论振兴国家财政的关键——财政部门如何认识和推进“两个转变”，本文主要内容关键词为：两个转变论文,财政部门论文,财政论文,关键论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十四届五中全会，为我国人民提出了跨世纪的奋斗目标，并指出实现这一目标的关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，同时，《建议》还明确提出了“振兴国家财政”的重大任务。我们认为，在新的历史时期，提出振兴国家财政的任务，在理论与实践上具有特殊的重要性和紧迫性，其关键亦有于如何认识和推进经济体制与增长方式的转变。
一、财政困难加重，确已成为整个经济工作的难点
（一）资金分散过度，国家赋予财政的职能难以实现。
针对改革前的资金过度集中，进行适度改革是完全必要的。但问题是，长期的分散化，造成了整个国民收入分配格局的严重倾斜，国家、集体、个人各自在GDP分配中的份额1978年为32:18:50，到1994 年则变成11:21:68，国家在GDP中的份额下降了66%，而集体则上升了17%，个人上升了36%。其次，长期分散化，加剧了“第二财政”——预算外资金的膨胀，预算外资金每年都以20%以上的速度快速增长，大大超过预算内资金的增长速度，按同比口径计算，预算外资金相当于预算内资金的比例1978年为8.5%左右，到1993年已达30%以上。 前些年不少地方和部门的同志说，“预算内求生存，预算外求发展”。但实事求是地说，预算外所求的发展，有相当规模是属于盲目生产重复建设，结果是扭曲了经济结构，降低了整体质量和效益。再次，长期分散化，由预算外资金不断繁衍出“第三财政”、“第四财政”，形成国家调节失控，监督不了乃至滋生腐败的资金来源。总之，资金分散长期化，加剧了财政职能的肢解与弱化，是有悖于社会主义市场经济体制要求的。这是因为，社会主义市场经济条件下的市场配置资源的基础性作用，与财政配置资源的调控性作用是相辅相成的，充分发挥市场机制的作用，与加强财政宏观调控的作用是缺一不可的，国家集体与个人，效率与公平是必须兼顾的；银行侧重于总量调控与财政侧重于结构调控是必须配套互补的。更何况，国家赋予财政在以下方面的职能作用是不可缺少和不可替代的。这就是：维护国家机器正常运转所需资源的配置，对基础产业、基础设施和国家重点建设所需资源的配置和补充，对社会各项公共事业发展所需资源的配置和补充，对不同部门、地方的产业结构、利益结构实施调节与转移支付所需资源的配置和补充，对社会保障、特殊灾害、社会稳定及政策补贴等所需资源的配置和补充等。但当前的事实是，国家赋予财政的上述职能就很难实现。
（二）财政分散过多，集中力量办大事的优势难以保持。
在我国改革开放的实际进程中，针对过去财权高度集中的弊端，适当放权、调动两个积极性是必要的。但长期的财政分散则是不可取的。伴随着地方权力的扩大，经济特区的特办，部门行业的承包，以及政府机构的改革，特别是“全国经商”、“全民创收”政策的全面推行，加速了财政当然是中央财政的分散，促使“两个比例”逐年下降，而其结果就是中央说话不灵，宏观调控乏力。以1994年推行分税制、税制改革而言，虽然中央最终解决了多少年来想办的事，但也只是初步建立了社会主义市场经济的财税体制框架，“两个比重”问题仍未得到合理解决，财政宏观调控并未真正得到加强，社会主义条件下可以集中力量办大事的优势并未充分发挥出来，这完全违背了“微观机制要活，宏观调控要强”的社会主义市场经济的基本要求。
（三）财政问题，确已成为整个经济工作的难点。
李鹏总理在对《建议》所作说明中指出：处理好财政问题，是制定“九五”计划的一个难点。现在国家财政特别是中央财政相当困难，赤字不断扩大，债务负担很重。我国财政收入占国民生产总值的比重以及中央财政占财政收入的比重过低，不仅低于发达国家，也低于许多发展中国家。扣除债务收入后的财政收入占GDP的比重从1978年的30.9 %降至1994年的11.6%，预计1995年为降至为10.7%左右，14 年下降了20.2个百分点，其降幅之大、降速之快、比重之低，为世界之罕见。中央财政困难加剧，债务依存度在迅速上升，年度债务收入占中央财政年度支出的比例，1995年为10.7%，1990年为27.3%，1992 年为36.8 %， 1994年、1995年已超过50%，远远超过国际上的水平。 1985 年美国为21.1%，德国为3.5%，加拿大为24.8%。1992年，美、德、 加分别为20.0%、7.7%、14.6%。财政困难乃国家的困难， 财政已难以满足改革和发展的需要。财政问题，确已成为整个经济工作的“难点”。对此，《建议》提出了振兴国家财政、健全财政职能、加强税收征管、提高两个比重、统一管理债务、基本消除赤字等一系列任务，是具有深远意义的。
