香港新闻传媒的行政调控与法律监管，本文主要内容关键词为：香港论文,传媒论文,行政论文,法律论文,新闻论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，香港在英国殖民统治下，实行三权分立、行政主导的政体模式。当局对于新闻传媒的监管，也不例外。
对新闻传媒的行政调控
从1993年起，港英政府设立资讯统筹署，负责制订与资讯有关的整体政策，而由政府新闻处推介这些政策，两者均隶属布政局。建立这一架构的目的，用当局的话，在于使社会能够公开交流信息，使传播界了解港府的计划与政策。港府还规定，资讯统筹署还赋有向政府建言的使命，政府新闻处则还须向海外推介香港的正确形象，为此后者设立了海外事务科，专司此任。
港府直接调控传媒的管理机构共有五个，即香港政府新闻处和文康广播司属下的广播处、电讯管理局、广播事务管理局、香港政府电检处。
政府新闻处是联络政府与新闻传媒的中介，下设五个科，为新闻与大众传播研究科、宣传科、探访事务统筹科、行政科和前面提到的海外公共关系科，后者主理海外事务。
广播处的功能主要是，管理香港政府的官方广播电台“香港电台”，后者是香港政府属下的唯一官方电台，电台还设有电视部，制作电视节目到两间民间电视台播出，自己没有电视台。香港另有一间英军电台，属英军主管，九七回归时将撤回英国。
电讯管理局负责“电讯条例”与“电话条例”的执法，监管所有电讯服务的设立和运作，管理无线电波段的分配，签发各类无线电通讯的执照。电讯管理的前身是邮政署属下的电讯部。
广播事务管理局是负责监管民营电台和民营电视台的机构，由十二名成员组成，其中九人来自社会各阶层，由港府委任，三人为政府官员。该局的职责是运用“电视条例”、“电讯条例”、“广播事务管理局条例”的规定，使广播事业持牌人，在节目、广告和技术上都达到一定的标准。
电检处即香港电影检查处，它依据“电检条例”授权，为在香港公演的电影分级。其审查根据是定期调查所得的民意，和相关的类似“损害与邻近地区之关系”等规定。
除了上述五个政府机构之外，公营机构“消费者委员会”（简称“消委会”）也具有调控传媒的功能。消委会既可以反映受众对传媒的批评，也可以对政府的资讯政策建言。
新闻传媒法律监管的百年路程
由于社会历史的原因，香港的法制大致可以列入普通法系。源于英国迄今已有八百年历史的普通法系的重要信念，是强调法治原则和尊重个人权利。即便在实行三权分立、行政主导的香港，法治的概念也牢牢深入政府官员。政府机关触犯法律，一样会受到法律制裁。官员执行公务，亦严格依据法律。政府部门监管新闻传播，首先不是依凭手中的权力，而是明确的法律规范。法律未及之处，高官也束手无策。
普通法系的另一个重要特点，是极端依赖判例即法官对案件的判词。这一点构成它同成文法系的主要区别。《香港人权法案条例》于1991年6月8日正式生效。《法案条例》第十六条指出：“人人有发表自由之权利，此种权利包括以语言、文字或出版物、艺术或自己选择之其他方式，不分国界，寻求、接受及传播各种消息及思想之自由。”香港研究新闻与法律的学者指出，《法案条例》生效这一天，才意味着新闻自由与言论自由，在香港首次受到明文法律的保护。
香港开埠之初，对新闻传播公开宣称沿用清廷旧律。1841年英国殖民头目、英军代表义律发表第一号公告，宣布“在未获女皇陛下进一步指示之前，香港岛上的原居民，以及所有居港中国人，均受中国的法律及习惯约束”。随后，英国普通法才开始逐步移植香港。1844年，港英当局透过立法程序订立本港以至中国历史上首项监管近代报刊经营的法例，规定经营报业与出版的东主需向裁判司申报简单个人资料以登记在案，但当时还没有诸如英国本土要求报刊东主交纳400英镑保证金的条例，可见起初香港报业甚少受到港府监管。
1886年7月12日，香港立法局通过《承印人与出版人条例》。这部完整的法例，开始确立港府监管报刊出版的基本法律框架，其主要规定包括：承印人必须于所承印纸品上印载其姓名、地址外，还须至少保存一份书写或印载有委托人姓名和地址之有关印刷品，保存时间达半年，以备可能被要求提交裁判署；任何报刊付印前，必须交出版人或承印人向经历司交纳保证金1200元，以及两名被经历司认许的人士提供相同款额之人事担保，以备作以后可能诉讼的赔偿或罚金；任何人皆可按照有关规定查找和审阅有关报刊登记册，甚至还可以向经历司申请认证本，作为具有法定效力的呈堂证据；承印人刊印任何书面资料至少须保留一份，以备裁判司要求索取。
