重构国有资产管理体系是国企改革当务之急，本文主要内容关键词为：国企改革论文,当务之急论文,重构论文,国有资产管理论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
需要按照三中全会决定确立的原则和方向，重新构架国有资产管理体系，使国有企业成为真正市场化、与整个国民经济和谐相融的市场主体 中共十八届三中全会之后，按照全会的“决定”，从中央到地方，国有企业改革逐步拉开序幕。总体来看，迄今的改革仍限于局部和外围，没有触及改革的核心层面，突出表现在国有资产管理体系的顶层设计尚未形成明确的方案。 笔者认为，当前国有企业改革面临的最核心和紧迫的问题，仍是如何正确处理政府和市场的关系，尤其是如何彻底解决困扰国企改革已久的政企分开问题。为此，需要按照三中全会决定确立的原则和方向，重新构架国有资产管理体系，使国有企业成为真正市场化、与整个国民经济和谐相容的市场主体。这既是本轮国企改革的重中之重，也是当务之急，应在其他改革措施大规模实施之前，集中力量优先推进。 通过国有资产管理体系的重构，彻底解决政企不分问题，是当前国企改革的首要问题 改革应矛盾而生。确立改革的重点目标，需要准确判断面临的主要矛盾。经过多年来卓有成效的改革，国有企业不仅彻底摆脱了当年普遍亏损、难以为继的困境，而且在相当多的行业领域确立了国内甚至国际领先的市场地位，为国民经济的持续增长做出了巨大贡献，也为中国的改革发展积累了宝贵的经济资源。在新的形势下，社会对国有企业改革的期待，已经不限于如何进一步做大做强，而是更加关注于如何打破垄断，如何使国有企业与非公企业公平竞争，发挥正确的主导作用等。在这一新形势下，国有企业改革的主要矛盾，已经转变为如何使国有企业与国民经济的整体发展和谐相容，如何与各种经济成分共同发展的问题。而这一矛盾的根源，不是国企的规模、布局或战略本身，而是困扰国企改革多年、新形势下更加凸显的改革难题——政企不分。 具体来看，虽然经历了多轮的改革，国有企业在干部管理、政企人员流动、重大经营决策等方面，仍存在严重的政企不分问题，在政府直接管理的国有企业层面尤其严重。由于政企不分，国有企业客观上优先获取了大量的公共资源，在资源分配、市场准入、司法执法等方面，享受了大量显性或隐性的超市场待遇。国有企业还承接了大多数政府授权的垄断性业务，享用政府品牌的无形资产。由政府直接出资和隐性背书的平台性公司大量设立，挤占了大量的社会信用资源。如此种种，使得国有企业在与非公经济主体的竞争中，获得了不公平的竞争优势，客观上导致在部分领域内的国进民退，形成国民经济结构的总体失衡，也引发了一系列社会问题。 而政企不分问题也严重影响了国有企业自身的激励约束机制的健全。国有企业在薪酬管理和股权激励方面的改革已经探索多年，但推进缓慢，严重影响其市场竞争力的提升。究其原因，主要还是社会难以接受亦政亦商的国有企业高管享受市场化待遇。另一方面，由于政企不分问题没有根本解决，对国有企业的监管还大量依靠行政手段，干预过多与监督制约能力不足并存，国有企业主要领导干部权力过于集中，系列腐败案件及重大投资决策失误频发。 为解决国有企业改革中的这些矛盾，部分学者提出国有企业全面退出竞争性领域的观点。 但是，现实中的国有企业，虽然存在这样那样的问题，已经形成了完备的产业体系、日益成熟的企业组织、巨量的资本积累以及优质的人力资源，这是通过几代人的努力形成的宝贵的生产力资源，也是当前国民经济的重要支撑，轻言放弃是一种不负责任的表现。如果集中式、运动式售卖国有资产，必然导致国有资产的巨大贬值，也容易导致社会生产力的破坏和经济的巨幅波动。 积极发展混合所有制当然是国企改革的重要方向，也是本轮改革的重要目标。但是，发展混合所有制的前提应该是政企分开。在国企顶层架构未实现政企分开之时，在低端的层次发展混合所有制，其意义仅仅是局部的。