论适度行使国家权力——学习邓小平关于国家权力思想的体会，本文主要内容关键词为：国家权力论文,思想论文,学习邓小平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何事物都存在一个合理的“度”，问题在于人们往往难以掌握这个合理的“度”。国家权力的行使也不例外。邓小平作为党和国家的第二代领导核心，在领导我国社会主义现代化建设的进程中，高度关注我国国家权力行使适度的问题，为防止我国国家权力行使的过度和不足作过精辟的分析。邓小平关于国家权力行使适度性的有关论述是我国理论界鲜少研究的课题。本文拟对此作一简要的探析，以期获抛砖引玉之效。
一、邓小平论我国国家权力行使的适度问题
邓小平在领导我国社会主义事业的进程中，关注着我国国家权力如何合理运作的问题。他在不同时期，针对我国国家权力运行中存在的失度现象作出批评和纠正，力图确保国家权力运行的适度性和合理性。80年代初，邓小平在论述我国政治体制改革的问题时，针对我国原有政治体制存在过分集权的弊端，分析了我国国家权力行使失度的问题。邓小平指出：“我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点……同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管，管不好、管不了的事……这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[1]这段话，蕴含的内容异常丰富深刻，其中，邓小平所说的“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”则主要是指出我国国家权力行使不当的问题，提出了党和国家不要包揽一切，干预一切的重要观点。尔后，我国为改革原有高度集权的行政体制实行权力下放，地方的积极性得到充分发挥，有力地推动了改革的发展。这是一条重要的经验。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。这实际上也是削弱了国家权力的行使。针对这一情况，在80年代后期，邓小平又适时地加以纠正。他以“中央要有权威”为题，阐明了树立中央权威，加强中央统一领导和必要性。邓小平指出：“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么办呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”[2]邓小平这里讲的地方各行其是，国务院没有权威，所指的是国家权力的行使出现缺位的现象，国家权力运行不顺畅、行使失度的问题。
邓小平的上述重要论断涉及的是关于我国国家权力如何适度行使的问题。国家权力的行使属于政治体制的范围，因此，这个问题也是邓小平关于政治体制改革理论的有机组成部分。这一论题恰恰是理论界鲜少研究的问题，但它却又属于国家管理回避不了的一个现实课题。因此，有作专门探讨的必要。
国家权力是统治阶级运用国家机器实现其政治统治和社会管理的一种特殊公共权力。它是阶级社会的最高政治权力。国家权力不是指某一政府部门或某级地方政府的权力，更不是指国家官员的个人权力，国家权力作为一个规范整体概念指的是国家通过强制或说服方式，表达和执行自己意志的作用力。国家权力是实施国家职能的手段。可见邓小平的上述论断虽没有明确使用国家权力的概念，但他指出我国各级政府管了许多不该管、管不好、管不了的事和提出中央要有权威的问题，实质上涉及的就是关于国家权力的配置以及国家管理的效率和范围的问题，其内涵显然是指出国家权力行使的适度问题。
社会主义国家由于历史的原因，尤其是对社会主义的某些曲解，大多数都建立了一种运用行政手段统包统揽一切社会生活的高度集中的管理体制和模式。我国也毫无例外地建立了这种高度集权的管理体制。这种管理体制具有三个特点：第一，在中央与地方政府权力分配上表现为中央高度集权。第二，在政府对社会的管理上总揽各个领域，并实行以行政手段为主的直接微观控制。第三，在政府机构的设置上表现为机构庞大臃肿而效率低下。这种管理体制政令统一，举国上下步调一致，便于形成高度的资源凝聚力，对于国家有效地集中全国的人力、物力、财力，保证迅速恢复国民经济和进行国家重点建设曾发挥过一定的积极作用。新中国建立以来，我国经济发展速度按国际标准衡量是居于世界的前列的，这一成就显然应归功于国家在工业化进程中的主导作用，而这同中央集权的管理体制又是紧密联系的。但是，在国家管理中，这种体制的负面作用也是显而易见的。这种管理模式的缺点在于国家权力的配置不够合理，国家权力的高度集中和国家权力运用的范围过于宽泛，把本应属于社会领域的经济活动、社会中介组织、文化公共领域等诸方面，均由国家直接控制。用邓小平形象化的说法即政府“管了许多不该管、管不好、管不了的事”，具体地说有下列几种表现。
