经济政策、经济制度和经济法的协同变迁与经济改革演进，本文主要内容关键词为：经济政策论文,经济法论文,经济制度论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济政策和经济法是经济制度的重要组成部分。在制度规则的层面上，两者构成了制度规则的内容主体，就经济法和经济政策而言，前者相对静止，而后者则相对运动，两者相互变动、制衡、演变，构成了经济制度规则的变化，同时受制于制度事实的演变，规则无非是事实的反映。经济法和经济政策作为制度供给而出现时，应当依据制度需求（即制度事实）。
一
经济政策（英文 Economic police，德文 Wirschaftspolitik），也称为国民经济政策，是政策的一种，是国家或政府有意识的去解决各种经济问题的行动指南。它实际上是国家在政党和各个利益集团的压力下所采取的经济行动〔1〕，是国家或政府的经济意志的体现。 近代国家的经济政策起源于欧洲各国，在现代国家中，“经济政策集中地反映了国家在经济生活中的意志，国家通过各个不同层次的经济政策的贯彻、实施，来指导、调控或干预社会经济生活的各个方面，引导着整个国民经济和社会发展计划，实现既定战略目标”〔2〕， 其作用越来越大。
经济法作为一门新兴的法学学科，与经济政策有着极其紧密的联系，但两者有着鲜明的区别。经济政策往往采用经济学的方法来研究，经济学分为规范经济学和实证经济学，二者的区别在于是否具有价值判断〔3〕，而经济政策离不开价值判断， 这正是经济政策对于国家经济生活的意义所在。对于经济政策而言，效益是最大的价值目标，经济学的理论尤其是公共政策理论是其基础。经济法是法律的重要部门之一，它以公平正义为首要的价值目标，而经济效益则是第二位的，它以法学理论为基础。
经济法与经济政策的区别在于：
从制定的主体和程序来看，经济法是由国家立法机关依照法定的立法程序制定的，而经济政策则是由党和各级政府依照其职权制定的；
从实施的方式与机关来看，经济法由司法、立法、行政机关加以实施，由国家强制力加以保障；而经济政策则由党和各级政府机关加以实施，依赖经济手段来实施。
从表现形式来看，经济法是由经济法律规范组成的，依照宪法制定的，具有确定性和规范性，通过调整经济主体的权利义务关系来实现其目标；而经济政策则表现为决议、方针、指示、纲领、命令、宣言、声明等等，具有指导性、原则性、号召性，但并不表现为规范性。
从调整的手段来看，经济法的调整具有强制性和协调性相结合的特点，通过具体明确的权利义务达到目的；而经济政策则具有特殊性与原则性相结合的特点，通过经济杠杆以及政府的直接运作——以行政指令等方式来实现目的。
从稳定性来看，经济法比经济政策更加具有稳定性。
经济法与经济政策都是国家对经济生活的意志的具体表现，都是国家为实现一定时期的经济目标而采取的手段。都是上层建筑的范畴，都是思想意识形态的产物，因而，两者有着紧密的联系。经济法实质上就是国家经济政策的法律化。经济政策的发展决定着法律调整模式和法律规范的发展变化。从近代国家的“私法自治”，到民法的社会本位化，再到经济法的产生和发展，无不显示出二者的紧密关系。“对经济关系的法律调整，在贯彻执行经济政策中起着重要作用”〔4〕， 更有学者将经济法定义为“反映在国家垄断资本主义阶段，以国家介入经济，维护资本主义经济体制为目的的经济政策的法律之整体”〔5〕。 经济法的产生是随着国家经济政策的演变而产生的，“但国家直接介入经济生活，干预经济关系，也是资本主义经济法产生的直接的决定性的因素，经济法就是以体现国家经济意志，贯彻国家基本经济政策的重要法律工具而出现的”〔6〕。 正是国家改变了“管的最少的政府是最好的政府”的这一政策，而对国民经济采取主动介入。在资本主义国家出现垄断以后，国家为维持自由竞争而采取相对的经济政策，由此在法律领域出现了“谢尔曼法”，成为经济法的源头；在经济危机频繁出现，国家开始推行凯恩斯主义的一系列经济政策，由此出现了“危机对策法”；当国家进入战争时期，各国都进入了“战时统制经济”，国家的经济政策目标就是最大限度的保障战备，由此出现了“战时经济法”；现代经济法是从“复兴经济法”发展而来的，战后各国为实现经济的复兴，无不采用国家制定经济发展战略的方法来推动经济增长和经济发展，由此才导致各国经济法的勃兴。
