中国银行业垄断与规制变迁——基于利益博弈视角的分析，本文主要内容关键词为：视角论文,中国银行业论文,规制论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
中国银行业垄断机制形成的初始约束条件有二：历史约束源于建国后国家资源集权配置、实现经济复苏与赶超战略，理论约束源于计划经济理论、公有制理论与金融主权论，由此构建了计划经济模式下的独家垄断格局。这种独家垄断机制与计划经济体制下的“大财政、小银行”的发展需求基本适应。改革开放后，在市场经济取向下，中国银行业垄断与规制的约束因素发生了很大变化，高度垄断的金融供给体系与市场主体多元化衍生的资金供给需求矛盾激化，微观的制度变革不断挑战中国的金融体系，中国金融进入一个以放松管制为主的漫长的调整改革阶段。在转轨经济环境下我国逐步衍生了多元利益主体，后30年银行业的机制变迁受什么约束因素影响，政治权力、金融组织、企业机构等多元利益主体如何在转轨经济环境下的博弈过程中演变了目前这种中国独特的银行垄断架构，至今相关的理论解释与约束因素探讨研究的文献仍十分有限。从利益博弈下银行业规制机制变迁的分析视角，可以构建我国银行业垄断机制变迁的演进论解释框架，而这一分析对下一步我国银行业规制模式变革具有很好的效应。
二、利益博弈对规制的影响
利益集团是因某种共同的利益需求或因共同存在的问题而形成，企求通过一致的有效行动来影响其他社会群体或个人，从而获得集团内部共同利益的实现。利益集团对社会制度规则变化的影响起着重要作用。尤其是对通过政府规则与法律实现的强制性制度变迁的影响。对强制性制度变迁起着重要影响的强势利益集团被定义为特殊利益集团。关于特殊利益集团的含义与表象一直存在争议：一种意见认为特殊利益集团是指对公共资源享有支配权的群体，利用不合理的体制与政策、利用垄断地位获取不合理的甚至非法的利益；另一种意见则明确提出特殊利益集团是指凌驾于法律、社会之上，运用各种自行设计、制造的经济和社会管理机制，采用不正当的手段攫取大量社会财富以腐败分子为主体的利益群体。
中国的强势利益集团有一定的特殊性，前面两种关于特殊利益集团的定义尚不能覆盖也不够准确。中国的特殊利益集团是对规制、法律等公共政策与公共资源有支配权或强势影响力的群体，其支配影响基本都在合法的政策框架下实现，效应与结果则存在合理与不公两种结果。
依照机制设计理论的观点，经济人具有的各自独立偏好影响机制的设计。[1](P63)诺斯等国家主义流派提出，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程和结果相关，是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。强势集团之所以在一定程度上能左右制度演进的方向，主要是通过一定的方式和国家政权融合在一起，使本集团的利益能获得国家政权强有力的支持；另一方面，作为政府公共政策执行者的官僚本身也是“经济人”，他们个人收益(物质上的和精神上的)的取向并不一定趋同于社会的收益取向。[2](P47)奥尔森在《集体行动的逻辑》中强调：利益集团对制度变迁起到决定性的作用。利益集团的影响存在两方面的效应，如果强势集团居于主导地位的话，他们会最大化地剥夺社会利益，这是负面影响；相反，如果不同的利益集团处于一个相对均衡的地位，则会对社会产生正面的影响。[3[(P19)
现代政治经济学对政府监管的分析认为，政府对不同行业的规制是不同利益集团政治斗争和利益较量的结果，反映了一些特殊利益集团的要求。[4]而施蒂格勒和弗里德兰的公共规制实证检验，更是提出一种关于规制的俘获假说。[5](P1-16)