二、推进两个转变，理当成为振兴国家财政的关键。
（一）从财政与经济的内在联系，看振兴国家财政的关键。
众所周知，经济是财政的基础，是财政收入的源泉，经济规模、结构、效益直接影响和制约着财政规模、结构和效益。因此，财政的振兴和发展与国民经济持续快速、健康发展有着内在的联系。
那末，有人会说，改革开放17年来，我国国民经济实现了年均9.8%的高速增长，为什么财政还这么困难？这是因为财政与经济“水涨船高”的关系被各种“承包制”、“税收减免制”、非国有经济的“优惠制”以及“价格双轨制”等割断了，结果出现了1994年与1985年相比，我国GDP增长8.9倍，而财政收入只增长3.8 倍的令人吃惊的不正常现象。这是一个方面，主要是体制的影响，是不适应社会主义市场经济发展需要的体制制约。另一方面，必须指出，我国经济的这种高速增长，走的是一条高投入高消耗、低产出、低效益的粗放型发展道路。有专家测算，改革开放以来我国经济增长和资本要素投入增加贡献率高达61.6%，而靠科技进步的贡献率只占28.7%。这恰恰是对发达国家两种贡献率的颠倒。不仅如此，我国的能耗亦很高，创造相同数额的国民收入，我国消耗的能源数量是发达国家的三倍至九倍。可见，我国长期以来维系经济增长的粗放型方式，不但加剧着资源的浪费，国企的困难，成本的升高，效益的低下，而且给国家财政带来了收支两方面的困难因素，即经济效益低下而制约着财政收入的增长，财政支出成本高而制约着经济效益的提高。这主要是增长方式的影响，是不适应现代市场经济发展的增长方式制约。因此，两个转变不但势在必然和势在必行，而且已成为振兴国家财政的关键。
（二）从当前财政问题的症结所在，看振兴国家财政的关键。
关于当前的财政问题，认识上日趋统一。归纳起来，主要是以下几个方面1.财政职能累遭肢解，财权财力分散过多；2.国民收入分配格局倾斜，国家所得比重过低；3.效益低加体制散，致使财政收入增长过慢（扣除通胀因素，财政收入有时是负增长）；4.负袱重加硬约束，致使财政支出增长过快；5.财政收支矛盾扩张，致使财政赤字与债务规模不断扩大；6.“两个比重”过低，致使财政调控乏力、中央财政吃紧，等等。
当前的财政问题，即是改革中的问题，又是发展中的问题，归根到底是“两个转变”中的问题。财政问题的解决只有依靠体现改革的深化和增长方式的转变来实现。这是因为，与事权相适应的财政要通过改革来划分、来确立；财政职能的健全要通过分配体制、行政机构的改革来实现；国民收入分配格局的调整、中央与地方财政关系的调整、包括转移支付的规范，都要通过改革来推进；而财政规模、结构、比例、效益的变化，无不与两个转变特别是增长方式的转变有关。譬如，重整财政基础，即调整产业、企业、产品结构、促进经济结构的优化和高级化，保持财源建设的规模、结构、效益的合理化和最优化，就必须在增长方式上摒弃粗放型而代之以集约型，否则，资源浪费不起，国力承受不起。因此，要实现经济增长方式的转变，就必须通过深化改革，形成有利于资源优化配置、市场公平竞争，效益不断提高的企业经营机制，科技进步机制和经济运行机制，达到向结构优化要效益，向规模经济要效益，向科技进步要效益，向科学管理要效益的根本目的。
（三）从财政改革发展的战略抉择，看振兴国家财政的关键。
我国财政改革与发展的战略抉择，总的依据是社会主义的初级阶段理论、市场机制理论和协调持续发展理论。在“九五”和未来15年里，财政改革与发展的战略抉择必须遵循中央《建议》所提出的路线、方针政策，特别是“一个中心”、“两个转变”、“九条方针”和“十二大关系”。财政改革的战略，关键是以健全财政职能为中心，以提高“两个比重”为目标，完善分税制和税制改革；建立转移支付制度；统一管理和控制债务规模、结构和效益；推进政府机构的改革和政府职能的转变。从而，通过财政改革，强化资源配置中的财政分配功能；强化宏观调控中的财政调控作用。财政发展战略，关键在于建立起与经济发展相协调的“水涨船高”的财政增长机制，与科技进步相匹配的财源动力发展机制，与加强宏观调控相适应的财力供求均衡机制。这里的“稳定、发展、均衡”，曾是我们所研究过的适应社会主义市场经济运行的财政模式，其中稳定是前提，发展是目的，均衡是保证。而这三者的实现，都有赖于经济增长方式的转变，以促进我国经济有序、有效、可持续的发展。只有立足发展，才能缓解财政困难，提高财政自给能力；只有扩大发展才能多创社会财富，提高财政投入能力；只有持续发展，才能增强后备力量，提高财政调控能力。