可以说，经济政策的发展决定了经济法的发展，经济政策的内容决定了经济法的特性和组成。现代国家的经济政策目标越来越注重社会生活的稳定、发展和人的生活质量的提高，从而决定了经济法社会本位化，经济法的价值目标是实现社会正义；经济政策手段的多元化和越来越多地采用经济方法，决定了经济法不再是国家强行干预经济生活的法律，而是国家采用“普遍意志与特殊意志相结合、协调”的法律规范来实现平等与效率的最佳手段。现代国家职能与角色的分离，使得国家经济政策的内容大为丰富，逐步参与经济管理与经营，出现了众多的国有企业，直接提供“市场失灵”下的产品或服务，同时政府本身的管理逐步向“企业化”接近〔7〕， 从而在经济法上形成了从单纯的纵向管理干预经济的法律部门向“公私结合”、“纵横统一”、“国家意志与个人意志相协调”的法律部门的转变，使得经济法的主体制度得以将政府经济管理机关与市场主体相结合统一起来。
经济法的发展同时也促使经济政策的手段更加丰富、有力。广义上的经济政策包括法律手段，经济法对公法和私法的结合，对经济生活的规范化、法律化的调整，使得经济政策更加趋向稳定化。
对经济政策而言，经济法是它的法律表现，经济法的法律规范和理论的发展使得经济政策理论的内容更加丰富。现代经济学的发展与经济法有着紧密的联系，经济学的研究范围已经从经济政策扩大到法学领域，从而出现了“法和经济学”这一新学科。经济学家越来越意识到，法律制度对于经济行为有着重要的影响〔8〕， 经济学家正是从最初研究反垄断法、税法、公司法、公共运输法等经济法出发〔9〕， 逐步将其视线投向了经济法的各个领域，而现在已经扩大到从宪法到婚姻家庭法的所有部门法〔10〕，并且，对于当代法律的影响越来越深刻。而法学和经济学的融合，正是以经济政策为结合点，“国家政策、税赋、补贴、收入再分配、财产权的确认和转让，即政府的直接干预和法律……正是在这一点上，经济学和法学汇合了”〔11〕。现代经济学的研究范围的扩大使得经济政策更加注重与经济法的结合，更加注重国家对经济制度的保证，各国不断将经济政策上升为法律，使其具有更强的调节力。同时，法律规范的权利义务调整方式，也促使经济政策的本质发生变化，政策一旦取得法律的形式，便具有了法律规范中的权利义务调整方式的特性，从单纯体现国家干预经济向对国家权威与私人自治的结合方式转变〔12〕。
二
法学理论与经济学理论的发展，与对制度的认识紧密相关。传统的自然法学派认为法律类似于自然法则，“人类的法律告诉我们说在某些情况下我们可以指望社会将作什么；而自然法则则告诉我们在某些情况下可以指望社会将作什么”〔13〕；纯粹规范法学派更认为，“法院所适用的法律并不是描述或解释实际事实的什么论著。法律并不是作为科学认识产物的定理体系，而却是一批调整法律共同体国民和机关行为的规定”〔14〕；而社会法学派则认为法律只是一批事实而不是一种规则体系，是一种活的制度，而不是一套规范〔15〕，正如霍姆斯所指出的，“我们所说的法律，实际上就是对法院将要作出何种判决的预期，而决不是其他”〔16〕。由此，制度也被相应地认为是规则或是实体，产生了法学领域的规范法学和社会法学的分野。现代法学越来越注意到这一分歧导致的法学理论的矛盾之处，从而促使各个法学派趋向于融合〔17〕，制度法学的提出，是这一趋势的最鲜明的体现，“制度法论强调一个法律体系存在的要素是一个规范性体系与一些组织以及一些也具有可以见到的一面的社会进程之间的相互作用”〔18〕，从而使得困扰法学领域的“应然”与“实然”得到统一，使得法学更加准确地反映现实。正如伯尔曼指出的，“法律不仅仅是事实，它也是一种观念或概念……既是从整个社会的结构和习惯自下而上发展而来，又是从社会中的统治者们的政策和价值中自上而下移动。法律有助于对这两者的整合”〔19〕，制度在法学中的再认识，促使法学家对于制度规则与制度现实之间的相互能动性，法律规则对于实现社会控制的作用，以及现实中的法律和理念中的法律之间的差别及其改进，国家在当代生活中的变化，都有了新的认识。
