号）中“审计的范围……各审计组在对省本级中央补助资金的分配管理和使用情况审计的同时，要有重点地对省以下各级政府分配、管理和使用中央补助资金的情况进行延伸审计”。关于延伸审计的程序问题，只有《审计署关于印发〈政府投资项目审计管理办法〉的通知》第七条规定：“……审计通知书只发送建设单位。同时应当在审计通知书中明确，实施审计中将对与建设项目相关的单位进行延伸审计或审计调查。延伸审计发现相关单位存在问题需要作出处理处罚的，应当履行必要的审计程序，补发审计通知书，在审计职权范围内进行处理处罚。”
三、对于不配合延伸审计的单位和个人缺乏相应的措施和法律责任规定
《中华人民共和国审计法》第四十三条规定：“被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。”而对于不配合延伸审计的单位和个人，没有规定处理处罚措施。如果审计机关参照这一规定对不配合延伸审计的单位和个人予以处理和处罚，不符合“法无规定不处罚”的原则，极易引发行政复议或行政诉讼。
四、目前规范延伸审计的几点建设
在当前的法律、法规框架下，延伸审计面临的环境给延伸审计带来诸多困难。目前，审计机关和审计人员应该从以下几个方面着手：一是规范自身行为。进行详细的审前调查，制定可操作性强的审计实施方案。在实施方案中明确需要延伸审计的单位，以及应该执行的程序。审计中确需增加延伸审计单位的，应执行必要的程序，调整审计实施方案。二是利用外部力量。如对审计管辖范围之外的被延伸单位，适当时候取得税务、公检法等部门的配合。三是充分发挥审计资源的整合优势，尤其是行业审计资源整合，一个项目涉及到的延伸审计单位，可能是另外一个项目的被审计单位。在这种情况下，可以相互协助，取得关键证据。
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