由于一个行业的发展战略与行业规制主要由政府制定实施，因此政策取向中的权力与利益关系及其产生的效应一直是研究关注的重点。在规制机制的制定中，任何国家都可能对某些群体有特殊的依赖。尽管每个政府都十分强调所有政策是为社会大众服务的，但作为社会财富和资源分配的任何政策还是倾向于特定的群体。[6]虽然关于政府规制与利益集团之间关系的研究文献有助于我们分析中国银行业改革30年来政策与利益博弈之间关系以及利益博弈对规制约束的影响，但多元利益主体博弈与规制的变化如何影响演变中国的银行垄断架构，尚未见文献论及。
三、中国银行业市场结构演变与规制变迁
在中国银行业的垄断形成与演变进程中，政府规制的作用是其中一个决定性的变量因素。
从中国目前的金融架构看，金融资产85％为银行资产。根据银监会的统计，到2009年第3季度，我国银行业金融机构境内本外币资产总额达75.3万亿元。截至2008年底，四大国有银行资产与负债占比均在51％以上。因此，尽管目前银行业通过规制变革，法人机构数量已达到5634家，①从统计数据分析，我们基本能作出一个中国银行业仍处于强势垄断格局的假设。
计划经济模式下我国银行业是高度的独家垄断格局，这种体系与计划经济体制下的“大财政、小银行”发展需求基本适应，因而得以延续近30年。1978年以来，随着多种所有制成分主体不断扩大，金融资源配置由财政拨款改为银行贷款，高度垄断的“大一统”金融体系已难以适应市场主体多元化的资金供给需求，中国金融进入一个以放松管制为主的漫长的调整改革阶段。改革开放30年，从制度变革角度看，我国经历了金融制度调整的混沌期、向市场经济金融制度转型的探索期和市场经济框架下金融制度的构建期三个不同阶段。任何一个转轨过程都是原有均衡被打破，逐步构建新均衡的制度安排过程，其中，银行业的垄断格局伴随金融规制的松紧和各种利益集团的博弈演变。
1.1979-1995年：金融制度调整的混沌期。这是一个完全体现“摸着石头过河”的试验阶段。主要改革内容是金融特许经营规制的尝试性放松，从国家垄断的单一产权模式试验性地向多元产权模式转化，是一个以旧体制为主的新旧体制混合阶段。1979-1984年，我国先后恢复并重建了四家国有专业银行，人民银行专门行使中央银行职能，因此，政府强势规制下经济体制转轨时期四大国有银行寡头垄断格局基本奠定。1987年起，在多元化改革试点思路下，政府开始试探性地放开其他所有制形式的银行特许经营权，一批股份制商业银行、城市信用社先后创立，中国银行业国有独占格局被打破，我国逐步建立了中央银行、国家专业银行与其他金融机构各司其职的多层次金融体系，银行业市场集中度也发生了一定的变化。1984年，重建后的四大国有专业银行市场份额各项指标占比基本达到100％。到1995年中国银行业各主要指标的市场份额
值②已呈现递减态势(见表1)。
2.1995-2002年：市场金融制度的探索期。在总结经验教训的基础上，试验开始逐步理性，开始探索机制的构建。在这一探索阶段，制度创新与机构整顿成为金融改革的主线，逐步引入竞争机制和市场机制。随着市场准入、业务限制和资金管理规制的放松。计划经济模式下的三大国家金融垄断基石在瓦解，新的制度逐步萌生，中国银行业市场主体不断增加。银行业强势垄断格局相应发生了较大的变化(见表2)。然而，由于新的监管规制与体制改革的不完善，双轨制下大量不良资产的形成，国有银行资本金严重不足，金融犯罪与金融风险频发，这一阶段也是中国银行业最为艰难的时期。
3.2003年至今：市场金融制度的构建期。这一阶段的制度构建主要围绕金融风险治理化解、金融秩序整顿、国有银行产权改革、金融市场发展、金融监管调控体系变革等方面进行。在金融业逐步开放的大背景下，通过市场准入放宽、海外战略投资者的引进等路径，国有银行的产权模式与中国银行业市场主体和结构都发生了重大变化。