经济学的发展同样如此，尽管从亚当·斯密开始就指出了分工的重要性，但西方经济学从马歇尔开始，将注意力从政治学转向了新古典经济学，从注重经济政策的研究转向了纯粹理论分析。新古典经济学视制度为外生变量，即将制度视为先验存在的，而将技术作为唯一的内生变量，“新古典经济学把注意力集中在人的生产活动即人与自然打交道的方面，它假设人与人之间的关系只限于合作的关系（例如供求曲线所表达的一拍即合的买卖关系）与和谐的竞争关系（即任何人都影响不了价格水平的完全竞争），人与人的关系被放置在一个成熟的、规范的，甚至是理想的框架之中”〔20〕，其假设极其严格从而导致了自由放任经济学的产生和繁荣。在凯恩斯主义诞生之后，经济学和经济政策的发展带来了战后各国经济的繁荣，实质上，新古典经济学的思路就是在既定的制度下对现实的资源配置加以优化，而凯恩斯主义则是试图通过经济政策来实现经济制度对经济生活的调整。在80年代以后，随着“滞胀”的出现，经济学家日益注重对制度的研究。因而，发源于19 世纪末 20世纪初期的制度主义经济学在当代成为重要的经济学派。康芒斯提出将法律制度结合到经济学当中〔21〕，“早期的美国制度主义经济学家如维布伦和康芒斯就将冲突、权力和压制纳入对‘既得利益集团’、所有权缺位、国家的经济职能、资本主义的法律基础、劳资和政治谈判的重要性，公共事业规则及金融、工业和政治权力之间合作的分析之中”〔22〕。之后，随着凡勃伦和加尔布雷思的发展，制度经济学对经济制度的研究逐渐引起经济学家的注意。1937年，罗纳德·科斯发表《企业的性质》后，在经济学家D·诺斯、O·威廉姆森、H ·德姆塞茨以及张五常等人的努力下，形成了新制度主义经济学派，对制度加以研究，认为制度安排和制度变迁对于经济有着重要的影响，经济学的研究领域越来越广泛，“法和经济学”得以形成，并且成为“最雄心勃勃和最具影响力的交叉学科领域”〔23〕。
由此，法学和经济学在其发展中使得二者在“制度”这一基础上达到了融合，这与社会生活的发展是紧密相连的。
经济制度（Economic Institution）作为制度的一部分，同制度一样，具有以下的含义：
（1）经济制度是由规则组成的， “可以被说成是与某些规则相对存在的”〔24〕。奥尔森指出，所谓制度，无非是形形色色的法律和组织安排，以及经济政策〔25〕，是“确定个人、企业、家庭和其他决策单位作出行动路线选择的选择集的规则和行为准则”〔26〕。
（2）经济制度是客观的社会存在，制度是由一套机构来实施的， “制度是社会生活的实体，而不仅仅是界限”〔27〕。
（3）经济制度具有特定的职能， 即制度通过对制度中人的行为的规制而实现社会控制的职能，制度决定了一种稳定的行为结构〔28〕，同时提供一种信息，以供人们作出选择。
经济政策和经济制度之间的协同关系，要从不同的侧面来看：
（1）经济政策推动着经济制度的形成和变迁。从广义上而言， 经济政策可以被视为经济制度的一部分，但经济政策对于经济制度有着巨大的能动性，国家经济政策的制定、实施是通过对经济制度施加影响而达到的。经济制度的变化，是由经济制度主体来实现的，国家作为制度主体中的重要角色，要实现其经济目的，其意志的贯彻必然通过经济政策和法律来实现。正是国家采取对经济加以宏观调控的经济政策，才促使资本主义国家改变了自由市场制度的经济制度。我国在1984年由中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，就是以政策的方式对经济制度加以改革的典范。这一政策的实施，促使我国的计划经济制度向市场经济制度过渡。