1888年4月2日，立法局通过《殖民地书籍注册条例》，规定本港印行的书刊，需提交登记注册和保存。该条例对于《承印人与出版人条例》中的有关登记注册，有更为详尽之规定，并要求将有关内容，在《香港书刊印刷目录》刊载，《政府宪报》也会发表。
上述两个法例，划定了香港对书刊出版法律管治的大体框架，日后相应的法例修订基本不出它的轨道。它们管治的主要特点，是限于注册登记而不及内容。直至本世纪初，才有涉及内容的法例出现。
港府开始关注书刊内容，主要是由于中国政局的变动，出现挑战殖民利益的言论与使港英当局陷于外交尴尬的传播事件。1907年8月制订《中国刊物（禁制）条例》，1914年通过《煽乱刊物条例》，规定任何本地出版或发行而进出于香港的刊物，不得刊载有损香港或中国大陆社会治安、政局稳定的内容，否则便属违法。根据这种政治需要，港府对原先较为宽松的《承印人与出版人条例》于1927年和以后20年内，进行四次修订，并于1951年通过严峻的《刊物管制综合条例》，以对内容的禁限为特色，成为与英国本土新闻自由发展相背离的殖民地出版法例。1952年的“大公报案”、1967年的“三报停刊案”，都是这一严管法例的一批牺牲品。
据以后律政司的检讨，认为1951年成立的法例，实际上是50年代初政治与历史现实的产物，特别是中国大陆发生政治变革，继而朝鲜以至远东及东南亚的紧张局势，港英政府由此认定共产主义对于殖民统治构成重大威胁，尤其是有关的政治宣传，已到了足以妨害港府施政的地步，遂制订法例加以抑制。
事实上时局的发展并非港英当局想像的那般严重。因此，在1951年法例生效（1951年至1987年）的大部分时间里，实际上它只是一项“备而不用”的法例。
《中英联合声明》签订以后，中、英、港关系大为改善，“一国两制”的构想取代了过去的对抗。港英殖民当局还认为，新闻和言论自由对政府管治的挑战，在1997年后将不再针对港英政府，相反却可能构成对中国与特区政府的威胁。出于对这种客观主观动因的考量，当局于1986年起主动着手修订不合时宜的1951年法例，并于次年执行修订后的新法例，更于1991年起制订《香港人权法案条例》。至此，大体走完殖民当局以法管治香港传媒的一个半世纪的立法路程。
回顾以上历程表明，港英当局监管传媒或宽或紧，其政治意图都是十分明确的。
监管传媒的现行法例
根据研究香港新闻法制学者的意见，目前沿用的法例中，直接与传媒有关的共31条，列表于下：
条例章目 条例名称
立法年份
Cap.21 《诽谤条例》 1887
221 《刑事诉讼程序条例》 1899
172 《公众娱乐场所条例》 1919
《官方保密法》1920
241 《紧急措施规例条例》 1922
98 《邮政局条例》1926
228 《简易程序治罪条例》 1932
226 《少年犯条例》1933
232 《警察条例》 1948
186 《英国国籍（杂项）条例》 1949
231 《不良医药广告条例》 1953
234 《监狱条例》 1954
95 《消防事务条例》 1954
287 《司法诉讼程序（记录管制）条例》 1955
106 《电讯条例》 1962
52 《电视条例》 1964
245 《公安条例》 1967
134 《危险药物条例》 1968
201 《防止贿赂条例》 1970
200 《形事罪条例》1971
39 《版权条例》 1973
142 《书籍注册条例》 1976
371 《吸烟（公众健康）条例》 1984
382 《立法局（权力与特权）条例》 1985
297 《罪犯自新条例》 1986
268 《本地报刊注册条例》 1986
——《新闻通讯社注册规例》1951
——《报刊注册与发行规例》1951
——《印刷品（管制）规例》1951
390 《管制淫亵及不雅物品条例》1987
392 《电影检查条例》 1988
394 《复杂商业罪行条例》 1988
400 《噪音管制条例》 1988
391 《广播事务管理局条例》1989
383 《香港人权法案条例》 1991
上述法例是由香港学者梁伟贤博士编定的。其中立法年份，指该项法例第一次通过之时间。这些法例，多少年来经过不断修订，但只要目前仍起作用，并章目和条例名称不变，仍以最初日期成立。