而如果在政企不分的垄断领域，急于推进混合所有制，则容易形成垄断利益的分肥机制，对社会的危害更大。 追根溯源，重建国有资产管理体系，重新界定国企管理中的政府与市场的关系，是解决当前国企改革主要矛盾的根本，而三中全会的决定为解决这一问题提供了历史性的机遇。 在三中全会决定中，明确提出了“以管资本为主加强国有资产监管”的原则，也提出了“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”的具体路径。这是具有丰富内涵和深远意义的政策原则。但是，由于这一改革涉及对现行体制实施重大调整，影响深远，各方面对这一政策原则的解读和推进都比较谨慎。 笔者认为，三中全会确定的上述原则，其隐含的改革方向是，在国有资产监督管理机构与经营性国有企业之间，设立专事资本运营管理的持股机构作为缓冲机构。在国资监管机构与持股机构之间，实现监管与出资者职能的分离；在持股机构与经营性国有企业之间，实现出资者与企业的分离。通过政资分离、资企分离的两级分离，实现彻底的政企分开。在此基础上，实现经营性国有企业的市场化运营和发展混合所有制。 显然，对于三中全会提出的“管资本”和“组建国有资本运营公司”的原则，上述解读是一个着眼于全局性改革的版本。有观点认为，应在少数具备条件的企业推进组建国有资本运营或投资公司的试点，同时实施混合所有制等改革。这是一种追求稳妥的局部改革方案。但历史上，国企改革曾经进行过国有控股公司及国有资产授权经营等类似的试点，并没有取得预期的成果，其主要原因，就是缺少全局性的顶层配套改革。而当前，从国有企业发展的阶段、民众对改革的期待以及决策层的改革决心来看，正是拿出政治勇气，通过制度创新取得国企改革全局性突破的最佳时机。 在国资监管机构和经营性国企之间，通过创新制度设计，构建新型的国有资本持股机构，是重构国资管理体系的核心 在上述国资监管机构—国有资本持股机构—经营性国企的三层国有资产管理架构下，国有资本持股机构起到了承上启下的作用，需要大量的新设或改组，自然成为改革中的重点和难点。笔者认为，构建新型的国有资本持股机构，应该坚持以下原则： 首先，国有资本持股机构，应该实现对所有国有企业的全面覆盖。也就是说，改革之后，所有国有股权的最终持有方，应该是某个国有资本持股机构，而不是任何党政部门。国有资本持股机构应由国家或地方最高行政机关或立法机关批准设立，对于新设和调整国有资本持股机构，应实行严格的批准制度。以中央企业为例，除了国资委管理的113家央企外，财政部系统还有多家大型金融企业，中央和国务院各部门还有大量部门管理的国有企业。在地方，各个职能机构因事设企现象也非常突出。改革后，所有国企均统一由不同地方层级的持股机构持股，为全面政企分开打下体制基础，同时，通过对国有持股机构设立的限制，建立国有资本自身的约束机制，解决国有企业无序扩张、多头投资、多头管理的问题。 其次，在构建国有资本持股机构时，要实现初始的股权多元化。以央企为例，在国家层面可设立数十家国有资本持股公司，同时，按照一定管理跨度，界定一批由这些持股公司直接持股的经营性国企(一级国企)，每个经营性国企均至少有三家持股公司持股，以避免一股独大导致的经营权过于集中、缺少监督制约问题。同时，保持每个国有企业有一个持股公司绝对或相对控股，以提高经营性国企的决策效率。反过来设计，则可要求每个国有资本持股公司，绝对或相对控股三四家一级国企，另外参股十几家国有企业。为避免股份过低而失去股东的制约能力，每个持股公司初始阶段参股一级国企的股份必须达到20%以上。 另外，也要实现持股公司在不同行业间的多元化持股，强化其资本管理属性，弱化行业属性。如国有持股公司可同时参股原国资委所属央企和原财政部系统的金融企业，甚至可以要求持股必须在行业上甚至区域上具有一定的分散性。持股公司对所属一级国企的交叉持股，有利于打破部门分割的现状，建立良性的制约机制和成熟的现代企业制度，也为下一阶段全面推动混合所有制奠定体制基础。 