（2）经济制度的稳定、发展是经济政策的目标之一。 “经济过程的稳定和再稳定源自人们接受和运用文化的方式，正是心理偏好在某种起作用的制度环境中维持着社会经济的一体化”〔29〕，可以说经济制度对于经济政策起着制约作用。任何经济政策的实施与改变都要以现实的经济制度为基础，任何规则的发展与变化都要通过制度事实来实现。
经济法与经济制度之间同样有着紧密的关系，二者的关系在于：
（1）经济制度的发展决定了经济法的发展， 经济法可以说是属于经济制度的一部分，作为经济制度规则的经济法的形成、性质是由经济制度事实制约和决定的，法律从来都是对经济生活的反映，经济法更不例外。经济法就是“为维持垄断阶段中资本主义经济体制的经济政策立法”〔30〕，经济法以制度规则和制度事实对经济制度加以稳定化。
（2）经济法对于经济制度有着推动力， 国家作为制度主体通过经济法和经济政策来贯彻对经济生活的意志，法律不仅仅是对现行制度的固定化，不仅仅是现存社会各种利益集团的博弈结果，它同样被有效的加以利用而形成规则对制度事实发展的促进或阻碍〔31〕。“制度概念是用规则或通过规则表达的，规则的任何出现发展或进化的过程都可能是制度的出现、发展或进化的过程”〔32〕。
事实上，经济政策、经济法与经济制度三者之间是血肉相连的。制度应当被理解为规则与事实的统一体。经济制度应当追求的是实现对经济增长和经济发展的有效促进，对资源的有效配置和交易费用的降低，同时实现制度的稳定化和公平正义的价值观。因而，经济制度需要改革和变迁。制度的变迁首先是经济政策的推动，通过经济法来实现制度的规则化和稳定化。经济法作为“经济政策法”，既被用来作为改革制度的手段，又是使制度规范化的工具：“经济体制改革的各个方面的目标和任务，都主要靠经济法来实现和完成”〔33〕；同时经济政策与经济法又要受到经济制度的制约，在既定的经济制度下，经济法确定了经济制度的机制、规则，对于现代国家而言，经济政策要在经济法的制约下由政府部门来实施，这正是法律对于行政权力的限制。现代经济体制，决不是单纯依赖国家的干预，而是国家依照法律来实现对经济生活的调控与参与，注重市场机制的作用，注重个体权利、特殊意志与公共利益、普遍意志的协调，“公有社会的理想应当这样界定和实现，以便于加强而不是削弱个人自治的意义以及使个人自治与权威彼此相容”〔34〕，由此，国家的经济政策应当在经济法的法律制度内运行，依法行政应当是制度变迁的目标。
三
经济制度的变迁，即经济改革。从根本上而言，经济改革都是由制度事实所决定的〔35〕，但毋庸置疑，在改革过程中，通过制度规则的演变来推动制度事实的发展，规范制度主体的行为，是现实存在的。质的相同并不抹杀量的不同，制度的变迁方式仍然有供给推动型和需求引致型的区分〔36〕。在供给型制度变迁中，经济法和经济政策的变化是推动经济改革的主要力量，它对于经济改革起着能动作用。但同时，应当注意到，经济政策和经济法都是制度规则的组成部分，它应当依赖于制度事实的发展，脱离了制度事实的规则变化只能导致制度变迁成本的增加，对经济法而言，它就会成为“坏法”或被历史所淘汰〔37〕。政府的变法，通过供给主导型制度变迁来实现经济目标往往会导致改革的收缩和冲突。因此，经济制度的正式规则应当保持相对稳定。
我国的经济改革是政府主导型的制度变迁〔38〕，国家推动制度变迁的目标是双元的，即同时实现政治目标和经济目标的最大化〔39〕。在供给主导型制度变迁模式下，政治目标往往支配着经济目标〔40〕，政府主导的经济制度变迁往往导致财政收入的降低、通货膨胀以及由此带来的社会矛盾、政府权威的下降和扩散、原有经济部分的增长困难等等，最终导致政府收缩权力或出现激进式改革〔41〕。在我国的改革中，出现了许多问题。在经济领域，出现了国有企业亏损、屡改不善等问题，在法律领域中，则出现了通过各种手段逃避法律调整，“有法不依”、“执法不严”、“违法不纠”以及贪污腐败现象。对于我国通过改革所要实现的建立社会主义市场经济，以及我国所要实现的法治国家的目标，我们认为，在经济法的发展和制度化中，应当坚持以下原则：