三、财政部门在推进“两个转变”中应当有所作为
（一）转变思想观念，是财政部门推进“两个转变”的认识前提。
实事求是，解放思想，是我们党在新历史时期的思想路线。面对“两个转变”，财政部门要提高认识，把认识统一到五中全会精神上来，从上至下要来一次新的思想解放。在改革与发展中彻底冲破“既得利益”“短期行为”“传统观念”等方面的思想障碍；彻底纠正唯有分权、分散才是改革，必要的集权集中就是走回头路的思维定式；全力消除理论上站不住，实践中行不通的“小财政”、“弱财政”、“吃饭财政”、“赤字财政”等理论误区；努力克服脱离国情国力继续分散财力财权等危及改革、发展和稳定大局的糊涂观念。总之不来一次新的思想解放，既得利益碰不得，短期行为破不得，传统观念丢不得，那就什么事情也干不成，推进两个转变就没有正确的认识前提。因此，按照新体制、新方式的要求，转变思想观念，就成为财政部门推进两个转变并力争有所作为的首要问题。
（二）深化财税和国企改革，是财政部门推进“两个转变”的体制基础。
我们认为，在“两个转变”中，体制转轨是前提、是基础、增长方式转变是根本、是关键。这是由生产关系与生产力的相互关系及其作用所决定的。但需要指出的是，前者的实质内容是正确处理责、权、利的关系，后者的实质内容是正确选择生产要素的分配和使用方式。因此，作为两个转变的体制基础，微观主要在企业，宏观主要在财税。这就告诉我们，深化这两方面的改革亟为重要。财政部门在这两方面均可以发挥重要作用。财税体制是经济体制的重要组成部分，经济增长方式的转变需要国家财政的支持，国家财政的发展与“两个转变”的实现是密不可分的。财政部门在实现“两个转变”过程中是应当而且能够大有作为的。在财税改革上，按照财权与事权相适应、集中与分散相适度、责权利相结合的原则，继续深化以中央财政为主导、以税制改革为基础、以规范国企关系为关键环节的财税体制，逐步建立起完整的具有权威性的预算管理体系和科学规范的转移支付制度。总之，为了有利于推进“两个转变”，在财税改革与发展中要紧紧抓住四个环节：一是生财有道，有促进结构合理、科技进步的体制动力；二是聚财有方，有兼顾效率、公平和各方积极性的财政收入增长机制；三是用财有效，有符合战略重点、产业政策和提高效益的激励机制；四是管理科学，有依法理财、依法纳税，有序运行的法制保证。
关于深化企业改革，财政部门要从税收和利润两方面完善国家与企业的分配关系，以便加快企业经营机制、技术进步机制和经济运行机制的形成。在进一步完善国家与企业之间的税收分配关系方面，一是要按照经济结构的变化和产业政策的要求，调整税收收入结构，适时开征一些新税种，提高税收在宏观调控中的地位，从而提高财政收入占GDP 的比重；二是要按照国民待遇原则调整税收结构，统一内、外资企业在流转税、进口税、所得税等方面的税收制度，使国有企业和非国有企业、内资企业与外资企业实现平等竞争；三是要完善地方税体系，扩大地方税规模，有些非税收入项目可以通过规范转为税收，以减少非税收入的比重，提高财政收入的稳定性；四是要打破企业的行政隶属关系，便于非国有经济与国有经济之间的相互联合，在财政上可以考虑将所得税改为中央与地方共享税，或者将所得税全部上划给中央，同时将上划的所得税收入计入中央对地方的税收返还基数；五是要进一步加强税收征管。
在进一步完善国家与企业之间的利润分配关系方面，首先要按照“两权分离”的要求，理顺国家与企业之间的税利关系；其次要确定国家以所有者身份参与企业利润分配的依据，理顺国家与企业之间的投资关系；再次按照《企业财务通则》的规定和产业政策的要求，对企业税后利润进行合理分配，并使国有资产收益集中起来，纳入预算体系进行统一管理；在进一步理顺国家与企业的分配关系中，还必须进一步理顺国家对企业的财政补贴关系。其补贴对象是为宏观调控作出贡献的政策性亏损单位；其补贴数额应以补足企业成本费用为标准；其补贴部分应按照公平竞争的要求课以征税。
（三）转换理财方式，是财政部门推进“两个转变”的基本保证。
理财方式的转变，关键在于按照社会主义市场经济条件的要求，实现资源配置方式的转变、财政投资方式的转变、财源建设方式的转变和财政管理方式的转变。