第三，在国有资本持股公司的职能上，应严格定位于资本运营主体，不从事投资管理业务以外的其他经营活动，对所投资企业仅仅作为股东依照公司法参与经营管理。持股公司通过股东大会行使重大事项的表决权，并按照公司法和公司章程向所持股公司推荐董事人选。持股公司作为股东享受收益分红，也是其所持股份的处置以及收益再投资的主体。国有资本持股公司本质上是资本管理的主体，因此它是国有资本经营预算的对象，按照三中全会制定的原则，持股公司应作为国有资本收益上缴公共财政的主体，在2020年前，其上缴国有资本收益的比例达到30%。而持股公司所投资持股的经营性国企，不是国有资本经营预算的对象，因此不是收益上缴公共财政的主体。 在新的国有资产三级管理架构下，国家对国有资产的调控和监管方式，应做出重大调整 国有企业的政企分开和市场化运作，与国家对国有经济保持适度的监督和调控，是一对长期困扰国企改革的矛盾。在新的国有资产三级管理架构下，这一问题有望得到很大程度的解决。 总的来看，在新的国资管理架构下，应以国有资本持股公司为界，对上实行政资分开，对下实行资企分开。国家对国有经济的调控，以资本调控为主，调控对象止于国有资本持股公司。国家对国有企业和国有资产的监管，实行公共管理原则，限于针对国有股东的行为监管，不针对具体企业。而国有资本持股公司所持股的企业，持股公司以股东身份，全面按照《公司法》《证券法》等成熟的法律法规参与管理，通过混合所有制以及整体上市等路径，实现完全的市场化。 在这一调控和监管思路中，处理好国家有关部门与国有资本持股公司之间的关系是难点。与持股公司与经营性国企之间有着成熟的法律法规规范不同，国家与国有资本持股公司的关系，没有成熟的经验可以借鉴，但承载了巨大的国家意志和历史包袱。因此，在现阶段，应该在国家与国有持股公司的关系上，容许一定的战略性模糊，以腾出更大的改革空间，实现国有资本持股公司以下的经营性国企完全的政企分开。 具体来说，国家对国有持股公司可以实行准政府机构管理，可以暂时保留现行干部管理权限，持股公司领导班子成员分别由组织部门、国有资产监督管理部门等政府有关部门考核任命。持股公司的管理人员，可以部分来自现有的国有资产监管部门和其他政府机关，部分来自原有的大型国有企业集团，也可以社会招聘。持股公司的主要管理人员甚至可以享受准公务员待遇，享有一定的行政级别，并建立与政府机关之间有规则的交流机制，从而有效吸纳原有政府机关中优秀政务人员和监管人才。在资本经营和重大决策上，可以以国有资产监管部门为主，结合一定的部门会商和逐级上报机制，严格审批持股公司设立和资本扩充事项，制定针对国有持股公司的资本经营预算，考核国有持股机构的绩效，制定利润上缴比例和收缴方式，适度保留一定的经营事项审批权和否决权。未来，对国有资本持股公司的管理，还可以在不同行业和地方层级，探索理事会制度和引入立法机关参与等机制。 这一战略性模糊的监管模式，其主要出发点，是考虑到目前庞大的国有资本的重要地位，在保留国家对国有资本灵活有力的调控和监督能力的同时，将国家的调控行为限定在对国有资本持股公司调控的范围之内，为进一步调整和优化调控方式留下探索的空间。与此对应，持股公司向一级经营性国企推荐派出的执行董事，则脱离准公务员身份，完全按照市场化管理，并对其回流到政府部门实行严格的限制。 同时，在新的架构下，现有的国有资产监管机构，应分离出国有企业出资人的职能，主要保留国资监管政策的制定实施和对国有资本持股机构的监管两大功能。 在政策制定实施上，国资监管应遵循以国有股权管理为重点的公共管理原则，制定对国有股权持有者具有普遍约束力的规则，但不对具体企业的经营活动实行监管。除上述公共管理职责和对国有资本持股机构的监管外，国有资产监督管理机构对其他国有企业的管理职责一律取消。