（1）从经济法在经济制度中的地位和作用来看， 经济法应当在我国的经济制度中占据着经济调控和参与的基本法的重要作用。作为社会主义国家，公有制占据着重要地位，坚持公有制、保持国家对经济生活的监督调控、管理、参与是社会主义国家的必不可少的职能，而经济法正是体现国家的经济管理职能，实现公法和私法、国家调控与市场机制相结合的有力工具，经济法的建设应当成为重中之重。
（2）经济法作为对经济制度加以规范化的法律部门， 应当保持其稳定性。只有稳定的法律规范才能对社会起到指导作用，实现其应有的价值。对于经济政策而言，它对于国家的经济制度的改革和变迁有着重要的推动作用，但是从经济制度的稳定性而言，经济政策应当在既定的经济法律制度内由国家实施，只有这样，才能实现国家行政机关的依法调控经济，才能同进一步的经济制度改革相协调。
（3）应当通过经济法的稳定和经济政策的实施， 促使市场的完善和市场主体的独立，由市场主体来推动制度变迁，从而促使我国的制度变迁从供给主导型向需求引致型转变〔42〕，由市场主体自下而上的推动，政府组织制度创新和改革〔43〕。
（4）经济制度的民主化应当同责任相结合， 经济民主决不是只要权利不尽义务，我国改革开放以来，未能很好的将经济权利与经济义务、经济责任相结合，导致在一些领域中国有资产的流失、投机主义、欺诈行为的泛滥。经济制度的变迁应当是趋向与经济民主化，但是应当将责、权、利相结合。“正好相反，没有什么可以像民主化那样，对咄咄逼人的官僚主义化和进一步的异化具有如此有力的抵制作用。民主化不应仅仅理解为权利的民主化，而且应理解为义务、责任和一切物质后果的承担方面的民主化。”〔44〕
注释：
〔1〕参见[日]野尻武敏、百百和等：《经济政策学》， 陕西人民出版社1990年版，第9页。
〔2〕郝云宏等：《简论社会主义经济政策学》， 载《经济学周报》1987年12月13日。
〔3〕参见萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》， 中国发展出版社1994年版，第9～是10页。
〔4〕[苏]B.B.拉普捷夫：《经济法》，群众出版社1987年版， 第1页。
〔5〕[日]宫坂富之助：《现代资本主义与经济法的发展》， 成文堂1973年版，第11页。
〔6〕〔33〕潘静成、刘文华主编：《经济法基础理论》， 高等教育出版社1993年版，第9、69页。
〔7〕参见[美]戴维·奥斯本、 特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第5～9页。
〔8〕〔27〕参见[英]G.M.霍奇逊：《现代制度主义经济学宣言》，北京大学出版社1993年版，第147～172、160页。
〔9〕参见[美]罗伯特·考特、 托马斯·尤伦：《法和经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，序言部分。
〔10〕〔11〕参见吕世伦主编：《西方法律思潮源流论》，中国人民公安大学出版社1993年版，第362～364、360页。
〔12〕参见刘文华：《走协调结合之路》，载北京市法学会编《社会主义市场经济法律体系论文集》。
〔13〕〔14〕[英]T.H.赫胥黎：《导论》（1882年英文版），第12页，转引自[奥]H.凯尔森：《法与国家的一些理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第186、190～191页。
〔15〕〔17〕参见[美]E.博登海姆：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第148、149～154页。
〔16〕O.W.Holmes:" The Path of the Law ", in
CollectedLegal Papers (New York,1920),P173.