资源配置方式的转变，是从计划配置资源到市场配置资源的转变，这是经济体制转变的实质，也是理财方式转变的逻辑起点。由此，财政分配失去了计划体制下的统收统支地位，但其作为资源配置的一种方式不但没有消失，而且与市场配置资源一样是不可缺少的。实际上，在整个资源配置中，市场配置起基础性作用，但在再分配中，财政配置起调控性作用，体制性作用和战略性作用，这又是市场配置所无法比拟的。因此，财政配置要把重点放在计划性、结构性和战略性上。
财政投入方式的转变，主要是从提高我国经济整体素质与质量出发，改变投入的方向、领域、优化投入的结构比例，提高投入的质量效益。从这三个方面看，财政投入于基础产业、设施和国家重点建设，以克服整个国民经济“瓶颈”制约；投入于国有企业的技术改造，以提高企业效益的技术含量；投入于高科技产业，以提高经济的整体素质与质量。财政投入无论是投资于物质生产领域还是非物质生产领域都是要讲效益的，或是讲经济效益，或是讲社会效益。因此，投入与产出之比较，价值创造与价值实现之比较，是财政支出的核心问题，那种只管支出，不问结果的分配方式是必须改变的。
财源建设方式的转变，主要是讲究用财的艺术、讲究用财规模、结构与效益的统一，正确处理好用财的近期行为与长期行为、近期效益与长远效益。但无论从时间的继起性还是空间的多维性看，财源建设的重点要始终放在保持主体财源（或支柱财源）、新兴财源以及后续财源上，保持财源建设的梯层性和连续性。
财政管理方式的转变，首先是体制的管理，使体制规范化；其次是政策的管理，使政策科学化；再次是制度管理，使制度合理化；还有法制管理，使监督法制化。在管理方式转变中，要突出财政调控方式的转变，主要是从直接调整为主转到以间接调控为主，从行政手段为主转到以经济手段为主，从事后调控为主转到财政分配全过程的调控。总之，上述四个方面的理财方式的转变，既是新体制下财政自身工作的要求，又是财政部门推进“两个转变”的基本保证。
（四）促进科技进步，是财政部门推进“两个转变”的首要任务。
首先要把科学技术特别是高新技术作为一个产业来认识。小平同志指出，“下一个世纪是高科技发展的世纪”，“现在世界的发展，特别是高科技领域的发展一日千里，中国不能安于落后，必须一开始就要参与这个领域的发展”。中国必须发展自己的高科技，在世界“高科技领域占有一席之地”。又说“高科技领域的一个突破，带动一批产业的发展，我们自己这几年，离开科学技术能增长这么快吗？”。权威科学家钱学森在1991年就提出“建立我国的一种第四产业——科学技术业”的建议。五中全会《建议》中也明确指出要“积极发展高技术及其产业”。对此，财政部门要引起高度重视。在产业的划分上，至少不能停留在第一、二、三产业上。否则科学技术产业——第四产业的发展，会因理论认识的落后而缓慢，同时当前基础产业的农业薄弱问题，主导产业的工业素质不高问题，服务产业的第三产业相对滞后问题，都不易解决。因为第四产业既是一个相对独立的产业，又是对其他各产业的发展起动力作用的产业。
其次，要根据国家财力的可能，尽可能地增加对第四产业的投入，以强化技术开发和推广，加速科技成果产品化、产业化进程；以促进电子信息、生物、新材料、新能源、航空航天、海洋等方面的高技术，在一些重要领域接近或达到国际发达水平；以积极应用高技术加快传统产业的改造与调整；以加强基础性科学的研究，并力争在我国具有优势的领域中取得重大突破。
第三，在整个财政工作中要充分体现“尊重知识、尊重人才”的思想。社会主义财政，有着与国家存在本质联系的内在于社会主义生产方式并服务于社会再生产顺畅进行的本质特征及其职能作用。财政工作是一所大学校，有涉及政治、经济、文化多方面的理论、政策和学问。因此，财政部门既要关心本部门的人才，更要重视全社会的人才。不但在理论上要重视，而且要在政策上、实惠上给予必要的倾斜，这首先是由科学知识价值本身决定的，其次也是由我们党的知识分子政策所决定的。值得指出的是，我们的教育状况必须改变。现在不少地方非常重视庙宇的兴建、重视楼堂馆所的兴建、而荒废了学堂的建设，不仅极大地浪费了国家有限的财力，而且是愚昧的回潮，落后的表现。
“两个转变”是极其复杂的系统工程和较长的时间过程。财政部门要做的工作很多，但必须有紧迫感和责任感，同时在推进“两个转变”中加快国家财政的振兴与发展。
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