在经济领域，政经不分，政企不分。国家直接管理一切经济活动，渗透到生产、交换、分配、消费所有环节。政府的经济管理权限过多过滥，控制了社会资源的占有和分配，把企业当成国家机构的附庸，企业失去了其应有的自主性和独立性，使企业失去活力，过分依赖政府。同时完全否认市场在经济生活中的作用，排斥市场调节，抹杀了经济活动中最本质的东西——竞争，使经济活动丧失了活力，形成僵化的经济模式。整个社会经济主要是依靠行政杠杆来推动的，通过群众运动和政治运动来发展社会经济，使社会经济发展受到严重的阻碍。
在意识形态领域，实行过于严格的控制。国家过于严格的管理导致除一种占统治地位的思想体系之外，排斥、批评任何其他的思想体系，使具有先进的、科学的、合理的东西无法为我所用，扼杀了思想和智力的自由应用，思想陷入了僵化，并阻碍了科学文化教育的发展以及相应的人才的成长。“文化大革命”中在文艺领域中仅剩下八个样板戏是典型的一例。
在个人生活领域，把个人生活的一方面纳入了政治轨道。在社会生活中，一切以政治为中心，以阶级观点作为衡量一切的唯一标准。整个社会高度政治化，政治具有强烈的渗透性和干预力，许多本来与政治生活无关的行为被错误地赋予一定的政治色彩或政治意义，从而造成不适当的干预，致使人们对这种所谓的“政治”产生了厌恶。
由于国家权力超越了其管理的正当范围，行使过度，这就产生了一系列问题，包括政府膨胀，社会萎缩；政府得不到有效监督；社会缺乏创造力；社会经济不能健康发展；人民群众的民主权利无法保障；降低了国家管理的效率，使国家的管理不得要领；等等。
二、国家权力行使的制约因素
国家权力是特殊的政治权力，它具有特定的属性，主要是：特殊的强制性、阶级性、主权性、公共性、普遍性等。但是，国家权力的行使决不是随意和无限的。国家权力行使不当的现象屡见不鲜。在历史上和现实的国家中，国家权力的行使往往表现出现两种病态现象；一是国家权力行使不足，即国家在“应为”的领域而不为，对社会的控制和管理软弱无力，满足不了社会正常运转的需求；二是国家权力行使过度，即国家在“不当为”的领域未能撤出，对社会进行过分的干预，抑制了社会的调节机制，置社会于萎缩状态。在特定条件下，二者还会彼此交错，相互转化。无论是国家权力行使过度，抑或行使不足，都会诱发政治冲突，甚至导致国家灭亡。
国家权力的作用具有两重性。正确运用国家权力可以安邦治国，推动社会发展。但当行使国家权力的机制和制度存在弊端，或者违背其宗旨而被滥用，国家权力就有可能产生对国家的销蚀作用和对社会起阻碍的作用。对此，恩格斯曾精辟地指出：“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”[3]对比我国自党的十一届三中全会以来取得的经济伟大成就和“文化大革命”所造成的灾难性后果，就可以深刻地领略到恩格斯的上述论断的无比正确性。这里的问题还在于在分析国家权力对社会发展的影响时，既要考虑国家权力的性质，也要考察国家权力的运用是否得当的问题。以往我们对这个问题的理解过于简单，对国家权力性质方面讲得多，而对国家权力的行使是否得当的问题却有所忽略。毫无疑问，国家性质是制约国家权力行使的决定因素，因为它涉及国家权力行使的目的和方向的根本问题。但是，并不能由此得出结论，说凡是人民掌握国家权力的国家，其国家权力就必然得到合理的行使，国家权力的运行必然处于良性状态。社会主义国家行使国家权力的主体是人民以及代表人民根本利益的政府，一切权力属于人民。这当然是确保国家权力沿着为人民谋利益的方向发展的根本保证。但是，在现实政治生活中，社会主义国家，包括我国在内，曾经发生过的种种失误的情况表明，社会主义国家的国家权力仍然存在着如何合理配置和行使的问题。社会主义国家曾经进行过和正在进行的政治体制改革的实践，其中回避不了的一个带普遍性的问题就是涉及国家权力配置的合理性及行使适度的问题，也即是解决国家权力行使的科学化、制度化和规范化的问题。