芸芸31项法例中，作为管治传媒的主要法例为7项，即：《本地报刊注册条例》、《书籍注册条例》、《电讯条例》、《电视条例》、《电影检查条例》、《管制淫亵及不雅物品条例》、《广播事务管理局条例》。这七项，有的只对一种传媒作法律上的监管，而有的则可对多种传媒作执法依据。
31项中的其余24项，是监管传媒的次要法例。实际上，香港传媒的运作，除须遵守31项法例之外，还有不少法例也应处处留意。如1993年广播事务管理局制定广播业务守则时就列出一些间接相关之法例，令业者关注并恪守。这些法例不少，有《领养子女条例》、《银行条例》、《消费者委员会条例》、《药剂及毒药条例》、《保护投资者条例》、《公众卫生及市政事务条例》、《售卖货品条例》、《盗窃罪条例》、《商品说明条例》、《商标条例》等。
香港学者认为，目前香港有关传媒的法例已形成体系，法律规范已涵盖报章、杂志、通讯社、印刷品、录影带及任何可展示的物品、电影、电台、电视、卫星电视和有线电视，也涵盖了消息来源的保密、言论和新闻自由。可以说，经过80年代有关法例重大修订以后，目前香港的传播法例已基本上适合作为现代国际金融及通讯中心的香港。
印刷与电子传媒的法例要点
根据规定，香港法例只要求报刊和新闻通讯社履行商业登记以外的法定注册责任，其他书刊或印刷品的出版机构只需按一般商业机构的登记注册即可。
报刊在完成一般商业注册之后，再依据注册条例要求，提出本地报刊注册申请，使报刊及其主要负责人的资料可以正式记录在案，以便提供公众人士查阅。填报注册资料包括：东主、承印人、出版人和编辑的名称、身份证号码（或护照、旅行证件或公司登记号码取代）、办事地址和电话，报刊名称、地址和出版次数。首次注册满一年后，仍需再行缴费以维持有效注册。为了经常保持有关呈报资料的正确性，任何具体事项的变更或发现资料有不准确情况，报刊各负责人均有法律义务，于七日内呈报与认证有关更改内容。鉴于报刊编辑在日常运作中具有极大影响，只要编辑不在香港或实际上已停止执行其职务时，该编辑身份便视已经变更，报刊社需按规定，呈报有关更改事项。除非持有有效注册，否则任何人不按注册程序办理，或从事印制、出版或编辑有关报刊均属违例，可按简易程序审讯，若被定罪，最高罚款一千元及判监六月。
按通讯社规例，新闻通讯社须向登记官办理注册登记，其注册事项与报刊注册基本相同。
在出版法例中，明确规定须向登记官领取营业执照，方可发行报刊。而零售商或报贩则除外。还规定不得随同或夹附报刊中发行不经批准的非报刊部分内容的物件。至于在外地出版的报刊，发行人也有责任送呈报刊样本予登记官，并加签其发行人姓名与地址于样本上。
香港对于电台及电视的监管，强调五项原则。这五项原则是：
一、广播机构必须是本地的独立机构，即广播机构的控制权应在本地人士或与本地关系十分密切的人士手中，“不合适人士”不得成为电台或电视台的主要持牌人；
二、广播机构不得破坏社会稳定，即不违反社会道德、不蔑视法律、现有社会体制或有缺陷人士，不扰乱社会秩序，不政治化；
三、广播机构必须保护儿童及青少年。晚上八点三十分之前，电台不能播放绝对不宜儿童收听的节目，儿童节目应有助儿童人格、品德及智力健全发展。电视方面，则应有更多的注意事项；
四、广播机构必须提供正确指引，不作误导，保持公正，播放的新闻及广告必须符合节目标准，如新闻报道必须准确、公正及内容均衡，新闻剖析与评论应跟新闻报道分开，新闻节目不得接受赞助，广告资料不可作为新闻播出等；
五、广播机构必须维护公众健康，不得播放香烟广告，酒类广告应有所限制，播放医药广告要遵守批准准则与表达手法。
对于电影及录影带的监管，主要法例是《1988年电影检查条例》，由港府电影检查监督执法。法例将电影按三级分类：
第一级，准于公映给任何年龄人士观看；
第二级，准于公映给任何年龄人士观看，但仍须遵照电影检查员就18岁以下人士观看一事所提出他认为恰当的建议办理；
第三级，只准放映给年龄已达十八岁的人士观看。
对于录影带和录影碟的销售与播映，也采取三级片制的监管法例。