30年改革背景下金融规制变迁、尤其是特许经营权的调整，金融业的改革在产权模式分散化和垄断格局的打破上取得一定的成效。我国银行业从100％的国有独家寡头垄断转化为四大银行占比51％的寡头竞争格局，银行业的市场份额也发生了一定的变化。根据集中度、市场结构等方式对改革开放后我国银行业市场结构的测算，可以得出这样的结论：市场主要垄断力量仍然是前4家国有银行，而市场份额排名前10家银行的集中度已在93％以上。从几项指标的变化趋势看，前四家银行的贷款、总资产、利润总额均低于存款集中度。实证分析初步显示，集中并未带来高效。而市场份额占比分类测算显示，几项指标的市场份额占比均向前四家银行高度集中。实证分析也验证了前面的基本假设：中国银行业仍处于强势垄断格局。
四、影响中国银行业规制变迁的三大利益博弈主线
有学者指出，改革开放前，我国的行政决策并没有体现利益博弈。中国改革开放政策所产生的最深远影响莫过于社会利益结构的变化。公有制以外经济组织大量出现所形成的多元利益结构，改变了社会公众在利益上对政府的绝对依赖性。各利益主体之间的利益差异也在拉大。[7]
市场化取向下，我国的银行体系开始沿着市场化、企业化和多元化战略思路艰难转型。整个体系的构建是在金融规制变化过程中，金融特许经营权放松与收紧、中央与地方政府、国有企业与国有独资银行等各种金融资源享有者利益集团多方博弈下演变。其中几大主线的利益集团博弈对我国金融规制的变化起着重要的作用，或许出于话题的敏感、分析与实证的困难，现有文献极少涉及这方面的分析。30年我国金融市场准入规制变化与放松的过程，我认为这是一个各种利益集团博弈的过程。其中，以下三大利益主线博弈起着决定性的影响：
一是中央利益与地方利益的博弈。虽然说从我国的政体看，在我们的制度取向与制度保障中，中央政府与地方政府在总体目标与战略决策上有较高的一致性。然而，毋庸讳言，两级政府在具体的发展目标与战略取向仍有许多不一致的地方，存在着中央利益与地方利益的区别。就金融发展而言，中央政府及其相关部委办会更加着眼金融资源、金融监管与金融风险的掌控，着眼于中央及整体收益的体现；而地方政府则更希望在金融资源与监管上拥有更大的自主权，着眼于地方经济社会发展目标、利益与政绩的体现。在某些阶段，这种不同取向下的矛盾会激化，这就有一个中央、地方两级政府的利益博弈问题。在中央与地方的“利益博弈”中，中央过分集权会严重限制地方的积极性，影响公共利益的整体实现，并影响到中央与地方利益的制度均衡。
中国是实行金融强规制的国家，中央政府一直高度掌控金融的规制权，而地方政府在这方面话语权极少。1978年以来的规则变革，中央政府在小心地尝试让权，通过利益转让以充分调动地方政府的积极性。在金融领域，首先向地方政府放权的是城市信用社以及信托投资公司等非银行金融机构，由此，地方金融开始形成。20世纪80至90年代中，是我国地方政府在金融话语权上最为宽松阶段，也是地方金融发展最快的阶段。然而，由于放权后中央政府及其监管部门的规制监管无法跟上，地方政府发展金融的热情高涨而金融掌控能力的不足，导致地方金融机构的金融风险事件与金融犯罪问题频发，规制权又迅速向中央政府集结。中央、地方政府的规制权博弈在30年改革中多次起伏，也出现过不少“生了孩子抱回家”的倒逼机制事件，如农村发展基金、深圳的证券交易所、期货交易所等。中央与地方政府的利益博弈对我国金融规制的影响是深刻的。
二是代表国有、民有与外来经济势力的三种经济利益主体的博弈。1978年以来的改革思路之一，是在对外对内开放的战略下向多元市场主体转化。金融领域受国家金融主权思想的左右以及公有制理论的影响，是我国少数多元市场主体发展最慢的领域之一，市场准入一直实行强规制下的谨慎放松。然而，加入WTO后的准入协议以及民有金融发展的强烈要求，改革开放以来除国有金融力量外，另外两种金融力量也在逐步崛起。三种经济利益主体瓜分着中国金融市场这块大蛋糕，目标、战略与立足点的不同，这三方面利益主体之间的博弈也在形成，并以各自的渠道影响着政策取向和规则。其中，国有金融力量在博弈中占据强势，其次就是在“入世”程序的开放背景下加上政策咨询与决策者的偏好取向，外来经济势力的利益体现显然高于民有利益，这点从几大国有独资银行和地方金融机构制度改革与战略合作者选择的取向上可以验证。