邓小平针对我国政治体制存在的弊端，提出让我国政府重新规范政府的权力，不要管那些不该管也管不好的事，要科学界定国家权力运用的范围，这在社会主义国家的治国实践中是具有首创意义的。它关系到国家权力的配置的合理性和行使的适度性问题。而国家权力行使的适度性问题所涉及的因素远为复杂，除国家权力的性质及作用的方向外，还受多种因素的制约。国家权力作为一种政治现象表现为动态性，即随着国家的发展处于不断运行之中。因此，制约国家权力行使的因素是综合性的，主要有下列几点：
第一，国家权力的目的性，即国家行使国家权力所要实现的目的，主要表现为国家利益或价值。国家利益是满足国家生存和发展的必要条件，它是一个具有多层次和多领域的社会范畴，主要包括安全利益、经济利益、文化利益和政治利益，其核心内容是独立与安全、安定与发展及国际参与，而涉及的领域包括安全、经济、政治、科技、文化、社会制度、意识形态、国际威望与地位等。国家利益对国家权力的行使具有根本性的意义，它构成国家运行的内在动力。归根到底，每个国家的所做所为都是为了实现其国家利益的，它是国家权力运行的出发点和归宿。正如邓小平所说：“我们都是以自己的国家利益为最高准则来谈问题和处理问题的。”[4]
国家利益是客观的、实在的，它不是可以任意界定的。但其内容又是发展变化的，在不同类型的国家、不同的历史时代和不同的国内外环境中，国家利益的内容和目标应有所不同。因此，如何准确判断国家利益是正确行使国家权力的前提之一。在现实政治生活中，有的国家因不恰当地确定其国家利益而导致国家权力行使不当的事例屡有发生，即使是社会主义国家也毫不例外。如苏联在一段时间内，将谋求世界霸权列为其国家利益的目标，并为此耗费了大量的人力、财力、物力、资源力，从事军备竞赛，严重地影响了整个国民经济的正常发展。这可以视为是因不能正确地把握国家利益而导致国家权力行使不当的实例。
第二，国家管理职能的范围。国家权力的使用是否恰当，与国家职能的管理范围的确定有密切的联系。国家担负的职能越多，国家权力越大。一般来说，古代国家的国家权力要小于具有广泛职能的现代国家。因此，国家必须有明确清晰的职能目标。国家职能决定着政府的管理权限、内容、范围、方式和机构设置以及政府行政活动的主要方向。国家职能不是一成不变的，它是随着国家面临的形势和任务的变化而不断调整的。同时，它与每一个国家的政府对其职能管理的范围的界定也有直接的关系。换句话说，政府的责任感、使命感及其内在的精神状态对国家职能的范围、内容和方式的确定有紧密的联系。关于国家管理职能的范围，英国政治思想家约翰·密尔认为国家职能可以划分为必要的国家职能和可选择的国家职能两大类。美国政治学家威洛比将国家职能解释为关于维护国家生存和国内秩序的活动，关于维护人类自由的活动以及关于普遍福利的活动。他把前一种活动概括为“必要活动”，其他的则概括为“非必要的活动”。美国政治学家詹姆·迦纳也将国家管理职能分为“必要的”、“天然而正常但非必要”、“既不天然也非必要的”三类。我们暂且不论这些分法哪一种更科学，但其所提出的对国家活动进行分类的理论无疑对于人们确定国家职能的范围富有重要的启迪意义。总的来说，国家管理职能范围可以归为两类：一类是必要的管理职能，另一类是可选择的管理职能。国家权力行使的程度与每个国家确定自己的管理范围存在必然的联系。邓小平所讲的我国各级政府“管了许多不该管、管不好、管不了的事”，指出的就是政府没有科学界定管理范围，统包统揽了一切社会事务，超越了应该管理的范围。而我国目前正在进行的转变政府职能，力图实现国家逐步弱化对经济活动的直接管理而强化国家宏观控制职能、综合协调职能和监督职能。这既是转变国家职能，同时也是对国家权力行使的范围、程度及方式的调整。由此可见，国家职能与国家权力的行使有着内在的联系。
第三，国家机构的结构及层次的划分。国家权力是通过国家机构，即政府的运作而得以实现的。国家机构是人们按照一定的目标和任务设计的组织形式，是行使国家权力的载体。国家机构的设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。从理论上说，国家权力机关必须有合理的分工，因而存在着国家机构如何配置的问题。同时，国家权力往往又需要经过许多中间层次才能达到最终的客体——公众。而这些中间层次有时接受并执行，有时拒绝或扭曲了被赋予的国家权力，特别是在法制不健全的国家中，往往不能达到政令一以贯之。所谓“上有政策，下有对策”是司空见惯的现象。这样必然会使用国家权力行使的强度出现增强或减弱，或者使国家权力作用的方向产生偏离，从而使国家权力的运行呈现非常复杂的情况。因此，要使国家权力合理、顺畅地运行，既要合理划分权力和责任，也要做到集权要适度，分权要恰当；组织内部各级部门之间，中央与地方之间行动要协调。具体地说，要解决如下四个方面的问题：(1)国家机构的横向结构的合理分工和纵向结构的合理分层。(2)正确处理权力的分工与制约，制止滥用权力的现象。(3)正确处理中央集权和地方分权等问题。(4)制订国家权力运行的程度和法律规范，消除越职、侵权、腐败等现象，指引国家权力的运行纳入法制轨道。