也就是说，对国有企业非公共管理的监管，止于国有资本持股机构，国有资本持股机构持股的国有企业及其经营活动，不直接向监管部门汇报，监管部门也不得直接管理。 随着国有资产监管机构职能的转换，其本身的机构应该大幅精简，但精简的人员，可以充实到新组建的国有资本持股机构之中。借助持股机构的重要地位以及准公务员身份，过渡期间在人员分配方面矛盾可以大幅减少。 总之，通过设立国有资本持股机构和改革国有资产监管机构的职能，可以一定程度上实现行政监管和资本运营的分离，使国家对国有经济的调控资本化和间接化，使国有持股公司的资本经营职能清晰化和专业化，使经营性国企的治理结构市场化和法制化。同时，两个机构从不同角度保留国家对国有资本的控制力，符合国情，也是对国有资产数十年来经营成果的负责。 在新的国有资产管理体系中，经营性国企应在公平竞争的原则下，分类、分步实行彻底的市场化运作 在新的国有资产三级管理架构下，国有资本持股机构所直接持股的一级企业，以及所有这些一级企业的持股、参股企业，其改革方向应该是彻底的市场化。这应包括以下内涵： 首先，一级经营性国企自身及下属企业在治理结构上，健全股东会、董事会、管理层等法定决策体系，经营事项不需要报送政府部门审批。这些企业取消任何种类的行政级别，管理人员完全脱离行政序列，按照职业经理人管理，按照市场惯例引入股权激励措施，激发企业的发展活力。 其次，经营性国企应逐步根据市场原则，引入非公经济主体，实现混合所有制，并争取在资本市场整体上市。最终，原企业将由于实行混合所有制而淡化国有色彩，甚至摘掉传统的国有企业的帽子，成为与其他所有制企业公平竞争的社会公众公司，实现国有经济与民营经济整体的和谐发展。 但是，另一方面，经营性国企改革，必须把解决公平竞争问题放在重要位置。尤其是，引进市场化的激励机制和改制为混合所有制企业之前，必须对垄断性业务及国家需要重点控制的战略性业务等实行分类改革，根据改革的进程，有计划有步骤地推进市场化。这是一个重要的改革次序。垄断性企业在局部推行的混合所有制改革，容易形成少数利益群体瓜分垄断利益的分肥机制，引起更大的社会问题，且可能为国有企业进一步改革制造新的障碍。 首先，应设立专门管理垄断性企业资本的国家专营事业持股公司，按照特殊的国有资本持股公司管理。对于目前以竞争性业务为主，但被授予特殊的垄断经营权的企业，应尽快将垄断性业务剥离出来，成立单独的实体，由专营事业持股公司持股。对于大型自然垄断性的企业，如电网、铁路、特殊公用事业，应首先限制其向竞争性领域的扩张，并从价值链分解角度，最小限度保留垄断业务，把可以剥离出的非垄断环节分离出去实行市场化经营，纳入普通国有持股公司的管理范围。保留的垄断性业务实体，应由国家专营事业持股公司持股。所有国家专营事业持股公司持股的垄断性企业，应建立由持股公司、国家有关部门、社会各界广泛参与的理事会制度实施管理，接受社会监督，不推行股权多元化和市场化改革。 其次，对于国家需要控制经营企业数量的准垄断性行业或其他实行严格准入制度的行业，如电信、银行、石油开采，应首先实行开放性牌照制度，建立明确、公平的准入制度，对所有的社会资本开放。在此之前，这些企业可以作为国有持股公司持股的一级经营性国企，由多个国有资本持股公司交叉持股。国家有关部门，应该对此类行业的准入制度给予开放性评价，在通过开放性评价之后，再推行混合所有制改革。 第三，对于具有战略性重要地位的企业，如军工、核能等企业，从长期看，也应逐步推进市场化改革，但在初期，可以首先改造成国有资本持股公司交叉持股的股份制公司，保持国家的控制力，并在其下属层级的竞争性领域引入非公所有制企业。根据国际国内形势和改革的进程，逐步积累经验，在时机成熟时，再引入全面的市场化改革。标签：国企论文; 国有资产管理论文; 国企混合所有制改革论文; 混合所有制经济论文; 国内宏观论文; 国有资本经营预算论文; 市场垄断论文; 宏观经济论文; 企业经营论文; 持股公司论文;