实行分级制条例之后，色情片开始泛滥。香港对色情片的监管，主要的执法依据是1987年9月实施的《管制淫亵及不雅物品条例》。成立该条例的宗旨，在于：“管制含有或载有色情或不雅（包括有暴力、腐化或令人厌恶之资料）之物品，设立审裁处以便裁定某一物品是否属于色情或不雅，或公开展示之事物是否属于不雅，并将各物品评定为色情、不雅，或既非色情亦非不雅等类别，以及对附带事宜作出规定。”
条例将市面上出售或租赁的印刷品与影音录像产品，评定为三类，即：
第一类物品，既非色情，亦非不雅，可发行给所有年龄人士；
第二类物品，不雅物品，条例规定任何人不得发行不雅物品，除非在该物品或包封该物品之封皮上，清楚明显展示下列警告——
“警告：本物品内容可能有不良成份；本物品不可售给年龄未满十八岁人士。”解犯规定者可被罚款20万元及监禁12个月。
第三类物品，色情即淫亵物品，条例规定任何人发行、藏有以备发行或进口以备发行此类物品均属违法，可被罚款100万元及监禁3年。
但条例对于分类的具体标准却没有列出。也许这正是目前香港部分报刊的色情专版流行于市的原因之一。
卫星电视1991年在香港出现时，港府在发牌照给卫星电视时，订下三个限制：
一、除得广管局批准外，卫视持牌人在1993年10月30日前不得播送任何有广东话语言之节目。该日之后，未曾在香港电视上播出之广东话节目，仍须待广管局检讨后建议给行政局，才能决定是否能在卫视播出。重播已在香港电视上播过的广东话节目则不再受制限；
二、卫星电视的服务不能向香港居民收取订户费用；
三、持牌人的广告收入不能以香港的电视广告市场为主。
这三条限制，显然在于保护香港有线电视与无线电视的利益。目前，这三条已有所放宽，在节目时间、广告时间方面均有宽松。
香港的收费（有线）电视的牌照，于1993年6月才迟迟发出，而且在牌照中，政府订出一系列规例。其中规定收费电视的服务分为基本服务与额外收费服务两类。基本服务指客户只要支付一定的月费，便能收看固定数目的基本频道，牌照规定这类频道不能少于7个。额外收费服务，即在基本服务上，再多加一些针对有特别趣味观众的频道，但客户须付额外费用。
牌照还订明，在收费电视3年的专利期内，收费电视不能售卖任何广告，但家居购物频道、本身之推广信息及有关解码器资料则除外。
回归后香港传媒行政法律监管展望
九七回归之后，香港传媒的行政与法律监管的路向如何？香港多数传媒工作者对于维持法治传统和新闻自由是有信心的。
中华人民共和国香港特别行政区长官办公室在公布《公民自由和社会秩序咨询文件》时指出：
“香港将会成为中华人民共和国的特别行政区。香港特别行政区政府致力确保公民自由在香港会继续受到尊重和保障。《基本法》保障香港人享有基本的权利和自由，也保证《公民权利和政治权利国际公约》继续适用于香港。”
这个文件强调：
“香港已发展成为一个崇尚自由的社会，法律保障人人得享应有的权利。香港有言论自主、新闻自由。市民可以自由集会、自由结社，市民亦享有迁徙和信仰自由。”
“一直以来，香港市民大致上都能以理智和负责任的方式，行使他们享有的权利和自由，这点实在值得我们引以自豪。我们的社会尊重别人不同的观点。对偶尔一些偏离常规，未必为一般人可接受的社会行为，我们也尽量包容。”
但是，香港又是一个法制化社会，法治是香港繁荣的根本保证。文件也指出，必须在公民自由与社会安定、个人权利与社会责任、私人利益与公众利益之间求取平衡。在维护人权与自由的大原则之下，一个完全而有效的法律体系是不可缺少的。
根据《基本法》的规定，香港现行法例，九七之后即成为特区法律。其中只有《香港人权法案条例》中的三项条文，以及《社团条例》和《公安条例》分别于一九九二年和一九九五年作了不当的重大修改，不采用为香港特别行政区的法律。本文上述关于传播法的各项条例，原则上也是回归之后的特区政府监管传媒的主要法例，并不会作重大修订。
新闻自由的原则精神不变，依法监管的传统做法不变，传媒监管的执法依据不变，所以人们坚信，九七回归之后，香港的传媒会在新政权的监管下，维持她的繁荣发展与有机运作。
（注）笔者利用在香港树仁学院新闻与传播系任客座教授的机会，对香港的大众传播进行了仔细深入的考察，但写作本文时还是主要依靠了下面两本大作的成果。一本是自由撰稿人老冠祥博士和中国时报香港新闻中心撰述委员谭志强博士编撰的《变迁中的香港澳门大众传播事业》，一本是香港中文大学新闻与传播系梁伟贤博士和香港大学法律系高级讲师、执业大律师陈文敏硕士主编的《传播法新论》。笔者特向上述四位先生表示谢意。