〔18〕〔24〕〔32〕[英]麦孝密克、[奥]魏因贝格尔：《制度法论》，中国政法大学出版社1994年版，第30、16、19页。
〔19〕[美]H.J.伯尔曼：《法律与革命—西方法律传统的形成》，中国大百科全书出版社1993年版，第665页。
〔20〕盛洪：《分工与交易——一个一般理论及其对中国非专业化的应用分析》，上海人民出版社1994年版，第6～7页。
〔21〕参见[美]康芒斯：《制度经济学》，商务印书馆1981年版，第9页。
〔22〕威廉·卡普：《制度经济学派的自然性与重要性》，转引自[美]C.K.威尔伯、K.P.詹姆斯著：《经济学的贫困》，北京经济学院出版社1993年版，第169～170页。
〔23〕R.A.波斯纳：《法理学问题》， 中国政法大学出版社1994年版，第444页。
〔25〕See Mancur.Olsen,"Development Depends on Institutions ",1990,memo.
〔26〕参见[美]D.W.布罗姆利：《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》，上海三联书店上海人民出版社1996年版，第49页。
〔28〕[美]F.H.奈特：《论经济学史和经济学方法》，转引自张宇燕：《经济发展与制度选择——对制度的经济分析》，中国人民大学出版社1992年版，第115页。
〔29〕[美]J.R.斯坦费尔德：《制度分析：经济学中即将到来的发展》，载A.S.艾克纳主编：《经济学为什么还不是一门科学》，北京大学出版社1990年版，第171页。
〔30〕[日]今村成和：《关于经济法》，载《北海道大学法学论文集》， 转引自[日]金泽良雄：《经济法概论》， 甘肃人民出版社1987年版，第16页。
〔31〕汪丁丁：《近年来经济发展理论的简述与思考》，载《经济研究》1994年第7期。
〔34〕[美]R.M.昂格尔：《现代社会中的法律》，中国政法大学出版社1994年版，第221页。
〔35〕实质上，即马克思所指出的经济基础决定上层建筑。参见樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1996年版， 第4～7页。
〔36〕参见V.W.拉坦：《诱致性制度变迁理论》，林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性与强制性制度变迁》，载前引《财产权利与制度变迁——产权学派与新学派译文集》；参见杨瑞龙：《论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调》， 载《经济研究》1994年第5期。
〔37〕参见苏立：《法制及其本土资源》， 中国政法大学出版社1996年版，第6～8页。
〔38〕有学者认为，我国的法律制度变迁是一种“政府推进型”，不同与“自然演进型”，实际上就是经济学上所称的供给主导型和需求引致型的划分，参见蒋立山：《中国法制现代化建设的特征分析》，载《中国法学》1995年第4期；同时，苏力认为， 中国自清末以来的“变法”均为强制型的制度变迁，参见苏力：《法制及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第13页。
〔39〕参见D.C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第24页。
〔40〕参见杨瑞龙：《论制度供给》，载《经济研究》1993 年第8期。
〔41〕〔42〕参见杨瑞龙：《论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调》，载《经济研究》，1994年第5期。
〔43 〕See Davis,Lance and North, Douglass C.,Institutional Change and American Economic Growth,London NewYork,Cambridge University Press,1971.
〔44〕[捷]奥塔·锡克：《一种未来的经济体制》，中国社会科学出版社1989年版，第54页。
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