三是公众利益与私人利益的博弈。1949-1979年中国社会利益结构的主要特征是，个体利益(包括局部利益)服从于整体利益，同时在整体利益(以国家为代表)的协调和控制下，个体之间在利益上平均化。[8]因此，前30年政府的行政决策基本不受社会任何群体与执政党外集团的影响。改革开放后我国社会逐步形成多元利益结构，私人利益与贪念在不规范的市场与产权软约束下迅速膨胀，公有利益与私人利益之间的矛盾和博弈也不断激烈，在资源短缺、权力庞大的金融领域则表现得更加明显。掌控一定权力并有一定话语权的私人利益开始通过各种渠道与方式影响作为行业“游戏规则”的规制变化，并通过合法渠道大量敛财。如国有产权改制中的管理层持股等问题，依靠国家特许政策或专有技术垄断形成市场势力获取的高额垄断利润，以高额利润留存所带来的高工资、高奖金、高补贴、高公积金、高养老保险等高福利现象。私人利益通过“集体主义”的转换得到合法承认，“垄断利润”、“垄断福利”分配方式通过垄断行业的集体合谋不仅被其他利益圈子的多数人所默认，经过多方博弈后也被社会被动承认。
改革开放30年，借助改革之初庞大的初始资本专用性优势、国家的特许经营权制度、公有理论影响下的所有制显性歧视等约束因素形成了庞大的垄断利益集团，这一垄断利益群体对中国政治、经济、社会已经构成具有相当控制力的影响，一方面，单个的垄断行业探索着垄断利润与垄断福利的分配方式，使个体的私人利益通过行业模式变成集体利益，另一方面，单个垄断行业的分配探索在其他垄断行业中不断被模仿完善，形成不同垄断行业的仿效性集体合谋。继而通过各种利益博弈方式与渠道，既影响与左右行业的宏观机制，即行业游戏规则的制定，使得集体私人利益得到政治上的合法承认；同时，也在不断的博弈中被社会其他利益群体被动接受，诸如不合理的银行卡收费问题、高管与经营绩效脱钩的巨额收益问题等等，在国家政策许可、其他利益集团默认、学术圈与媒体赞同下，逐步完成政治精英、商业精英、学者精英与媒体精英的合谋，私人利益得到充分体现。
如上分析，这三条特殊利益集团的利益博弈主线直接影响着中国银行业的机制变革。正如经济机制设计理论所言，所谓的经济机制就是人们设定的游戏规则与制度。中国银行业运行的游戏规则与制度的形成带有更明显的人为痕迹。改革30年中国金融规制的变化，可以说是在国家对金融主权掌控原则下三条利益主线博弈影响的过程。
五、结论
30年的改革过程中，中国整个利益格局也发生了重大的变迁，在金融领域，中央、地方、银行、企业在分权、企业化、市场化、全球化的改革中形成了不同的利益博弈。从思维惯性看，机制与规制的变迁对原有的制度路径有着强烈的依赖性，同时，不同利益主体对金融制度变迁的影响和作用也在加大。从银行业垄断机制的约束因素看，国有金融独家垄断下的初始制度结构决定我国金融制度变迁的特殊机理和轨迹，庞大的初始资产的专用性可以说是导致我国银行业垄断格局的基础。市场化取向下的改革开放，中国银行业打破了独家垄断格局。在国有垄断的改革初始约束条件下，因资源占有绝对优势的路径依赖，加上银行业作为特殊行业一直受到政府的严格规制，产权改革后的国有银行仍然占据垄断优势。多元化利益格局下三大利益博弈主线则直接影响着我国银行业机制与规制的变化。
注释：
①包括农村信用社。
②CRn是指前几家最大银行有关指标所占行业比重。
③2005年及以后数据来自各银行年度报表，2003年以前数据来自于《中国金融统计年鉴》。2003年四大国有银行大调整，故利润数据出现异常变化。
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