总之，要构建比较完备的政治体制，尽可能形成制度。国家权力的运行与政治体制的制度化水平有直接关系，制度化水平越高。国家权力的行使越稳定，因而也必然使国家权力的行使达到合理的要求。
第四，国家权力作用的方式。国家权力主要是一种强制力，同时也包括各种非强制力。在国家权力的运行中，这些力量往往结合在一起发挥作用，而且作用方式也是多种多样的。例如，作为强制力，它可以是直接使用暴力的镇压，或是以暴力为后盾的威慑作用，或以暴力和威胁为后盾的法律制裁，或以法律为后盾的行政令或奖惩等。作为非强制性的，可以是依靠财富和荣誉实行的奖惩，或依靠人们对权威的崇拜所施加的影响，或依靠社会舆论施加的影响，或运用咨询性的知识和才能所施加的影响等等。每一种权力运用的领域及作用方式，应该说都有规律性可循。美国政治学家威尔逊在其《国家》一书中，试图将国家权力行使中的“干涉”和“管理”两个概念区别开来，旨在探讨国家权力的运行方式问题。他认为国家的管理应该使一切工作部门的条件平等化而不是直接插手每个工作部门，不同国家在社会管理过程中对“干涉”手段运用的多寡都可以影响到国家权力使用的程度。此种分析不无道理，它对我们的启迪意义在于：思考国家权力行使以科学化时必须考虑到国家权力作用的方式。
第五，国家权力作用的过程和效果。国家权力的效能，即其实现程度是通过其结果来衡量的，即要看在国家权力作用下，客体的行为符合主体目的的程度。在国家权力作用的过程中，权力客体并非绝对被动，它必然会对权力主体产生反作用，并造成权力主体能量的消耗（即付出某种代价）。在国家权力的运行过程中，国家权力主体也即政府与权力客体即公众之间存在相互影响、相互作用和相互制约的关系。因此，正确处理政府与公众之间围绕着政治管理过程中的各种行为的相互关系，也是确保国家权力行使顺畅的关键问题。
第六，国家机构效率的影响。国家权力的运行机制毕竟是由国家机构确立的。因此，研究国家权力的运行，不能排除国家机构效率的影响。一个国家的政府比较精干，富有效率，由它所控制和协调的国家权力的运行就比较顺畅连贯，社会资源就可以得到合理的配置和利用，社会生产力水平可以迅速提高，国家力量也相应提高。反之，政府机构繁杂，人浮于事，腐败现象严重，工作效率低下，社会资源就不能得到合理配置，经济就不可能繁荣，国力就会衰弱。
此外，国家权力的强弱还与国家从社会中撮取的资源份额的大小有关。社会资源构成了国家权力行使的物质基础。历史和现实都证明，一个没有掌握多少财力的政府是难以有所作为的。
由此可见，制约国家权力的行使的因素是多方面的，它是一个综合性的问题并不是因国家阶级性质的变化就足以使国家管理呈合理结构，国家权力的运行就自然而然步入科学化的轨道。毫无疑问，人民当家作主的国家提供了正确行使国家权力的前提条件和广阔前景，但这并不等于马上就转变为现实。换句话说，“应然性”并不等于“实然性”。当今，包括我国在内的社会主义国家仍然需要解决好国家权力行使的“适度性”的课题，纠正国家权力运行中的病态现象。研究国家权力运行科学化的课题仍是我国政治体制改革回避不了的重大课题之一，正是从上述的分析中，我们倍感邓小平提出的要求我国政府要注意管理的范围，行使好国家权力的命题的意义深刻而重大。
三、探讨在市场经济条件下，我国国家权力行使适度的问题
马克思主义认为，国家公共权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，是“表面上驾于社会之上的力量”。[5]因而，它没有必要卷入社会之中，充当无所不是，无所不能的角色。
总结我国以往国家权力行使曾经出现“越位”和“缺位”现象的历史教训，为了消除产生国家权力行使中的病态现象，特别是避免国家权力干预范围过宽的情况，在理论上应明确提出国家权力使用适度性的问题，即必须探讨国家权力行使的范围的临界点和解决如何对国家权力的行使做出适当限定的问题。由于政治社会的情况千变万化，要估定国家权力行使的最佳状态，确定国家权力到底在什么范围之内，以什么方式干预才是最恰当的，显然是一件极不容易的事。如前所述，影响国家权力的运行是综合性的因素，涉及的有国家权力的自变量和因变量两个方面的多种因素。因而，回答国家权力行使的适度性问题是一个大课题，需要作深入细致的探讨。这里主要从国家权力运用的范围和转变国家职能方面，提出一些原则性的设想。
第一，在国家必要的管理职能范围内，国家不能放弃其管理的职能。例如在有关社会发展和国计民生的重大问题上，国家权力不干预就会影响社会发展和国家的生存，在这些方面国家权力应实施全面的、严格的管理。在我国目前建立社会主义市场经济条件下，国家尤应增强组织管理经济的“规划、协调、监督、服务”的职能和宏观调控的职能。包括制订社会和经济发展战略、产业政策；运用经济、行政法律手段确保国民经济稳定协调增长；监督企业执行法律、法规；提供各种必要服务，如完善各种社会保障体系，进行信息引导、人才培养；从社会公共利益的目标出发，运用产业政策、国家财政、税收、物价、货币等政策对社会发展进行引导和调控。
第二，在非必要的管理职能的范围内，在可以借助其他手段进行调节和管理的领域，国家权力实施部分性的干预，并逐步缩小其干预的部分。国家应把本来属于社会的生产、分配和交换的经济职能交还给社会，对企业的经济活动不进行直接的管。但国家仍必须发挥经济管理的宏观调控职能、综合协调职能、监督职能和社会管理职能。
第三，国家不以公共权力主体身份介入经济领域的私法关系，对各种经济生活进行超经济强制。经济领域中的一切交往和关系应是平等的双边契约关系，国家作为公共权力的身份只能保证这种自由的契约关系。公共权力的基本特征是中立性，即国家在税收、信贷等方面平等对待各种经济成分，通过自由竞争的市场机制发展经济。而不得以权力主体身份涉足其中，破坏交往双方的自由双边关系，进行对经济生活的超经济强制。至于国家以国有资产所有者的身份在经济领域私法范围的出现，则必须遵守平等竞争、等价交换、自由契约的规则。
第四，在公民私人生活领域，个人享有充分的自由，国家权力基本不干预，并逐步过渡到完全不干预。例如，个人有消费构成、消费方式的充分自由；衣食住行的充分自由；对自身闲遐时间如何支配与利用的充分自由；发展自身兴趣爱好的充分自由；保留自己习俗的充分自由等。当然，个人的上述方面的自由，应以不危害社会和他人正当权益为前提条件，否则就应受到干涉。而国家则应加强对公民私人生活朝合理化、科学化、健康化的方向发展加以引导。
第五，国家权力的运作应遵循国家管理的规律。国家作为管理社会公共事务的机关，其管理有如下特点：只管理社会公共事务，不涉及私人事务；使用公共权力，只执行公法意志，不执行私人意志，不体现为个别权力；具有法律认可的强制性，因而不允许公权与私利之间发生联系。因此，从公共事务管理机关的管理本性上说，国家是超越于社会之上，因而没有必要卷入社会之中，充当无所不是、无所不能的角色，不能和个人、个别利益结合在一起。
根据上述分析，为了使我国国家权力的行使适度，我们必须对国家权力进行革命性的整合。
整合的内容包括如下几点：一是取消一部分权力，把对经济和生活垄断的权力予以取消。二是归还一部分权力，把应该属于商品生产者和经营者的权力归还企业。三是下放一部分权力，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府。四是转移一部分权力，将那些既不应由政府所有而又不能由企业行使的权力转移给社会中介组织，如律师事务所、会计事务所、资产评估所和行业协会等。五是强化一部分权力，建立和加强政府对市场经济宏观调控的权力并用法律形式加以确定和维护。
总之，国家权力的整合达到的目标是加强宏观调控到最大限度，缩小微观的介入到最低限度。这就要求国家的管理和干预应做到及时而准确的调节，高频而小剂量的调节。这当然是十分困难的事，需要付出艰苦的劳动，不可能有简单化的办法，任何简单化的做法往往可能适得其反。
国家权力行使适度的效果是有实践标准的，这就是社会发展的稳定、协调和创新，经济的合理增长度和政治民主的开放度。经济合理增长度包括社会生产力的发展和满足公众的需求程度。从生产力意义上，衡量国家权力行使是否适当的最根本标准是看它对社会生产力发展是否有帮助及其帮助的大小，看它是束缚生产力，还是解放生产力。从满足社会需求上，衡量国家权力行使是否恰当则应考察社会特定的阶级、阶层和社会集团的利益及需求的被满足程度以及其合理程度。
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